一個國家，三個族群，三種宗教，三個政治實體，這就是巴爾幹半島上「怪異」的波黑。這裡曾有過殘酷的內戰、血腥的種族屠殺，直到1995年12月14日，《代頓協議》的簽署讓這裡恢復久違的和平。今天來看，這份協議是一項出色的國家頂層設計，讓波黑在25年間未發生戰亂，但它也帶來了一系列危機。是和平的必然代價，還是協議本身的問題？下文會詳細分析。本文參考了歐洲對外關係委員會發布的政策報告《波黑如何擺脫代頓模式》，作者是高階政策研究員瑪吉達·魯格（ Majda Ruge），曾代表歐盟在波黑任職，並參與波黑的國家建設與改革。這份報告的原文電子版，我們在後臺提供下載。學友在明白知識公號後臺回覆「波黑」，即可獲取。

波黑是一個什麼樣的國家？

瞭解的人可能不多。但說起它的首都薩拉熱窩，卻人盡皆知。

一戰前夕，奧匈帝國皇儲在這裡被刺殺，直接點燃了歐洲的「火藥桶」。

波黑的全稱是波斯尼亞和黑塞哥維那，這是兩個地理概念的組合。

從地圖來看，波黑南部領土的一條「觸鬚」將鄰國克羅埃西亞一分為二，使波黑由內陸國家變為鄰海國家（參見《波黑的迷茫：割出來的海岸線與拼起來的國家》）。

從政治現實來看，波黑則更為怪異。它擁有三個主體民族，分別信仰三種宗教：

波斯尼亞人（約佔48%）—伊斯蘭教；

克羅埃西亞人（約佔15%）—天主教；

塞爾維亞人（約佔33%）—東正教。

其中，波斯尼亞人（簡稱波族）與克羅埃西亞人（簡稱克族）組成了「波斯尼亞和黑塞哥維那聯邦」，簡稱「波黑聯邦」。要注意的是，波黑是國名，波黑聯邦其下屬的一個政治實體；

而塞爾維亞人（簡稱塞族）組建了「塞族共和國」。

在波黑東北角，還有一小塊「布林奇科」地區，它名義上由波黑聯邦和塞族共和國共同管轄，實質是作為聯邦特區，直屬於波黑政府，擁有與其他兩個政治實體等同的地位與權力。

也就是說，在波黑一個國家內，實際存在三個政治實體。

當然，不管是在歷史上還是當今政治，塞族共和國與波黑聯邦這兩個政治實體對波黑的影響最大。

波黑國家元首也由三人組成：波族、克族、塞族三方各推舉一名主席，組成三人主席團，主席團任期4年，三人每8個月輪流執政。

波黑就是這麼一個怪異的民族、宗教、政治聯合體。

總結起來就是：

一個國家，三個民族，三種宗教，三個政治實體。

波黑的複雜與怪異，要從南斯拉夫的解體說起。

南斯拉夫內戰與波黑戰爭

巴爾幹半島族群眾多，在帝國時代，這裡曾是奧斯曼帝國的一部分。

19世紀末，奧斯曼走向衰落，奧匈帝國侵佔了這裡。從這時起，波黑地區的民族主義走向高漲，這也是波黑塞爾維亞族青年開槍刺殺奧匈帝國皇儲的原因。

一戰結束後，奧斯曼帝國與奧匈帝國雙雙解體，巴爾幹半島的南斯拉夫族系聯合組建了南斯拉夫王國，包括現在的波黑、塞爾維亞、克羅埃西亞、黑山、斯洛維尼亞、北馬其頓六個獨立國家，及現存主權爭議的科索沃地區。

其中，保加利亞也屬於南斯拉夫族系，但並未加入南斯拉夫王國。

二戰中，南斯拉夫被德、意佔領。二戰後，王國徹底倒臺。隨後，克羅埃西亞人鐵托領導建立起南斯拉夫社會主義聯邦共和國。

從南斯拉夫王國，到鐵托的紅色南斯拉夫，為了國家統一，統治者一直在試圖淡化民族間的分隔，用「南斯拉夫族」來取代各民族認同。不過此舉收效甚微，反而刺激了南斯拉夫日後的分裂。

1990前後，在東歐劇變與蘇聯解體的影響下，南斯拉夫社會主義聯邦共和國也走向瞭解體。至1992年，波黑、克羅埃西亞、斯洛維尼亞、馬其頓四個國家分別宣佈獨立，退出南聯邦。

但剩下的兩個國家，塞爾維亞與黑山，並不願意退出聯邦。於是，兩國又組建了新的南斯拉夫聯盟共和國，簡稱「南聯盟」。

由於塞爾維亞不願退出南聯邦，生活在波黑的塞爾維亞人也不願意退出南聯邦。於是，塞族便與尋求獨立的波族、克族產生了衝突。

1992年，波黑戰爭正式爆發。

戰爭的參與者並非只有波黑境內的塞族、波族、克族。除代表南聯邦的塞爾維亞外，已經獨立的克羅埃西亞共和國也參與了進來；此外，阿拉伯國家對波族穆斯林進行了大量援助；歐美國家也在戰爭後期參與進來。

戰爭並非是單方面的塞族對抗波、克兩族。實際上，克族有時與波族結盟，有時又與塞族結盟，三方均爆發過大規模慘烈戰鬥。由於塞族武裝本身略勝一籌，又有南聯邦軍隊的支援，所以在戰爭中，塞族整體佔據優勢，佔據了大部分波黑領土。

不論誰贏誰輸，對於當地平民而言，都躲不掉大量死亡的悲劇。

這場戰爭共造成約20萬人死亡，超過200萬人流離失所。三方在戰爭中均有殺害平民的行為，比如1992年，波、克軍隊在科尼茨市切雷比奇村莊建造集中營，關押大量塞族平民。

最廣為人知的，是塞族領導人卡拉季奇施行的斯雷布雷尼察大屠殺。

1995年7月，聯合國及北約已經介入波黑戰爭一年有餘，並將斯雷布雷尼察設為安全區，但塞族軍隊還是堅持攻佔了斯雷布雷尼察，以波族殺害塞族平民為由，屠殺約8000名波族平民。

大屠殺悲劇經媒體揭露後，北約也介入了戰爭，對塞族地區進行了持續空襲，並促進三方的停戰與和談。1994年，美國首先促成了波、克兩族組成波黑聯邦，1995年底，美國總統克林頓又在武力與外交雙重手段下，促成了三方的徹底停戰與和談。

1995年11月21日，波族領導人及波黑總統阿利雅·伊澤特貝戈維奇、塞爾維亞及南聯盟總統米洛舍維奇、克羅埃西亞總統圖季曼，以及美、英、法、德、俄、歐盟等代表在美國俄亥俄州代頓市的一處空軍基地草簽了一份《代頓協議》。

| 《代頓協議》簽訂過程中塞爾維亞、克羅埃西亞以及波黑的領導人。

1995年12月14日，各方又在法國巴黎簽訂了最終協議，正式名為《波斯尼亞和黑塞哥維那和平總框架協定》，仍俗稱《代頓協議》。

可以說，現代波黑的政治框架，均是《代頓協議》妥協的結果。就連波黑憲法，也脫胎於這份協議。

代頓模式的優劣

《代頓協議》為波黑政治設計了一個「代頓模式」，其主要內容如下：

（1）維持波黑領土不變，實行邦聯制。波黑聯邦佔有51%的領土，塞族共和國則佔49%；

（2）波黑聯邦和塞族共和國分別設立總統和總理，以及兩院制的國會和中央銀行。兩個政治實體擁有各自的國旗、國徽、國歌等；

（3）布林奇科地區由國際仲裁團決定其歸屬。

這份協議最重要的功能，是維繫住波黑三個族群之間脆弱的和平。

這一點，《代頓協議》的確做到了。

除了聯合國部隊和北約部隊負責維和與監督協議執行外，其他周邊國家的軍隊都撤出了波黑；根據協議，波黑制定了本國憲法；中央政府，以及波黑聯邦、塞族共和國都進行了選舉；在戰爭中犯下屠殺罪的卡拉季奇也被判處了終身監禁。

在25年的時間裡，新一代的波黑人成長了起來。除了維護和平，這份協議也讓波黑不同族群的普通人產生了難得的國家認同。一些民間、地方的力量正在促使波黑繼續改革。

比如，波黑足球協會取消了之前的民族配額規定，電影節、音樂會等也在打破民族間的對立。

瑪吉達·魯格在文章《波黑如何擺脫代頓模式》中，引用德國艾伯特基金會的一份報告資料表明，在布林奇科地區，有88%的人認同自己波黑國籍的身份，在波黑聯邦有82%的人認同，在塞族共和國有66%的人認同。

儘管塞族人的國家認同率偏低，但仍超過了半數。

對於普通民眾來說，相比民族糾紛，他們更看重一個團結進步的國家。

儘管如此，《代頓協議》依然留下了種種漏洞，一些政客藉此撕裂、折騰著整個國家。25年來，波黑髮生了許多扭曲怪異的事情。

最直接的結果是：民族話語過度主導國家政治。

這一特徵體現在波黑聯邦與塞族共和國兩個政治實體主導國家權力，以及在波黑中央層面，存在著嚴格的民族等額分配製度。

（1）政治實體

「代頓模式」有點類似與瑞士與黎巴嫩的政體，但又有極大的不同。

比如，瑞士與波黑一樣，地方各州權力很大，地位平等，並有各自的憲法、議會、政府及法院，但瑞士沒有像波黑一樣被民族因素桎梏；黎巴嫩的政治則被宗教性分割，卻沒有像波黑的分權與自治。（黎巴嫩政治現狀的由來，參見文章《黎巴嫩早已積重難返》）

根據波黑憲法，波黑中央政府只擁有外交、外貿、貨幣等有限的職責權能，其他很多權力由兩個政治實體掌握。兩方博弈時常發生，且中央常常處於下風。

如每年的1月9日被塞族共和國認為是他們的「國慶日」，塞族官方會在這一天舉行盛大慶典，並只播放塞族共和國國歌，而波黑憲法法院（波黑最高司法機關為「波黑憲法法院」與「波黑國家法院」兩個）早已判定這一「國慶日」屬於「違憲行為」，但塞族共和國依然我行我素。

| 塞族共和國前總統米洛拉德·多迪克（2010—2018任職）在塞族國慶日中講話。

除波黑聯邦、塞族共和國及布林奇科特區外，波黑還存在著產生第四個政治實體的隱患。如波黑民族主義政黨之一「波黑克羅埃西亞民主共同體」（HDZ），便有著建立克羅埃西亞政治實體的傾向。

實際上，波、克、塞三族，在波黑均有著自己的實際控制區，尤其是塞、克兩族，常常與周邊國家秘密交往。

2001年的一項國際調查發現，一項克羅埃西亞共和國的預算資金被大量挪用，其挪用目的竟是用於支援在波黑建立一個屬於克羅埃西亞人自己的政治實體。

（2）民族等額分配

除各自為政的政治實體分歧，在中央層面，政府機構也幾乎被三族等額瓜分。

首先是文章開頭提到的三人主席團。作為國家元首的主席，協議規定由三族代表共同組成、輪流擔任，其中塞族主席由塞族共和國直選產生，波、克主席由波黑聯邦直選產生。

這看似是「民族平等」，實則只是簡單粗暴的「平均主義」，是無奈妥協下的下下之策。這種絕對平均的民族等額分配，長期以來只會加深三族對於中央機構的弱化，以及侵蝕本應存在於國家層面的民主程式。

作為波黑最高立法機關的議會，依舊是按照這種配額制度獲取席位的。波黑議會分代表院與民族院，其中民族院15人，三族各5人，代表院42人，三族各14人。同國家三人主席團一樣，議會兩院主席也由三族輪值。

| 波黑議會兩院的組成（2018—2022），其中塞族共和國19人，波黑聯邦38人。不同顏色代表不同政黨或聯盟。

三族等額分配強化了議會中的分歧，也加大了各族在議會中的否決權。如對某一需要透過的法案存在分歧，各族議員代表很容易投出反對票。這種否決權進一步弱化了中央機構的行事能力。

此外，還有司法機構。波黑憲法法院由9名法官組成，三族各2人，另外3人為國際法官，不得由波黑人擔任。這倒是加強了國際對波黑和平狀況的監管能力，保障了波黑司法獨立與公正。

實際上，國際層面對於波黑的派出或監管機構還有很多，如國際社會駐波黑高階代表辦事處（OHR，Office of the High Representative）等，它們共同擔負著監管波黑遵守和平協定、推動波黑改革的使命。

| 2020年11月，波黑主席團塞族主席米洛拉德·多迪克（左）與國際社會駐波黑高階代表瓦倫丁·因茲科（中），波黑主席團克族主席熱利科·科姆希奇（右）會面。

以上這種民族等額分配製度有些類似於美國政治學者阿倫·利普哈特（Arend Lijphart，著有《民主的模式》一書）所講的「協合式民主」（Consociational Democracy）。它能使有分歧的各方坐在一起，相互平衡，共同處事，推動社會變革與發展。

但對照波黑現實來看，這顯然是一種短期方案。長期來看，它又是破除三族隔閡的障礙。

這是《代頓協議》的好處，也是它的弊端。

民族衝突是問題的關鍵嗎？

代頓模式為波黑帶來一系列難以擺脫的問題。首當其衝的便是國家分裂的危險。

2009年，時任美國副總統的拜登訪問波黑，他在議會講話中說：

「你們何時才能厭倦這種分裂性的民族主義言論？我們希望你們可以實現不同政黨與民族的合作，使波黑成為一個正常的國家。」

（When will you get tired of this divisive nationalist rhetoric? The United States expects you to start working across party lines to make Bosnia function as a normal state.）

| 2009年，拜登在波黑議會發言。

波黑近年來有兩位著名民族主義領袖。一位是克族的德拉甘·喬維奇（克語：Dragan Čović），一位是塞族的米洛拉德·多迪克（塞語：Милорад Додик）。

喬維奇是波黑克羅埃西亞民主共同體（HDZ）的領袖。前文我們提到，HDZ是一個有著建立克族政治實體傾向的民族主義政黨。

喬維奇本人於2002年、2014年兩次當選波黑三人主席團成員。更值得注意的是，他曾於2006年、2009年等多次因腐敗問題被起訴調查，且已被波黑法院判定有罪，但最後均不了了之。這足以體現波黑政治實體對國家司法機關的撼動。

| 德拉甘·喬維奇，2020年7月被確診感染新冠病毒。

米洛拉德·多迪克是塞族政黨獨立社會民主人士聯盟（SNSD）的領袖，曾當任塞族共和國總統，並於2018年當選三人主席團成員。

他曾無數次在公開場合說：「波黑是拼湊起來的，它不是一個國家，只是有國際承認罷了」「塞族共和國和塞爾維亞將來總有一天會同屬一個國家」。

他還威脅式地講道：波黑的選擇只有兩種，一是「保障各政治實體的權能」，二是「走向解體」。

2020年9月，多迪克為逝世的塞族戰犯舉行了默哀儀式，還以卡拉季奇的名字命名了薩拉熱窩一所學生宿舍，以表紀念。

這樣的政治人物為何會當選主席團成員？

關於此，魯格在文章中最核心的一條觀點是：民族衝突言論只是表象，民族主義政客「對國家的控制」及「腐敗犯罪」才是問題的關鍵。

（1）政治控制

民族政黨與政客對國家的控制體現在「立法、行政層面」及「司法層面」。

這兩個層面的控制在前文都有提及。比如兩大政治實體在國家機構中的否決權，以及對司法判決的抗拒。

民族主義政客不考慮廣泛的公共利益，而是利用便利的否決權改變很多不利於他們的法律與政策。

比如多迪克曾否決了加強波黑邊境及海岸警衛隊部署的措施。這是由於警衛隊一旦加強，塞族共和國與塞爾維亞的邊境交往就會受到限制，而塞族共和國與塞爾維亞關係密切，多迪克並不希望看到雙方私下的交往被壓制。

司法獨立是一個國家保持公義的最基本保障，但波黑「代頓模式」帶來的腐敗已經侵染了司法系統。近年來，塞族SNSD政黨及克族HDZ政黨極力推動驅逐國際法官，試圖清除國際對波黑司法的監管。

然而，部分歐盟人士以「波黑司法完全自決」為由，贊同取消國際法官。在魯格看來，這是一個極其錯誤的觀點。

國際監管力量一旦被削弱，民族主義政客勢必會更加肆無忌憚。魯格在描述波黑司法現實時說，「政治對司法的控制已使法官無法起訴濫用職權的高級別案件」。

實際上，除喬維奇外，多迪克也曾因腐敗行為受審，但最後仍在地方法院中獲釋。

（2）腐敗犯罪

從法院曾審判喬維奇和多迪克的事件中，我們能窺到波黑高階官員腐敗的影子。

2018年12月11日，波黑一位武裝部隊上校被捕，受到國內外關注，原因是接受行賄，讓商人使用軍事用地。

政客與軍事將領的腐敗犯罪，是從波黑戰爭期間延續下來的。戰爭期間，巴爾幹地區便是多方勢力交錯，利益相關方相互勾連，包括邊境走私、謀求暴利、武裝輸運等等。

《代頓協議》簽訂後，各方仍控制著各自地盤，各政治體邊境間的法律灰色地帶繼續延續，這就導致了波黑國內犯罪及跨境犯罪的同時存在。

比如洗錢、偷稅漏稅等，再如前文提到的克羅埃西亞共和國支援波黑克族建立政治實體，也是其一。

因為腐敗，波黑還成了其他流氓國家和組織進入歐盟的黑色通道：販賣人口、毒品、軍火走私等等，各種不法交易都在這裡發生。

| 曾參與簽署《代頓協議》的前塞爾維亞總統、南聯盟總統斯洛博丹·米洛舍維奇，被指控在波黑戰爭中犯下罪行，2001年被捕，2006年病逝於海牙國際法庭監獄。

魯格認為，政治團體的「政治控制」與「腐敗犯罪」是使波黑喪失國家職能、難以推動變革的關鍵。

這種集體性的政治非法行為，已經嚴重影響了波黑乃至歐盟的安全問題。這也是魯格認為歐盟在《代頓協議》下，依然要進行必要干預的原因。

貧瘠的經濟與變革的可能

《代頓協議》濃厚的政治妥協與民族色彩，侵蝕的不僅僅是司法、行政，還有經濟。

瑪吉達·魯格給了我們幾組資料，根據美國傳統基金會（Heritage Foundation）《2020年經濟自由指數》報告顯示，波黑經濟自由指數在世界排名第82位，雖近年來排名一直上升，但至今仍只處於中等水平。

再根據世界銀行《2020年營商環境報告》顯示，在統計的190個經濟體中，波黑排名第90，仍處於中等水平。

波黑旁鄰歐盟，且近年來一直尋求加入歐盟，這種經濟狀況確實有些遜色。

波黑經濟存在著國有企業與私有企業嚴重失衡的問題。瑪吉達·魯格在文中指出，波黑國有企業已欠債總計40億歐元，而不健全的司法體制仍無法保障私有企業的良性發展。

再拿人均GDP來說，在組成前南聯邦的六個國家及科索沃地區中，波黑排名倒數第二，僅6,073.3美元。而排名最後的是在南聯盟戰爭後剛剛獨立、仍有部分國家未承認的科索沃。

其實，除了已經加入歐盟的斯洛維尼亞及克羅埃西亞，其餘幾國的經濟資料都差不多。

經濟生活的惡劣使波黑大量年輕人選擇逃往歐盟國家。

波黑本就是個人口貧瘠的國家。在波黑戰爭期間，曾有超過100萬人逃離波黑，如今，在5.1萬平方公里的國土面積上，僅有300餘萬人生活，剛和德國柏林人口持平。

據統計，波黑從業人員有40%已超過50歲（Labour Force Survey 2019），高中、大學的生源在近幾年（2014—2020）下降超過20%。

大量年輕人的流失導致的不僅僅是勞動人口的下降，高比例的老齡也將增加波黑國家的養老支出，這為本就惡劣的經濟形勢雪上加霜。

波黑麵臨的困境還遠遠不止這些。它該如何擺脫這些困境？

瑪吉達·魯格給了我們一些建議與思考。

首先最重要的一點，是要意識到，問題的關鍵不是民族衝突，而是政治本身。

在解決波黑政治問題、削弱政治控制、監管腐敗行為中，最重要的是司法獨立。在目前階段，這需要歐盟及國際的強力支援。

其次，在國際層面，歐盟與美國需要有力地聯合，在波黑問題中發揮作用。瑪吉達·魯格在文中指出，喬維奇與多迪克等民族主義領袖的崛起，就是由於美國及歐盟在2006年後淡出波黑事務。

如今，俄羅斯、土耳其等國在巴爾幹事務中話語越來越強，這將為歐美重返巴爾幹製造難題。

但是，在瑪吉達·魯格看來，一個好訊息是，從債務結構來看，波黑仍在金融上傾向歐洲，這為歐美加強介入波黑治理提供了便利。

| 西巴爾幹部分國家債務結構

第三，從區域角度來看，要維護西巴爾幹地區的整體穩定。巴爾幹半島被稱作「歐洲的火藥桶」，波黑問題不僅僅是波黑自己的問題，除嚴防各國之間的政治衝突，歐盟更重要的是透過經濟商貿關係來達成這一目標。

民族問題依然讓這個國家焦頭爛額，但不管怎麼樣，《代頓協議》守護了25年的和平，讓新一代的波黑國民與地方政府成長起來，他們的眼光，已經不再囿於民族與宗教的範圍。

比如波黑的泰沙尼市（Tesanj）。該市政府將泰沙尼打造為一個經濟中心，在新冠疫情肆虐的2020年，其生產與出口竟比2019年還增長了15%。

企業家對效益的追求、普通民眾對生活的追求、地方政府推動改革的追求等等，已經逐漸不被《代頓協議》的侷限所抑制。

在25年前，《代頓協議》是戰爭的句點；25年後，這份協議變成了波黑未來的問號。

不僅是波黑人自己，整個全世界，都在等待波黑的回答。

參考資料

Majda Ruge. Hostage state: How to free Bosnia from Dayton’s paralysing grip. ECFR, 2020.Vladimir Shopov. China goes granular: Beijing’s multi-level approach to the Western Balkans. ECFR, 2020.Edward Morgan-Jones, Neophytos Loizides, Djordje Stefanovic. 20 years later, this is what Bosnians think about the Dayton peace accords. Washington Post, 2020.The Balkans: From Yugoslav wars to an ever-tense peace. DW， 2020.Vladimir Shopov. China goes granular: Beijing’s multi-level approach to the Western Balkans. European Council on Foreign Relations, 2020.瓦倫丁·因茲科. 負責監測波黑和平協定執行情況高階代表的第五十四次報告. United Nations Documents, 2018.國際人權文書-波黑. United Nations Documents, 2011.高歌. 波黑政治轉型初探. 俄羅斯東歐中亞研究, 2015.World Bank