PPP起源於收費公路的誕生。有趣的是，英文中最早的公路被稱為turnpike，是因為路段上佈置了可移動的路障，通常由一根長杆（pike）或柵欄組成，管理人可以透過移動橫杆（turn the pike）來阻斷路面交通。15世紀時，歐洲人設定這樣的路障通常是為了在戰時減緩騎兵的襲擊速度。而到了17世紀，稅務機構開始推行公路收費政策，turnpike的作用發生變化，開始用來阻擋過往車輛，收取“過路費”後再放行。儘管1364年英格蘭的法律首次允許設立收費站，但第一條收費公路直到1663年才得以建成。直到18世紀早期，才確立了將公路的管轄權歸屬專門的地方機關以及將養護成本從國家轉移到使用者的慣性規則，而使用者付費的特點正是PPP模式發展的有利因素。1706年，英國成立了第一個“收費公路信託”，負責收費公路的籌資、建設、維護和經營。由於當時管理收費公路的信託企業較小，每家企業只能負責10英里或20英里的路段，因此常常會有某一段公路不通的情況，導致長途運輸受到限制。1820年，英國大約有3200公里的收費道路，年收費額為125萬英鎊。
到目前，PPP在全球各地都取得了顯著進展，廣泛適用於公共管理的各領域。PPP市場較成熟的國家，如英國、加拿大、澳大利亞，建立了國家PPP中心或者地方PPP中心，比如英國基礎設施局、PPP加拿大、澳大利亞基礎設施局。PPP中心主要職能是提出政策建議、參與專案稽核、提供技術支援、提高政府能力、支援專案融資、建立資訊平臺等。根據PWF（Public Works Financing）的資料，1985-2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處於領先地位，大約佔全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所佔份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區三者從合計佔11.4%。美國和加拿大所佔的份額分別是8.8%、5.8％，非洲和中東地區PPP名義價值為315億美元，佔全球份額的4.1%。在全球範圍內，發達國家的PPP起步相對較早，再加上其市場經濟成熟，政治承諾和法律環境穩定，專案庫豐富，流程更透明等因素，所以發達國家仍是當前主要的PPP市場。需要注意的是，PPP作為傳統模式的一種補充，到目前為止在公共投資中的比例只佔一小部分。即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資佔公共投資的比例也不超過15%。
相較於發達國家，發展中國家在大型基礎設施建設領域有著龐大需求，然而政府卻容易陷入資金不足的尷尬局面。PPP模式有助於緩解財政約束，提高政府債務的可控性，這對於發展中國家具有相當大的吸引力。世界銀行PPI專案資料庫統計了1990-2015年間112箇中低收入國家的基礎設施行業私人參與狀況。PPI（Private Participation in Infrastructure），即私有部門參與基礎設施建設，這一概念是由世界銀行提出的，與PPP含義大致相同。世界銀行的PPI資料庫基建專案的統計範圍包括交通、能源、通訊、供水和汙水處理。只有資訊公開、專案合同簽訂完畢、以公私合營模式運營、並由私有部門承擔運營風險的專案才被納入該資料庫。
PPP投資模式的起源和涵義
PPP的全稱是Public-Private-Partnership，這種“公私合營”的投資模式產生於上個世紀90年代的英國，隨後在全世界被推廣開來。一般來說，PPP主要指公共部門與私人部門在基礎設施及公共服務領域以某個專案為基礎形成合作。通常模式為：社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大多數工作，並透過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；而政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量的監管，以保證公共利益最大化。
PPP的全稱是Public-Private-Partnership，這種“公私合營”的投資模式產生於上個世紀90年代的英國，隨後在全世界被推廣開來。一般來說，PPP主要指公共部門與私人部門在基礎設施及公共服務領域以某個專案為基礎形成合作。通常模式為：社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大多數工作，並透過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；而政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量的監管，以保證公共利益最大化。目前的主流觀點認為，PPP模式存在廣義和狹義兩大類。
廣義的PPP模式可分為以下三種：（1）外包：政府投資，私人部門僅承擔整個專案中的一項或幾項職能，並透過政府付費實現收益。（2）特許經營：私人參與部分或全部投資，並透過一定的合作機制與公共部門分擔專案風險、共享專案收益。參與專案的公共部門需要協調私人部門的收益性和專案整體的公益性之間的關係，專案資產在特許經營期限之後需要移交公共部門。這一類PPP模式在實踐中衍生出更多的細分合作型別，如TOT（Transfer-Operate-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）和以PFI（Private-Finance-Initiate）為代表的其他形式。（3）私有化：私人部門負責專案的全部投資，承擔全部風險，透過向用戶收費收回投資實現利潤，而且專案的所有權永久歸私人所有。不過，這種模式在專案定價和服務質量等方面需要接受政府的監管，以保證公共福利不會由於私人部門權利過大而受到損害。
狹義的PPP模式主要指特許經營，這也是我國目前大力推廣的PPP模式。具體的說，政府和社會資本透過股權合作的方式共同設立特殊目的公司（SPV），政府透過政府採購的形式與SPV簽訂特許合同，由SPV負責籌資、建設及經營。政府和社會資本根據SPV的經營成果按持股比例分享收益，承擔費用和相應風險；一定經營期滿後，再將建設專案無償或低價移交給政府。在這種模式下，政府和企業合作更加緊密深入，資訊相對較為對稱。
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全球PPP的歷史沿革
早期“公私合營”模式的雛形出現在18、19世紀的英國。當時有大商人聯合設立類似信託的公司，向私人借錢維修公路，並設卡收費，作為還款來源——私人運營公用設施的做法由此起步。但是直到上個世紀90年代，現代意義上的PPP（Public-Private-Partnership）才開始在英國得到長足發展。在英國PPP模式的基礎上，澳大利亞、美國、日本、加拿大、法國等發達國家也逐漸摸索出了適合本國PPP的政策框架和實施要件。
PPP的起源可以追溯到幾百年前英國的交通系統。當然，在初期的實踐中並沒有明確的提出PPP概念，更沒有形成相應的理論，但是已經出現了公共部門與私人部門的互動和交易，共同為使用者提供服務。
PPP起源於收費公路的誕生。有趣的是，英文中最早的公路被稱為turnpike，是因為路段上佈置了可移動的路障，通常由一根長杆（pike）或柵欄組成，管理人可以透過移動橫杆（turn the pike）來阻斷路面交通。15世紀時，歐洲人設定這樣的路障通常是為了在戰時減緩騎兵的襲擊速度。而到了17世紀，稅務機構開始推行公路收費政策，turnpike的作用發生變化，開始用來阻擋過往車輛，收取“過路費”後再放行。儘管1364年英格蘭的法律首次允許設立收費站，但第一條收費公路直到1663年才得以建成。直到18世紀早期，才確立了將公路的管轄權歸屬專門的地方機關以及將養護成本從國家轉移到使用者的慣性規則，而使用者付費的特點正是PPP模式發展的有利因素。1706年，英國成立了第一個“收費公路信託”，負責收費公路的籌資、建設、維護和經營。由於當時管理收費公路的信託企業較小，每家企業只能負責10英里或20英里的路段，因此常常會有某一段公路不通的情況，導致長途運輸受到限制。1820年，英國大約有3200公里的收費道路，年收費額為125萬英鎊。
英國交通系統另一個典型的例子是，1825年英國民營公司Stockton & Darling成立，運營世界第一條蒸汽火車鐵路。在當時沒有相關運營經驗的情況下，英國政府願意由民營公司來進行第一次嘗試。二者達成的協議是，政府既不揹負鐵路的運營成本，同時也不約束鐵路的運營。Stockton & Darling公司將鐵路線一段一段地分包給小型民營公司去建設和運營，這種模式雖然符合市場需求，但同樣不具備規模效應。接著，大型民營公司開始收購小型民營公司，以提升自身規模效應。到了1923年，幾乎所有的鐵路線都被大型民營公司收歸旗下。20世紀40年代後期，鐵路運營市場需求走弱，這些大型民營公司財務陷入虧損泥潭，政府將所有鐵路資產進行了國有化，並在接下來的幾十年內開始根據市場需求壓縮這個板塊，以縮減政府的財政開支。1979年油價危機，油價降低，鐵路運營業務需求銳減造成了財政損失。政府為了削減財務開支，開始放松管制重新引入民營公司分包鐵路運營業務。政府則作為監管方和潛在的資金提供方。20世紀末，由於公路交通汙染和擁堵問題，鐵路運營業務需求再次旺盛，公私合營模式雛形初成，支撐著英國鐵路運營業務板塊。
“收費公路信託”和Stockton & Darling公司是民營資本替代政府部門承擔交通系統的籌資、建設、維護和經營的開端，類似於廣義PPP中的私有化模式。政府不會對民營資本的進入和運營沒有太多的限制。這種合作模式中，公共部門的作用體現在，私人部門的專案定價和服務質量等方面需要接受政府的監管，以保證公共福利不會由於私人部門權利過大而受到損害。比如1773年英國國會通過了《收費公路法案》，規定了詳細的差別收費制度。
與鐵路系統相似，英國乃至世界的PPP實踐都有類似的演進過程：民營公司開啟新業務板塊；業務板塊遭受外部衝擊，政府出面接管；政府接管後面臨市場化問題，最終重新引入民營公司形成一個混合解決方案來維持業務板塊。
這種混合解決方案——即現代意義上的PPP出現在英國、加拿大等國家，並在20世紀90年代開始在發達國家普及。
英國是全球範圍內最早實施PPP的國家之一，其主要形式是私人融資倡議（Private Finance Initiative, PFI），政府透過與市場投資人簽訂合同，由市場投資人設計-建設-融資-運營-維護基礎設施，並由政府定期支付費用，合同期一般在15-30年。20世紀80年代，英國經濟低迷、財政赤字巨大，政府採取緊縮政策。撒切爾夫人上臺之後，大力推進私有化改革，英國政府開始提出私人資本參與公共專案的想法。1992年11月，保守黨政府的財政部長在秋季預算報告中宣佈，將允許私人資本在公共建設中發揮更大作用，此即PFI的開端。PFI計劃的推行標誌現代意義的PPP誕生。英國是歐洲最活躍的PPP市場，專案主要集中在交通、醫療和教育領域。到目前，英國PPP專案絕大部分是私人融資倡議（PFI、PF2，由政府付費），還有少數的特許經營類（由使用者付費）。其中，PF2指第二代私人融資倡議，PF2在PFI模式的基礎上要求提高專案的資本金比例，政府資金以小股東的形式進入，既能緩解私人投資者的融資壓力，充分發揮了私人資本的與業能動性，又能使政府的風險降到最低。
加拿大的PPP市場則源於省級政府。由於教育、交通、醫療的管理權力集中在省一級政府，不列顛哥倫比亞、亞伯達、安大略和魁北克等省份開始推動PPP專案在這些行業的發展。1980-2000年是加拿大PPP的探索階段，專案主要集中在橋樑、機場、公路等行業，並沒有統一的規劃；2000-2005年為發展階段，PPP專案數量增加，行業範圍擴充套件，出現省級的規劃和一些公私合作的專業機構；2006年至今為成熟階段，經濟基礎設施和社會基礎設施的PPP 專案在全國普遍開展起來。PPP國家委員會和加拿大PPP中心是加拿大主要的PPP服務機構，加拿大聯邦政府為鼓勵地方政府採用和推廣PPP模式，在PPP Canada設立了一個規模為12億美元“P3加拿大基金”，任何層級的地方政府都可以申請該基金，適用於交通、水務、能源、安全、固體廢物處理、文化、體育、旅遊、電信、海事、宇航等領域，但該基金對專案的投入加上其他的聯邦資金援助不能超過專案建設成本的25％。地方政府層面，一些省級部門/協會可以採用PPP方式進行融資，或者具有稽核、支援PPP專案推進的職能。加拿大的PPP模式型別較靈活，實際合同中採用最多的兩種模式是DBFM（設計-建設-融資-維護模式：私營經營者設計、建設、融資並且永久性管理、維護一項設施）和DBFMO（設計-建設-融資-維護-運營模式：私營經營者設計、建設、並且永久性管理、維護、運營一項設施）。
到目前，PPP在全球各地都取得了顯著進展，廣泛適用於公共管理的各領域。PPP市場較成熟的國家，如英國、加拿大、澳大利亞，建立了國家PPP中心或者地方PPP中心，比如英國基礎設施局、PPP加拿大、澳大利亞基礎設施局。PPP中心主要職能是提出政策建議、參與專案稽核、提供技術支援、提高政府能力、支援專案融資、建立資訊平臺等。根據PWF（Public Works Financing）的資料，1985-2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處於領先地位，大約佔全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所佔份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區三者從合計佔11.4%。美國和加拿大所佔的份額分別是8.8%、5.8％，非洲和中東地區PPP名義價值為315億美元，佔全球份額的4.1%。在全球範圍內，發達國家的PPP起步相對較早，再加上其市場經濟成熟，政治承諾和法律環境穩定，專案庫豐富，流程更透明等因素，所以發達國家仍是當前主要的PPP市場。需要注意的是，PPP作為傳統模式的一種補充，到目前為止在公共投資中的比例只佔一小部分。即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資佔公共投資的比例也不超過15%。
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發展中國家的PPP市場現狀
發展中國家在大型基礎設施建設領域有著龐大需求，然而政府卻容易陷入資金不足的尷尬局面。PPP模式有助於緩解財政約束，提高政府債務的可控性，這對於發展中國家具有相當大的吸引力。全球中低收入國家的PPP投資呈現出週期性，在1997年達到峰值，2004年達到最低點，之後逐漸回升。在模式選擇中，綠地專案模式受到青睞，而租賃管理模式吸引力最弱。在行業選擇中，能源和交通是兩大熱點。在地區上，PPP模式更適合宏觀經濟穩定和消費需求穩定的市場，比如拉美和加勒比海地區。
相較於發達國家，發展中國家在大型基礎設施建設領域有著龐大需求，然而政府卻容易陷入資金不足的尷尬局面。PPP模式有助於緩解財政約束，提高政府債務的可控性，這對於發展中國家具有相當大的吸引力。世界銀行PPI專案資料庫統計了1990-2015年間112箇中低收入國家的基礎設施行業私人參與狀況。PPI（Private Participation in Infrastructure），即私有部門參與基礎設施建設，這一概念是由世界銀行提出的，與PPP含義大致相同。世界銀行的PPI資料庫基建專案的統計範圍包括交通、能源、通訊、供水和汙水處理。只有資訊公開、專案合同簽訂完畢、以公私合營模式運營、並由私有部門承擔運營風險的專案才被納入該資料庫。
如下圖所示，中低收入國家的PPP投資額與PPP專案數的走勢基本一致，並呈現出一定的週期性。全球中低收入國家PP投資額和專案次數在1997年達到峰值，而在之後幾年，PPP專案無論在投資額還是專案數量上均有所下滑，在2004年達到最低點，之後才逐漸回升，直到2008年金融危機後，PPP模式又重新在發展中國家流行開來，PPP全球投資額維持在1000億美元左右的較高水平。這與發展中國家近年來對大型基礎設施專案建設的巨大需求有很大關係。 1990-2015年間全球PPP專案總計5152個，投資次數為6755次，投資金額總計17,401億美元。
PPP模式在專案選擇中表現出了明顯偏好。1990-2015年間，在所有公私合作模式中，綠地專案模式（即私營機構或公私合營機構在特定合同期限內建設、運營一個新的設施，並將該設施所有權在合同期滿後移交給公共部門的模式）最為主流，而“管理與租賃合同”模式（即政府部門與私人部門簽訂管理與租賃合同），達到的吸引力最弱。
從行業分類看，1990-2015年間，能源和交通兩個行業獲得的投資額最多，超過了全球發展中國家PPP投資額的90%。在能源領域推廣PPP，有利於打破社會資本進入能源基礎設施和公共服務領域不合理限制，改善地區能源公共服務水平，是保障和改善民生的一項重要工作，故民營資本在能源行業參加最多。我們知道，對交通領域的投資能夠直接拉動經濟發展和多行業的快速發展，加強人口和其他社會資源的流動，加速社會資源的配置，對於提高經濟增速益處明顯。同時交通也是可以由使用者直接付費的一個領域。所以民營資本參與交通領域投資的比例較高，同時也增長最快。
從全球PPP的區域分佈看，1990-2015年間，拉美與加勒比海地區的PPP投資額和專案數最高，總專案在全球的PPP專案中佔比超過50%；總投資額約佔全球投資額的40%。其次是東亞與太平洋地區和南亞地區。而東歐與大西洋地區、撒哈拉以南的非洲以及中東與北非三個地區的PPP投資額和專案數均與之前三個地區有很大差距。造成這種區域差異的一個重要原因是，PPP模式更適合宏觀經濟穩定，消費需求穩定的市場。
分國家來看，在112個樣本國家中，1990-2015年間PPP投資額前十名的國家以及PPP專案次數前十名的國家均集中在亞洲和拉美地區。其中，巴西和印度的投資額遠超其他國家，中國的投資額位列第三位。巴西的PPP專案次數高達1510次，中國以1116次位列第二。這與上面全球PPP區域分佈的結果一致。一些拉美國家有著雄心壯志的PPP發展規劃，其中尤以巴西和墨西哥的規模最為龐大。2012年以來，瓜地馬拉、宏都拉斯和烏拉圭建立了新的PPP執行機構；不少國家將PPP專案的執行列入其國家整體規劃中，如巴西、哥倫比亞等；國際金融機構對參加拉美PPP專案融資的興趣也顯著上升。而亞洲國家人口較多，市場需求龐大，具備PPP發展的良好條件。
專案投資均值位列第一名的國家是摩洛哥，專案投資額均值為12.50億美元，遠超過第二名土耳其（8.07億美元）54.88%。中國的PPP專案投資額均值僅為1.18億美元，位列112個樣本國家的第68位，從投資額均值的量級差異可以看出，在2015年之前，中國的專案平均投資額較少，即專案涉及金額普遍較小。
進一步地，對比2011-2015年間金磚四國的PPP投資額可以發現，金磚四國的PPP投資總額從2011年的715億美元大幅躍升至2012年的1304億美元，並在當年達到峰值。從2013年起，金磚四國的PPP投資總額迅速回落至600億美元以下。從四國的投資額佔比分析，2011年印度投資額佔比最高，為59.00%，中國佔6.27%；2012年至2015年，中國的投資額佔比分別為4.21%、20.91%、12.62%和20.80%，巴西的投資額佔比分別為68.51%、63.49%、78.49%和29.07%。俄羅斯的投資額佔比近5年來均為最低。巴西PPP專案如此高的投資額和佔比可以歸因於國家的整體發展規劃，中國近4年來投資額佔比的穩步提升，也反映了政府的大力支援和業界的廣泛實踐。
放眼全球，2015年全球的PPP投資額達到了1037億美元，較2014年的958億美元有所增加。2011年至2015年的全球PPP年均投資額均值為1202億美元。關注國家，2015年中國和巴西的PPP發展呈現疲軟態勢。中國的PPP投資額專案均值僅為6313萬美元，跌破了近5年、近10年和近20年的均值，巴西的PPP投資額也跌至41億美元，相比2014年的427億美元甚為懸殊。與中國和巴西相反，土耳其修建IGA機場的專案創造了新的PPP投資額記錄。IGA機場是伊斯坦布林的第三座機場，總投資額為356億美元（其中包含了支付給政府的291億美元特許經營權費用）。
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中國PPP市場：過去與未來
從1994年到2013年，中國PPP市場經歷了試點，起步，推廣階段，對PPP的規範化、專業化和本土化進行了積極的嘗試。從2014年開始，中國PPP市場井噴。截止2016年9月底，全國入庫的儲備專案多達10,471，執行階段專案的投資額已經達到1.56萬億元，預計總投資額度更高達10.6萬億元。這一模式在城市基礎設施建設和管理方面的應用潛力巨大，有可能成為新型城鎮化發展的主要引擎。但是，要怎麼解決真正社會資本進入的問題，可能還是未來中國PPP市場發展的一個挑戰。
截至2016年6月底，PPP專案的總投資額已高達10.6萬億元。從入庫專案增速來看，參考全國PPP綜合資訊平臺專案庫季報（2016年第二季度）的統計資料，入庫專案逐月遞增，月平均增加457個。從專案落地情況來看，2016
從具體資料來看，2015年第一季度進入執行階段的PPP專案為369個，二季度增至619個，表明二季度比一季度新增250個落地專案，落地專案增長率高達67.7%。另外，截至2016年一季度，入庫專案的落地率為21.7%，財政部示範專案的落地率為35.1%；截至2016年二季度，入庫專案的落地率提高至23.8%，財政部示範專案的落地率高達48.4%，PPP專案落地呈現出加速的趨勢。
進一步分析1990-2015年間中國PPP專案的型別和行業分佈。從專案型別看，和其他發展中國家的實踐很像，綠地專案是最主要的型別，佔到所有PPP專案的86.39%；其次是褐地專案，佔比13.48%；管理與租賃專案佔比最小，僅為0.13%。從行業分類看，能源行業最受PPP專案的青睞，佔到所有PPP專案的47.94%；其次是通訊行業，佔比43.33%；剩餘專案主要集中在交通行業，佔比為8.73%。這與我國的現狀吻合，因為目前能源、通訊和交通運輸等行業的基礎設施、公共服務體系基礎有待進一步提升，故政策支援的導向和業內PPP專案 的實踐主要集中在能源、交運和市政等板塊，從而使得專案分類呈現出明顯的行業聚集化特徵。
在經濟成長趨緩、貨幣以及財政政策維持中性的情況下，政府和社會資本對PPP模式有著強烈的市場需求。自2014年成立中央PPP工作小組以來，我國財政部、發改委和交通部等相關部門密集出臺了一系列對PPP模式的政策扶持和操作指導檔案。從政府角度來看，政府的工作重點是化解存量債務風險，由於近幾年大量的地方政府投資依賴於政府融資平臺的舉債完成，地方債壓力陡增。加上《國務院關於加強地方性債務管理的意見》（國發“43號文”）的釋出，PPP模式成為地方政府清理債務的重要轉型方向。
對於中國PPP投資模式的發展，一個樂觀的預期是能夠在公共投資專案中引入社會資本，民營資本和外資企業均可透過公共產品服務專案參與投資，從而實現打破籬笆經濟建立統一市場，促進各種生產要素的自由流動最佳化配置。但是在實際操作中，社會資本，尤其是民營資本進入的熱情並不高漲，其中有投資專案週期偏長等客觀因素，但更重要的還是“國資”和“民資”的權利義務劃分不夠清晰，民營資本在進入的時候非常躊躇，擔心經營管理上缺乏獨立性，以及未來權益無法得到有效保障。正因為此，各地的PPP投資都出現了雷聲大雨點小的問題，簽約多，落地少，實施更少，而最後進入的“社會資本”有很大部分來自政府(或者政府相關）的部門或大型國有企業。
整體上來看，2014年以來我國PPP投資有井噴式發展。這一模式在未來也將持續發力，有效帶動經濟增長。PPP專案在城市基礎設施建設和管理方面的應用潛力巨大，有可能成為新型城鎮化發展的主要引擎，。另外，預計從2016年到2020年，我國城市軌道交通總里程將增至7000公里到7500公里。城市軌交的投入至少可達2萬億元以上，將給工程建設、軌交裝置和維護運營市場帶來大量新增訂單。這也預示著PPP專案擁有廣闊的市場前景。但是，要怎麼解決真正社會資本進入的問題，可能還是未來中國PPP市場發展的一個挑戰。