國家與“地區”之間的關係是一個互動的歷史過程。主權國家對“地區”的認知及其地區戰略與內外環境的變遷密切關聯，不同的國家基於不同的國家特性而對“地區”有不同的反應。本文在概括新加坡與東盟關係之歷史演進的基礎上，試圖從小國特性的理論視角探討作為小國的新加坡其地區戰略變化的內在根源及其表現形式。以脆弱性為基本特徵的國家特性決定了新加坡對地區化程序的基本戰略取向，進而影響著其與地區的關係式樣。新加坡的地區戰略實踐是一個小國成功的地區合作模式。地區發展與國家發展形成了良性互動的態勢。其戰略理念值得其他國家，尤其是小國借鑑。 縱觀東盟40年的發展史，成員國如何認知和對待東盟一方面取決於不斷變化的外部國際環境，另一方面也與其各自的國家特性及其相應的對外戰略密切相關。與一些東盟夥伴一樣，新加坡對東盟的認知大體上經歷了從片面到全面、從表面到深層的過程，其與東盟的關係也有一個從輕視到重視、從被動到主動，進而“主導”東盟程序的複雜演進路徑。作為一個“小國”的新加坡，與作為一個“地區”的東盟之間究竟存在什麼樣的互動關係？決定新加坡對外戰略走向的內在根源何在？ 一、小國“主導”地區之路 東盟是一個主要由中小國家組成的地區性組織。差異性是這個發展中國際組織的顯著特徵之一。自成立伊始，東盟就面臨著來自內外的各種巨大挑戰。但是，隨著對這一新興地區組織認識的不斷深化，東盟國家也在相應調整對該組織的態度和政策，並在不同的歷史階段與東盟保持或遠或近的距離，以及不同的關係式樣。 在東盟的發展歷程中，各國都以不同的形式展現其地區影響力，在東盟這個平臺上發揮了自身的獨特作用。印尼在相當長時間內，一直享有“老大哥”的聲譽，它也自視為東南亞地區的“天然”領導人。研究印尼外交政策的專家溫斯坦（Frank B. Weinstein）指出，許多印尼政治家認為，單單是印尼的面積就使其自然地成為東南亞的領袖國家，包括印尼軍方將領、科技官僚與外交人員，都談到了“亞洲四強”的觀念，也就是日本、中國、印度與印尼，而印尼應該主導東南亞的勢力範圍。可見，印尼的國際定位非常宏大，自詡充當東南亞地區的“領袖”不僅名副其實，恐怕還綽綽有餘。但是，上世紀90年代中期的金融危機，頓時使這個“萬島之國”跌入內亂、停滯和動盪的深淵之中。飽受“裙帶資本主義”之害的印尼，需要時間來清理歷史、理清頭緒、安定社會。它不得不將主要精力和政策議程置於國內，地區領袖和其他國際訴求這些威望政治只得暫時按下不表了。 泰國曾經是“籌建東盟的領導者”。20世紀60年代中期，泰華人大力倡導建立一個區域性組織的構想，並利用自身與東南亞海島國家關係較為密切，同時又沒有直接利害關係的便利，在諸國間穿針引線，動之以情，曉之以理，最終促成相互猜忌和敵視的國家“相逢一笑泯恩仇”。東盟成立之地選在泰國的首都曼谷，既是對泰國在籌建東盟過程中作出貢獻的高度肯定，也是對其發揮領導作用的認可。 作為一個多種族國家，馬來西亞對地區事務也十分關切。透過與印尼密切的種族關係，馬來西亞與其一道倡導並推動了許多東盟議程。在首倡“東盟和平、自由中立區”（ZOPFAN）、東亞經濟論壇（EAEC）和“東盟2020願景”，並在推動緬甸、高棉和寮國加入東盟的過程中，馬來西亞的確發揮了重要的領導作用。 不幸的是，在東南亞金融危機和國內政治經濟的衝擊下，這些國家對地區建設的關注相對下降。這就為小國新加坡的地區進取政策提供了活動空間。 與其他東盟夥伴一樣，新加坡對東盟的認知和政策並非始終如一，而是經歷了一個從懷疑、觀察到不斷認可和逐步深化的歷史過程。從一開始，東盟就不是一個具有約束力的制度性組織，各國都是根據國際、國內形勢的變化不斷調整對這個組織的看法和政策，可謂“摸著石頭過河”。 新加坡與東盟關係大致可以劃分為三個發展階段：疑慮與觀望階段、重視與利用階段和主動與領導階段。 第一，疑慮與觀望階段。新加坡對成立之初的東盟疑慮重重，李光耀也不忌諱對這個組織的猜疑之心。原因有兩個：首先是基於對此前東南亞合作的不良記錄而缺乏信心。新加坡是一個小國，且是一個生存危機感非常強烈、對周邊環境保持高度警惕性的小國。在東盟成立初期，出於對此前主要由馬來人組成的“東南亞聯盟”（ASA）和“馬菲林多”（MAFHILINDO）的感受和認知，新加坡對東盟也自然持保留和懷疑的態度。其次，東盟建立初期內爭不斷，也使外界感到失望。從其成立到1971年這個時期，這個組織的確沒有表現出存在的必要性和發展的可能性。菲律賓和馬來西亞之間的沙巴爭端不僅惡化了兩國關係，而且幾乎斷送了東盟的前程。直到兩國關係正常化的1969年12月，東盟的各項活動幾乎陷入停頓狀態。這段相互磨合的困難時期表明：東盟面臨諸如各國間歷史遺留問題等產生的巨大挑戰，各國需要更多的時間和互動來凝聚對這個新興組織的共識。 第二，重視與利用階段。20世紀70年代之後，東亞局勢發生了重大變化，其中包括越戰結束、中國國內政治意識形態的轉變，英國決定撤出“蘇伊士以東”的軍事部署，更是對新加坡的對外政策思維造成重大沖擊，迫使新加坡政府重新思考地區安全問題。為了確保地區和國家的和平與穩定，新加坡與其他東盟國家不得不考慮地區合作的新途徑。因此，新加坡開始改變對這個新興地區組織的看法，重新認識東盟存在和發展的價值，肯定地區化對於主權國家維護與促進自身利益的重要作用。 在圍繞高棉問題而進行的複雜的國際鬥爭中，新加坡等國更加堅定了對地區功能和東盟戰略價值的深刻認識。其時，新加坡認為“越南是與莫斯科狼狽為奸的國家”，對東南亞安全構成巨大威脅，東盟必須協調一致加以反對。新加坡位於東南亞的中心，“它受到整個地區政治環境的影響”是無法改變的現實。自1965年獨立之後，新加坡的決策者尤其關注印度支那的共產主義，特別是越南的擴張主義。新加坡由此感受到的威脅來自幾個方面：第一，越南可能會在道義和軍事上支援東南亞其他國家（尤其泰國和馬來西亞）的“左翼叛亂”活動，從而損害這些國家的政治穩定和經濟繁榮，最終必然殃及新加坡。因為一個和平與穩定的外部環境對新加坡的經濟發展至關重要，它依靠地區其他國家的經濟資源和市場，同時這也是吸引外部直接投資之必需。第二，越南侵佔高棉開創了一個“以大欺小”的惡劣先例，不能不使新加坡產生“兔死狐悲”、“惺惺相惜”的危機感。與高棉一樣，新加坡也是一個脆弱的小國，較大鄰國的入侵和佔領一直是這個島國揮之不去的心理陰影。第三，越南和蘇聯的密切關係使“反共”的新加坡神經緊張，因為這會影響到大國在東南亞的力量平衡。像其他東盟鄰國一樣，新加坡同樣“關注主要大國在東南亞的作用，不希望看到它們在這裡進行競爭或對抗”。在介入高棉問題的國際活動中，東盟汲取了各國發展所必需的內部凝聚力和自信心，也在國際舞臺上大幅提升了東盟的國際聲譽。這為冷戰結束後東盟的跨越式發展創造了良好的條件。與此同時，新加坡等國對地區合作也有了更深刻的認識。 第三，主動與領導階段。與前述東盟核心國家不同的是，來勢猛烈的東南亞金融危機對新加坡並沒有造成重大影響。或許因為“船小好掉頭”的緣故，新加坡迅速擺脫了地區經濟危機的糾纏，國家治理和經濟發展井然有序，蒸蒸日上。這自然為新加坡政府扛起東盟這面“大旗”積聚了“底氣”和“勇氣”。 與此同時，全球化的不斷深化和東亞國際環境的變遷，也為東盟的發展創造了良好的外部條件。“老東盟”能夠形成和延續下來的主要動因是緩解彼此問的矛盾和衝突。這是當時這些國家所面臨的根本問題。而“大東盟”出現的戰略動機則不僅如此，其期望已然更加遠大：這個組織最新的戰略構想是試圖成為國際舞臺上的一支重要力量，乃至東亞國際格局中的權力中心之一。冷戰的結束的確為東盟的跨越式發展提供了難得的歷史契機，全球化影響的日趨深入也在促使東盟核心成員國的地位與作用發生變遷。 在內外兩個因素的促動下，新加坡超越其他東盟國家，一躍而為引領東盟前進的關鍵角色，某種程度上甚至是冷戰後東盟程序的標杆和主導者。根據東盟前秘書長塞維裡諾（Rodolfo C. Severino）的觀察，自1992年在新加坡舉行第四屆東盟首腦會議以來，新加坡似乎在東盟內發揮著“主導作用”，“東盟幾乎所有的主要倡議都源自新加坡”。新加坡先後發起了亞歐會議（ASEM）、東亞—拉美合作論壇（Forum for East Asia-Latin America Cooperation）和東盟—印度峰會（ASEAN-India Summit）；它帶頭推動東盟自由貿易區（AFTA）與澳洲、紐西蘭之間更緊密的經濟關係；新加坡對東盟—中國間的自由貿易區建議率先做出了積極的反應；它提出“電子東盟”（e-ASEAN）的概念，倡導資訊通訊技術應用是促進東盟一體化、縮小東盟成員國間“數字鴻溝”的目標和手段；新加坡給東盟的援助專案命名為“東盟一體化倡議”（Initiative for ASEAN Integration），該專案透過援助“新”成員國來縮小其與“老東盟”成員國間的發展差距；在中國、印度和其他地區組織不斷增長的競爭面前，新加坡促使東盟設立東盟競爭力研究委員會；新加坡提出了“東盟經濟共同體”（ASEAN Economic Community）的概念，指明瞭地區經濟一體化的發展方向；新加坡呼籲迅速召開東盟—中國領導人會議，處理東亞地區的“非典”（SARS）疫情——這是應對地區危機的一次成功的集體反應；2004年11月26日，東南亞和南亞發生造成巨大人員傷亡和財產損失的大海嘯，新加坡新任總理李顯龍發起“東盟領導人處理地震和海嘯的特別會議”，東盟國家及其大多數對話夥伴與受害國與會。2007年底，對東盟未來發展具有里程碑意義的首腦會議在新加坡舉行，會議簽署了《東盟憲章》，這可能成為這個組織從非制度方式逐步轉向制度方式的歷史轉折點。其中，新加坡發揮的主導性作用得到各方公認。總之，冷戰結束以來，從其參與東南亞地區合作的熱情和作為來看，稱新加坡為“東盟軍師”似乎也不為過。 二、小國對外戰略的內部根源 新加坡與東盟的關係何以歷經這樣三個由虛到實、由表及裡的發展過程？無疑這首先與外在環境的變化密切相關。國際環境的日新月異為新加坡這樣的小國提供了生存與發展的新機遇。在二戰之前舊的國際政治秩序中，國際行為規則非常簡單，那就是大國制定、小國接受並服從這些規則。二戰以來，國際環境發生了根本性的變革，國際制度和國際規範得以空前發展。這不僅使一大批中小國家應運而生，而且也為其提供了“超越其‘大小’的發言權和國際影響力”。與此同時，更為重要的是，對外關係的變遷本質上是主權國家對國際背景相應的反應，因而同樣關鍵的分析變數是其對外戰略的適應性與嫻熟度。故而，探索新加坡對外戰略的內部根源亦即觀察其與東盟關係演進的深層次原因。概言之，小國的脆弱性是新加坡內外戰略制定和具體決策過程的根源，同時也是我們審視其地區政策走向的重要線索。 脆弱性是小國的基本屬性之一，是我們認識小國及其內政外交政策的關鍵切入點。在現行的國際體系裡，小國數量眾多，國家治理和外交手法各有千秋，但無論優劣強弱，小國基本上都具有這樣三個基本特性，即脆弱性（vulnerability）、依賴性（dependency）和邊緣性（marginality）。這三大特性相互關聯，互為因果，共同構成小國獨特的國家屬性：先天稟賦（國小人少、資源稀缺、生存空間狹小、缺乏戰略縱深等）必然形成小國的脆弱性；脆弱性必然產生小國對外部世界的依賴性；脆弱性和依賴性最終必然導致小國邊緣性的國際地位。換言之，這些特性是界定小國的主要依據。有學者提出，決定一個國家“大小”（size）有兩個標準：其一是它擁有的“資源”（“資源”越豐富，國家越“大”）；其二是它對於國際體系的“依賴”程度（“依賴”越多，國家越“小”）。這同樣表明上述特性與小國之間是相互建構的關係。 新加坡的脆弱性來源於這個島國的特點與地緣因素，具體體現在國家稟賦、“新加坡困境”和地緣政治環境等方面。 第一，“迷你型”國家的先天稟賦必然帶來後天的生存壓力和危機，在國家建設程序中凸顯脆弱性這一難以擺脫的陰影。新加坡地表面積狹小，缺乏內陸腹地和戰略縱深。增強國家實力與生存空間之間形成難以擺脫的困境。一方面，人口絕對數量少影響國家的經濟發展和戰略安全；另一方面，它是世界上最擁擠的國家之一，人口密度達6433人／平方公里。因此，人口規模和領土限制相互制約，成為國家實力發展的“瓶頸”。缺乏必需的經濟資源，甚至生活必需品也要仰仗外部。內部市場也非常狹小。這種小國特有的先天稟賦，某種程度上決定了新加坡在經濟發展上對外部世界的依賴性。 第二，國內種族構成和地緣政治環境導致所謂“新加坡困境”（Singapore Dilemma），未來的不確定性因而始終伴隨著這個國家。“新加坡困境”是地緣戰略環境和種族關係互動作用的產物，是新加坡華人和馬來人相互建構的不安全感，這種相互認知的模式必然構成這個國家潛在的政治不穩定。馬來人的不安全來源於其社會經濟和政治上日趨邊緣化的自我認知，而華人的不安全根源於其在馬來人地區的少數地位。二者的不安全感在認識和實踐中相互強化，導致雙方“不安全”和“脆弱性”的惡性迴圈。由於歷史和政治現實交織在一起的複雜原因，新加坡華人對馬來人的刻板印象一直影響著這兩個族群間的信任關係。對於華人主導的新加坡來說，為了國家的生存與發展，他們制訂了許多“自我防禦”的國家政策，一方面確保華人的政治經濟支配地位，另一方面防止被“馬來人的海洋”所淹沒。如1989年的選區種族比例規定，在任何選區，馬來人不能超過選區總人數的20％，在任何“組屋”則不能超過22％。這個比例得到有效實施，禁止非馬來人和馬來人相互出售房屋。近86％的新加坡人居住在政府“組屋”，這樣的比例限制有效稀釋了馬來社群集體選舉力量的基礎。在馬來人看來，新加坡華人政府一直相當重視武裝力量建設，但在武裝部隊的敏感部門採取排斥馬來人的政策。馬來西亞用國家政策扶植馬來人，導致華人逐漸邊緣化；而在新加坡，雖然政府採取相對公平的種族政策，但馬來人依然擔心自身經濟地位日益邊緣化。華人與馬來人如此相互認知的“心結”因為新加坡所處的地緣政治環境而難以根除，並可能成為直接影響社會穩定和政治安全的潛在因素。 第三，地緣政治環境帶來的脆弱性則體現在新加坡與鄰國的關係上。其中，新馬、新印（尼）關係對新加坡的生存發展至關重要。新馬“心結”一方面是“新加坡困境”的重要表徵和原因，另一方面也充分顯示了新加坡的脆弱性。作為小國，新加坡處於東南亞的“回教海洋”之中，對鄰國自然資源和生活必需品的依賴，對未來處境的理性預期，使其在鄰國面前總是顯得脆弱不堪，對鄰國的政策也總是小心翼翼。與鄰國的猜忌與糾葛不斷是新加坡脆弱性的必然產物。鄰國“苛待”新加坡的理由缺乏足夠的說服力，“替罪羊”理論和“紅眼病”政治這些不夠體面的解讀依據本質上根源於新加坡的“小”。新加坡《聯合早報》指出，新加坡的發展“比鄰國超前十到十五年”。隨著其步伐的不斷加快，加上鄰國的停滯不前，甚至倒退，它“同鄰國之間的發展差距又進一步加大”。貧富差距不斷擴大，因而在新加坡和鄰國之間增添了“眼紅政治”的因素。《聯合早報》還引述權威雜誌《經濟學家》的觀察，指出：“一些東盟成員國總愛找新加坡的麻煩，主要是因為它們都無法容忍這個小國比它們富有，也從不掩飾自己的成功。”鄰國間相互比較和競爭的所謂“鄰居效應”（neighbor effect）是鄰邦“敲打”新加坡的社會心理反應。作為一個小國，新加坡在維持國家生存與發展的過程中始終面臨兩難的境地：弱小則強化了先天的脆弱性，“強大”則加劇了鄰國的猜忌和“敲打”。印尼一位議員對新加坡的看法可能代表了許多東南亞國家，他說：“我們是從兩方面去看新加坡，一面是把它視為發展的楷模，另一面就如許多人都看到的，它是一個傲慢的經濟巨人，隨時會用它的財力去傷害鄰國。”由是觀之，“小”而“強”並不能化解脆弱性和危機，反而可能激起鄰邦的變態心理反應，甚至成為其國內政治經濟問題的“出氣筒”和“替罪羊”。 第四，對外部世界的嚴重依賴不僅印證、而且加劇了新加坡的脆弱性。在國家安全上，與其他小國一樣，新加坡也排除了任何“自助”的可能性。小國在面對壓力時更為脆弱，面對逼迫時更有可能屈服，政治選擇更為有限。就像一艘行駛在變幻莫測、風險無常的大海上的小船一樣，小國受到體系變遷的影響更為劇烈，抵禦或化解外部衝擊的能力更為虛弱。通常來看，一個小國將承受或自願去適應強加於它的國際變遷。只有大國才能重構或拒絕適應全球環境，卻依然能生存與發展下去。在經濟發展和國家安全方面，依賴外部世界是小國的必然選擇，其中隱含的不僅是生存與發展的機會，而且也潛伏著不可忽視的體系與政策風險。 這四個方面共同建構了新加坡生存與發展的脆弱性。脆弱性是根深蒂固的客觀事實，將始終與作為主權國家的新加坡相伴隨。一部新加坡史就是應對脆弱性的歷史過程。 誠然，小國的脆弱性絕非無法解救的宿命。通過後天的進取，進而成為公認的“小型強國”，小國當然可以相對緩解其脆弱性和生存危機。但必須指出的是，小型強國即便擁有強大的力量、可信的威懾力和可觀的國際競爭力，也無法徹底擺脫脆弱性和對外部世界的依賴性，在權力政治的國際體系中，也難以超越相對邊緣化的國際地位。 脆弱性影響著小國的世界觀，並逐漸形成富有特色的小國對外戰略。在權力政治和大國主導的國際體系裡，小國外交對於其生存與發展都是不可忽視的重要環節。不管屬於什麼型別的小國，外交素質都是國家和平與發展至關重要的內在要求。在實力相對有限的條件下，一個小國或弱國只要施展巧妙的外交策略、方法和手段，就意味著增加了自身的物質力量，相應提升了與大國或強國競爭的地位。某種程度上看，小國、弱國比大國更需要高質量的外交，以此彌補國家實力的先天不足。脆弱性意味著生存與發展的危機。為緩解各種各樣的脆弱性，改善生存條件，小國就必須形成“一套生存法則”。在對外戰略方面，新加坡的生存法則體現出這樣幾個思維特點： 首先是戰略憂患意識。“一夜之間，綠洲可能變成沙漠”這個警示，是對新加坡人先天脆弱性和危機意識的準確描述。新加坡安全文化是由“小國綜合徵”（small-state syndrome）衍生的強烈脆弱感界定的。因此，尋求緩解這些憂慮的對外政策是新加坡政府的主要議程。新加坡決策層相信：謹慎而深思熟慮的對外政策是小國的“第一道防線”，透過嫻熟的外交技巧，一個小國的軍事、經濟和政治缺陷可以得到緩解。 其次是由此衍生的平衡意識。地緣戰略環境限定了新加坡的戰略文化和世界觀，透過與朋友和盟友接觸和介入的過程，它偏向於對外部力量進行平衡的戰略。因此，藉助東盟平衡外部力量、藉助外部力量平衡內部是新加坡對外政策的主要工具和目標。 第三是面向全球的全球意識。一方面，脆弱性促使島國不斷進取，有“置之死地而後生”的精神。這樣，自然資源的匱乏就可能不是國家發展的障礙。相反，透過承擔風險和辛勤工作，發展工商業來創造財富，會推動健康的政府管理體制，並創造進一步的繁榮。另一方面，脆弱性和依賴性迫使其奉行開放性的全球戰略，充分利用全球機制帶來的便利，積極參與到全球性的資源配置之中，從而尋求國家發展和國家安全。 這三個源自“脆弱性”的對外戰略意識彼此間交織在一起，共同構成新加坡對外戰略的思維網路，它是新加坡生存哲學與行為方式的折射，是其對外戰略動因、目標與手段的源泉，也是指引新加坡與東盟關係的戰略觀念。 三、地區合作的戰略構想 建國以來的新加坡已經崛起為一個引人注目的“小型強國”，無論在國內治理還是在對外戰略方面都令世人稱道。在國家權力為政治邏輯的國際社會，小型強國必有其獨特的生存智慧，在對外戰略方面必有非常之處。新加坡的成功當然與其相對成功的國家治理密切相關。但除此之外，不可忽視的一點是它推行了一套切實可行、現實靈活、適應國家生存與發展的對外戰略。 新加坡外交哲學與原則的主要特點是現實性與開放性並舉。內外環境、生存壓力以及未來的不確定因素（脆弱性）是新加坡對外戰略思維的出發點。新加坡一直成功地“將現實主義的競爭性需求與自由制度主義的互補性需求巧妙地合成在一起”，即戰略安全方面的現實性與經濟發展上的開放性密切結合。“低姿態”的周邊外交和相對“高姿態”的多邊外交相結合，實力外交與形象外交相結合，雙邊外交與多邊外交併用，並熟練運用大國平衡戰略。這些外交哲學與原則是這個國家經濟外交與政治外交非常“到位”的前提和基礎。要言之，新加坡對外戰略可以歸納為兩個方面： 首先，積極參加全球與地區經濟合作的經濟外交。作為東南亞小國的代表，新加坡對東盟的看法實際上體現了許多小國對外戰略的基本理念。在東盟這個地區組織中，新加坡的經濟合作態度可謂積極主動：一方面，新加坡非常推崇並相機大力推動東盟成員國間的自由貿易程序，因為這會擴大外部資源和市場的利用率，並從自身具有獨特地緣優勢的轉口貿易和服務中獲益；另一方面，新加坡是一個自由港，與世界其他國家和地區聯絡緊密，其貿易嚴重依賴地區外部，因此它不會成為東盟地區替代配置（無論是東盟工業規劃還是關稅同盟）的組成部分，因為新加坡要維持在世界市場上的競爭力，就不能脫離世界市場。 全球化對外經濟戰略需要相應外交政策的支撐。新加坡的經濟外交是比較成功的，其宗旨是為國家的經濟利益服務，具體舉措有：推崇“經濟至上”主義，經濟發展是這個島國堅定不移的國家意識形態。主動融入全球資本主義經濟體系之中，與世界構成密切的相互依賴關係。多邊與雙邊經濟合作同樣受到重視。新加坡是經濟自由主義的倡導者，在推動地區新的機制建設方面，新加坡自視為“期望喚醒沉睡的地區之馬的那種討厭鬼”。對外經濟關係的“現實性”與戰略思考。新加坡試圖充分利用“華人國家”的特點，將自己塑造為華人世界生活與發展的“天堂”，意在獲取華人世界的人才、投資和貿易機會。新加坡政府在這個方面的確用心良苦，成效也頗為顯著。利用東盟維護和促進本國的經濟利益。新加坡有意將自身打造成為東盟地區投資、貿易的“視窗”，使其成為東盟的經濟樞紐。 其次，現實與靈活的政治外交是新加坡確保國家安全、促進國家利益的重要保障。新加坡推行了一套複雜精緻的對外綜合戰略，該戰略是“聯盟”、“平衡”和“威懾”的三位一體，即以經濟合作和地區合作為基本手段，以國家實力和軍事威懾作為支撐，以“聯盟”為地區力量平衡的外在工具，並與世界性大國建立密切的軍事合作關係，以尋求“大國力量平衡”的地區戰略態勢。它提倡國家平等、互不侵犯、不使用武力或以武力相威脅、互不干涉內政等國際原則與規範。其戰略思路是以國際制度和國際規範為主要訴求，以雙邊與多邊相交織的國際合作為基本手段，以國家實力為物質後盾，尋求維持有利於自身和地區的相對和平穩定的“現狀”，確保國家生存與發展的國際空間，並盡其所能化解威脅國家安全的潛在不確定性。 在這一戰略思維框架之下，與東盟的關係既是新加坡對外戰略的基石，也是貫徹其對外戰略的基本途徑。東盟不僅是連線新加坡與地區諸國的紐帶，而且是與世界連線的中間階梯。如何運用東盟這個地區平臺做文章，既是新加坡貫徹其對外戰略的前提條件，也是一個不可或缺的關鍵環節。這是因為，作為東亞的一個重要“次區域”，東南亞的地區合作態勢對新加坡的影響更加直接，意義更為重要。 第一，“地區”具有提供“公共物品”的功能是新加坡重視東盟的基本出發點。“集體”既是力量的體現，也是地位的顯示。“地區”存在的意義在於它能夠提供一些或大或小的“公共物品”，這也是成員國選擇地區合作的動力和目標。地區供應的“公共物品”體現在三個方面：其一，和平功能。幾乎所有的地區合作最主要的一個目標就是確保內部和平。東盟尤其如此，也正是因為感到彼此間的爭吵不休和大動干戈不是一個可行的辦法，它們才最終走到一起。事實證明，“地區”實乃消除內部衝突的“降壓閥”。其二，經濟功能。和平穩定的地區環境既是地區內國家的安全需要，也是各國吸引外部投資、促進經濟發展的需要。東盟經濟的相對成功與地區的穩定是分不開的。其三，對外功能。“地區”可以凝聚集體的力量，增加與外部地區或國家競爭或抗衡的籌碼，提高在國際舞臺上的“音量”，進而提升整個“地區”的國際聲譽和地位。在地區合作的過程中，不僅建構了這樣的共同利益，而且能夠維護和促進這些共同利益或“公共物品”。相對於地區的大國和中等國家而言，小國如新加坡者所獲取的利益尤其豐厚。些許之地、區區數百萬之眾的小國，有廣袤的“地區”可以依託，可以與強大的鄰國長期保持和平共處，有地區其他國家所羨慕的國家財富與發展活力。究其原因，是小國善於利用“地區”積極功能的結果。 因此，對小國而言，地區機制是推動東南亞地區合作的重要動力。積極構建成員國之間的共同利益、共同意識和共同戰略，從而產生相互依存、相互制約、相互扶持的“利益相關者效應”。這對於安全處境更為微妙的新加坡來說，無疑是一個理想的戰略目標。 第二，平衡戰略是新加坡處理與東盟關係的基本戰略。東盟是東南亞小國維護獨立與國家安全的主要途徑之一。良好的周邊關係對於小國獲得資源、市場必不可少；透過信任建立措施和預防外交可減少安全的不確定性。具體來看，平衡戰略是小國化解脆弱性的有效手段。對此，漢斯•摩根索指出：小國的獨立總是依靠權力均衡，或者依靠某一保護國的優勢，或者由於在帝國主義看來，它缺乏吸引力。新加坡以東盟為戰略支點的平衡戰略是複雜的“雙環平衡”：外環是針對外部大國的力量平衡，內環是針對東盟內部鄰邦的力量平衡。其構想是以內對外，獲取地區共同利益；以外對內，遏制可能針對小國的強制行為，贏得和平與穩定。該戰略的行動範圍並不侷限於東南亞地區，而是延展到整個東亞；其行動物件不僅僅是東盟成員國，幾乎所有對東亞具有影響力的大國或國際組織都是它積極尋求的力量。 在“內環平衡格局”中，藉助外部力量形成東南亞內部的力量平衡，構成對地區內強國的約束，消解其對小國新加坡使用武力的可能性。在印尼為地區領導的時期，東盟的首要目標是消除印尼重施“對抗”政策的可能性。“印尼在東盟中的成員國的資格將會減少它們的巨人鄰國威脅其安全的可能性……儘管處於一個金制的籠中，但印尼似乎被置於‘人質’的位置上。對於雅加達的新領導人（蘇哈托）而言……如果它不訴諸對抗政策而獲得優先或第一的地位，那麼東盟就可能為其提供了實現抱負的機會。”透過加入東盟成為東南亞的組成部分，在雙邊利益和共同問題方面影響其他國家的政策和行為，可以發揮更大的政治作用。此外，地區原則、規範、行為方式的逐步確立和完善，對所有成員國都至少是一個道義上的約束。因此，鼓吹全球與地區多邊主義對於很難以力量捍衛國家利益的大多數小國來說，的確是一個“保護傘”和“護身符”。處於印（尼）馬（來西亞）南北“夾擊”之下的新加坡，以東盟為對外政策的“基石”和“屏障”也就不難理解了。 僅僅維持“內環平衡”對於確保新加坡的和平發展是遠遠不夠的，來自外部的壓力和威脅可能要比東盟內部的衝突更具挑戰性。因此，“外環平衡格局”是東盟、更是小國新加坡“平衡戰略”不可缺少的一環。以東盟為“核心”的東亞地區合作日益成為新加坡尋求戰略利益、緩解小國脆弱性的重要途徑。東亞地區多邊合作是新加坡國家安全的“潤滑劑”和“安全閥”。地區戰略環境對置身其中的任何國家都至關重要，對小國影響尤甚。也就是說，將與東盟的關係置於東亞合作和大國關係的框架下是新加坡平衡戰略的基本思路。 東南亞相對於外部大國的脆弱性及其對外部大國的依賴性，表明這是一個外部大國具有特殊利益併為影響力而競爭的地區。從歷史上看，東南亞一直是國際體系中“軟弱”的次級區域，外部大國經常輕易地滲透到這個地區；這是一個多樣性顯著且鬆散的地區，在外部影響力面前，缺乏保衛自己並捍衛自主的機制。因此，透過集體的力量尋求“外環平衡格局”是新加坡的重要戰略。一方面，透過集體力量一致對外，提高地區的國際影響力；另一方面，透過吸引大國的力量，使其在東南亞的力量形成相對平衡的狀態，化解某個外部大國可能的“壟斷”意圖。早在冷戰後期的東南亞，由於其所佔據的戰略位置，新加坡就已然成為所有外部大國戰略共同關注的地方。新加坡領導人一直持有這樣的觀點：“大國在東南亞的數量越多，新加坡的生存機遇就越好”。因此，在新加坡的東盟戰略中，大國是不可或缺的“砝碼”和“平衡器”。也就是說，沒有大國參與的東盟戰略既無有力的政策工具，也無法確保戰略目標的有效實施。 在冷戰後的東亞國際格局中，新加坡認為對“外環平衡格局”影響深遠和至關重要的兩個國家是中國和美國，構建“安全機制”的關鍵在於中美兩國及其相互關係。東亞地區的一個可能發展趨勢是：中國要麼不能成為該地區的主導力量，要麼演變為對其鄰邦相對“良性”的強國；作為一個“持鈴者”（ring-holder），美國將繼續在東亞安全事務上發揮重要作用。在當前的東亞國際關係中，新加坡認為“美國是最重要的平衡力量”。這是新加坡對美國“超級大國”地位認同的必然政策選擇。在可預見的將來，美國也不可能“撤離”亞洲，因為它在東亞地區擁有重大利益，“撤離”意味著美國超級大國地位的“終結”。但隨著東亞國際格局的演變，美國的角色也會逐漸發生變化，以適應東亞國際格局的變遷：美國在東亞承擔主要安全義務的“保護者”（protector）這一冷戰角色，將演變為安全義務降低的“平衡者”（balancer）角色。為了保護和強化其盟友，應對更大的外部威脅，“保護者”必須做出犧牲，而“平衡者”則可以期待其盟友基於自身利益而做出犧牲。基於這些考慮，新加坡視美國為其平衡戰略的關鍵環節，並極力拉攏美國，以各種手段鼓勵美國維持在東亞和東南亞的力量。新加坡在1990年11月與美國達成協議，允許美國海空軍廣泛使用其軍事設施（比如樟宜海軍基地）。此外，與美軍經常性的聯合軍事演習、與美國的自由貿易協定、對美國維持在亞洲國際影響力的政治呼籲，都是其借重美國貫徹平衡戰略的“捆綁”戰術。 另外一個東亞強國日本雖然重要，但在新加坡看來，它“不應成為中美日三角關係的干擾因素，這個三角關係的穩定對其安全是至關重要的。”東盟地區論壇（ARF）也是東亞地區力量平衡的嘗試，它有效地將日本和中國納入地區制度框架之中，日本藉此可以緩解歷史恩怨，中國可以化解鄰邦的憂慮，兩國都可以藉此避免針對彼此的“制衡行為”。因此，東盟地區論壇既是唯一自詡包含所有主要地區大國的地區安全機制，同樣也是小國和中等國家組成的集體——明確扮演“主要驅動力”角色的唯一地區機制，這個機制包括了周邊的主要大國。事實上，幾乎所有主要大國都被置於東盟的平衡術中。在藉助美國製約東北亞國家的同時，它也在東北亞和印度之間尋求平衡。這同樣是“出於與本地區具有實質利益和能力的主要鄰國之間密切接觸的戰略必要性”。 第三，東盟是新加坡參與國際事務的有效工具和理想平臺。對於新加坡來說，能夠在“高手林立”的國際舞臺上發揮與其規模極不對稱的國際作用，享有頗具影響的國際地位，恐怕也與借用東盟這個平臺、藉助東盟的集體力量分不開。新加坡前總理吳作棟曾將東北亞、印度比作飛機的“兩翼”，東盟是間於其中的“機身”。“沒有僅有一翼就能飛翔的飛機”，他以此說明同時強化與這兩個新興區域（特指中印兩國）合作的意義。他沒有說誰是“機頭”？竊以為新加坡渴望擔當這個“機頭”，在分享亞洲崛起的利益的同時，將自身塑造為東盟的“代言人”和“視窗”，在地區資源配置過程中奪得“先機”。可見，“地區”的確是小國的“他山之石”和“用武之地”，著實大有可為。 從新加坡與東盟關係發展的過程及其內在根源和表現形式來看，國家與“地區”之間是彼此互動的關係。國家參與地區建構和地區合作的基本動因是維護與促進國家利益，“地區”的形成與發展乃是國家之間地區政策互動的結果。國家基本特性決定其對地區化程序的基本戰略取向，進而影響著其與地區的關係。新加坡是個小國，但是它的地區戰略卻是成功的：地區發展與國家發展形成了良性互動的態勢。新加坡的地區戰略理念與合作模式值得其他國家，尤其是小國借鑑。
國家與“地區”之間的關係是一個互動的歷史過程。主權國家對“地區”的認知及其地區戰略與內外環境的變遷密切關聯，不同的國家基於不同的國家特性而對“地區”有不同的反應。本文在概括新加坡與東盟關係之歷史演進的基礎上，試圖從小國特性的理論視角探討作為小國的新加坡其地區戰略變化的內在根源及其表現形式。以脆弱性為基本特徵的國家特性決定了新加坡對地區化程序的基本戰略取向，進而影響著其與地區的關係式樣。新加坡的地區戰略實踐是一個小國成功的地區合作模式。地區發展與國家發展形成了良性互動的態勢。其戰略理念值得其他國家，尤其是小國借鑑。 縱觀東盟40年的發展史，成員國如何認知和對待東盟一方面取決於不斷變化的外部國際環境，另一方面也與其各自的國家特性及其相應的對外戰略密切相關。與一些東盟夥伴一樣，新加坡對東盟的認知大體上經歷了從片面到全面、從表面到深層的過程，其與東盟的關係也有一個從輕視到重視、從被動到主動，進而“主導”東盟程序的複雜演進路徑。作為一個“小國”的新加坡，與作為一個“地區”的東盟之間究竟存在什麼樣的互動關係？決定新加坡對外戰略走向的內在根源何在？ 一、小國“主導”地區之路 東盟是一個主要由中小國家組成的地區性組織。差異性是這個發展中國際組織的顯著特徵之一。自成立伊始，東盟就面臨著來自內外的各種巨大挑戰。但是，隨著對這一新興地區組織認識的不斷深化，東盟國家也在相應調整對該組織的態度和政策，並在不同的歷史階段與東盟保持或遠或近的距離，以及不同的關係式樣。 在東盟的發展歷程中，各國都以不同的形式展現其地區影響力，在東盟這個平臺上發揮了自身的獨特作用。印尼在相當長時間內，一直享有“老大哥”的聲譽，它也自視為東南亞地區的“天然”領導人。研究印尼外交政策的專家溫斯坦（Frank B. Weinstein）指出，許多印尼政治家認為，單單是印尼的面積就使其自然地成為東南亞的領袖國家，包括印尼軍方將領、科技官僚與外交人員，都談到了“亞洲四強”的觀念，也就是日本、中國、印度與印尼，而印尼應該主導東南亞的勢力範圍。可見，印尼的國際定位非常宏大，自詡充當東南亞地區的“領袖”不僅名副其實，恐怕還綽綽有餘。但是，上世紀90年代中期的金融危機，頓時使這個“萬島之國”跌入內亂、停滯和動盪的深淵之中。飽受“裙帶資本主義”之害的印尼，需要時間來清理歷史、理清頭緒、安定社會。它不得不將主要精力和政策議程置於國內，地區領袖和其他國際訴求這些威望政治只得暫時按下不表了。 泰國曾經是“籌建東盟的領導者”。20世紀60年代中期，泰華人大力倡導建立一個區域性組織的構想，並利用自身與東南亞海島國家關係較為密切，同時又沒有直接利害關係的便利，在諸國間穿針引線，動之以情，曉之以理，最終促成相互猜忌和敵視的國家“相逢一笑泯恩仇”。東盟成立之地選在泰國的首都曼谷，既是對泰國在籌建東盟過程中作出貢獻的高度肯定，也是對其發揮領導作用的認可。 作為一個多種族國家，馬來西亞對地區事務也十分關切。透過與印尼密切的種族關係，馬來西亞與其一道倡導並推動了許多東盟議程。在首倡“東盟和平、自由中立區”（ZOPFAN）、東亞經濟論壇（EAEC）和“東盟2020願景”，並在推動緬甸、高棉和寮國加入東盟的過程中，馬來西亞的確發揮了重要的領導作用。 不幸的是，在東南亞金融危機和國內政治經濟的衝擊下，這些國家對地區建設的關注相對下降。這就為小國新加坡的地區進取政策提供了活動空間。 與其他東盟夥伴一樣，新加坡對東盟的認知和政策並非始終如一，而是經歷了一個從懷疑、觀察到不斷認可和逐步深化的歷史過程。從一開始，東盟就不是一個具有約束力的制度性組織，各國都是根據國際、國內形勢的變化不斷調整對這個組織的看法和政策，可謂“摸著石頭過河”。 新加坡與東盟關係大致可以劃分為三個發展階段：疑慮與觀望階段、重視與利用階段和主動與領導階段。 第一，疑慮與觀望階段。新加坡對成立之初的東盟疑慮重重，李光耀也不忌諱對這個組織的猜疑之心。原因有兩個：首先是基於對此前東南亞合作的不良記錄而缺乏信心。新加坡是一個小國，且是一個生存危機感非常強烈、對周邊環境保持高度警惕性的小國。在東盟成立初期，出於對此前主要由馬來人組成的“東南亞聯盟”（ASA）和“馬菲林多”（MAFHILINDO）的感受和認知，新加坡對東盟也自然持保留和懷疑的態度。其次，東盟建立初期內爭不斷，也使外界感到失望。從其成立到1971年這個時期，這個組織的確沒有表現出存在的必要性和發展的可能性。菲律賓和馬來西亞之間的沙巴爭端不僅惡化了兩國關係，而且幾乎斷送了東盟的前程。直到兩國關係正常化的1969年12月，東盟的各項活動幾乎陷入停頓狀態。這段相互磨合的困難時期表明：東盟面臨諸如各國間歷史遺留問題等產生的巨大挑戰，各國需要更多的時間和互動來凝聚對這個新興組織的共識。 第二，重視與利用階段。20世紀70年代之後，東亞局勢發生了重大變化，其中包括越戰結束、中國國內政治意識形態的轉變，英國決定撤出“蘇伊士以東”的軍事部署，更是對新加坡的對外政策思維造成重大沖擊，迫使新加坡政府重新思考地區安全問題。為了確保地區和國家的和平與穩定，新加坡與其他東盟國家不得不考慮地區合作的新途徑。因此，新加坡開始改變對這個新興地區組織的看法，重新認識東盟存在和發展的價值，肯定地區化對於主權國家維護與促進自身利益的重要作用。 在圍繞高棉問題而進行的複雜的國際鬥爭中，新加坡等國更加堅定了對地區功能和東盟戰略價值的深刻認識。其時，新加坡認為“越南是與莫斯科狼狽為奸的國家”，對東南亞安全構成巨大威脅，東盟必須協調一致加以反對。新加坡位於東南亞的中心，“它受到整個地區政治環境的影響”是無法改變的現實。自1965年獨立之後，新加坡的決策者尤其關注印度支那的共產主義，特別是越南的擴張主義。新加坡由此感受到的威脅來自幾個方面：第一，越南可能會在道義和軍事上支援東南亞其他國家（尤其泰國和馬來西亞）的“左翼叛亂”活動，從而損害這些國家的政治穩定和經濟繁榮，最終必然殃及新加坡。因為一個和平與穩定的外部環境對新加坡的經濟發展至關重要，它依靠地區其他國家的經濟資源和市場，同時這也是吸引外部直接投資之必需。第二，越南侵佔高棉開創了一個“以大欺小”的惡劣先例，不能不使新加坡產生“兔死狐悲”、“惺惺相惜”的危機感。與高棉一樣，新加坡也是一個脆弱的小國，較大鄰國的入侵和佔領一直是這個島國揮之不去的心理陰影。第三，越南和蘇聯的密切關係使“反共”的新加坡神經緊張，因為這會影響到大國在東南亞的力量平衡。像其他東盟鄰國一樣，新加坡同樣“關注主要大國在東南亞的作用，不希望看到它們在這裡進行競爭或對抗”。在介入高棉問題的國際活動中，東盟汲取了各國發展所必需的內部凝聚力和自信心，也在國際舞臺上大幅提升了東盟的國際聲譽。這為冷戰結束後東盟的跨越式發展創造了良好的條件。與此同時，新加坡等國對地區合作也有了更深刻的認識。 第三，主動與領導階段。與前述東盟核心國家不同的是，來勢猛烈的東南亞金融危機對新加坡並沒有造成重大影響。或許因為“船小好掉頭”的緣故，新加坡迅速擺脫了地區經濟危機的糾纏，國家治理和經濟發展井然有序，蒸蒸日上。這自然為新加坡政府扛起東盟這面“大旗”積聚了“底氣”和“勇氣”。 與此同時，全球化的不斷深化和東亞國際環境的變遷，也為東盟的發展創造了良好的外部條件。“老東盟”能夠形成和延續下來的主要動因是緩解彼此問的矛盾和衝突。這是當時這些國家所面臨的根本問題。而“大東盟”出現的戰略動機則不僅如此，其期望已然更加遠大：這個組織最新的戰略構想是試圖成為國際舞臺上的一支重要力量，乃至東亞國際格局中的權力中心之一。冷戰的結束的確為東盟的跨越式發展提供了難得的歷史契機，全球化影響的日趨深入也在促使東盟核心成員國的地位與作用發生變遷。 在內外兩個因素的促動下，新加坡超越其他東盟國家，一躍而為引領東盟前進的關鍵角色，某種程度上甚至是冷戰後東盟程序的標杆和主導者。根據東盟前秘書長塞維裡諾（Rodolfo C. Severino）的觀察，自1992年在新加坡舉行第四屆東盟首腦會議以來，新加坡似乎在東盟內發揮著“主導作用”，“東盟幾乎所有的主要倡議都源自新加坡”。新加坡先後發起了亞歐會議（ASEM）、東亞—拉美合作論壇（Forum for East Asia-Latin America Cooperation）和東盟—印度峰會（ASEAN-India Summit）；它帶頭推動東盟自由貿易區（AFTA）與澳洲、紐西蘭之間更緊密的經濟關係；新加坡對東盟—中國間的自由貿易區建議率先做出了積極的反應；它提出“電子東盟”（e-ASEAN）的概念，倡導資訊通訊技術應用是促進東盟一體化、縮小東盟成員國間“數字鴻溝”的目標和手段；新加坡給東盟的援助專案命名為“東盟一體化倡議”（Initiative for ASEAN Integration），該專案透過援助“新”成員國來縮小其與“老東盟”成員國間的發展差距；在中國、印度和其他地區組織不斷增長的競爭面前，新加坡促使東盟設立東盟競爭力研究委員會；新加坡提出了“東盟經濟共同體”（ASEAN Economic Community）的概念，指明瞭地區經濟一體化的發展方向；新加坡呼籲迅速召開東盟—中國領導人會議，處理東亞地區的“非典”（SARS）疫情——這是應對地區危機的一次成功的集體反應；2004年11月26日，東南亞和南亞發生造成巨大人員傷亡和財產損失的大海嘯，新加坡新任總理李顯龍發起“東盟領導人處理地震和海嘯的特別會議”，東盟國家及其大多數對話夥伴與受害國與會。2007年底，對東盟未來發展具有里程碑意義的首腦會議在新加坡舉行，會議簽署了《東盟憲章》，這可能成為這個組織從非制度方式逐步轉向制度方式的歷史轉折點。其中，新加坡發揮的主導性作用得到各方公認。總之，冷戰結束以來，從其參與東南亞地區合作的熱情和作為來看，稱新加坡為“東盟軍師”似乎也不為過。 二、小國對外戰略的內部根源 新加坡與東盟的關係何以歷經這樣三個由虛到實、由表及裡的發展過程？無疑這首先與外在環境的變化密切相關。國際環境的日新月異為新加坡這樣的小國提供了生存與發展的新機遇。在二戰之前舊的國際政治秩序中，國際行為規則非常簡單，那就是大國制定、小國接受並服從這些規則。二戰以來，國際環境發生了根本性的變革，國際制度和國際規範得以空前發展。這不僅使一大批中小國家應運而生，而且也為其提供了“超越其‘大小’的發言權和國際影響力”。與此同時，更為重要的是，對外關係的變遷本質上是主權國家對國際背景相應的反應，因而同樣關鍵的分析變數是其對外戰略的適應性與嫻熟度。故而，探索新加坡對外戰略的內部根源亦即觀察其與東盟關係演進的深層次原因。概言之，小國的脆弱性是新加坡內外戰略制定和具體決策過程的根源，同時也是我們審視其地區政策走向的重要線索。 脆弱性是小國的基本屬性之一，是我們認識小國及其內政外交政策的關鍵切入點。在現行的國際體系裡，小國數量眾多，國家治理和外交手法各有千秋，但無論優劣強弱，小國基本上都具有這樣三個基本特性，即脆弱性（vulnerability）、依賴性（dependency）和邊緣性（marginality）。這三大特性相互關聯，互為因果，共同構成小國獨特的國家屬性：先天稟賦（國小人少、資源稀缺、生存空間狹小、缺乏戰略縱深等）必然形成小國的脆弱性；脆弱性必然產生小國對外部世界的依賴性；脆弱性和依賴性最終必然導致小國邊緣性的國際地位。換言之，這些特性是界定小國的主要依據。有學者提出，決定一個國家“大小”（size）有兩個標準：其一是它擁有的“資源”（“資源”越豐富，國家越“大”）；其二是它對於國際體系的“依賴”程度（“依賴”越多，國家越“小”）。這同樣表明上述特性與小國之間是相互建構的關係。 新加坡的脆弱性來源於這個島國的特點與地緣因素，具體體現在國家稟賦、“新加坡困境”和地緣政治環境等方面。 第一，“迷你型”國家的先天稟賦必然帶來後天的生存壓力和危機，在國家建設程序中凸顯脆弱性這一難以擺脫的陰影。新加坡地表面積狹小，缺乏內陸腹地和戰略縱深。增強國家實力與生存空間之間形成難以擺脫的困境。一方面，人口絕對數量少影響國家的經濟發展和戰略安全；另一方面，它是世界上最擁擠的國家之一，人口密度達6433人／平方公里。因此，人口規模和領土限制相互制約，成為國家實力發展的“瓶頸”。缺乏必需的經濟資源，甚至生活必需品也要仰仗外部。內部市場也非常狹小。這種小國特有的先天稟賦，某種程度上決定了新加坡在經濟發展上對外部世界的依賴性。 第二，國內種族構成和地緣政治環境導致所謂“新加坡困境”（Singapore Dilemma），未來的不確定性因而始終伴隨著這個國家。“新加坡困境”是地緣戰略環境和種族關係互動作用的產物，是新加坡華人和馬來人相互建構的不安全感，這種相互認知的模式必然構成這個國家潛在的政治不穩定。馬來人的不安全來源於其社會經濟和政治上日趨邊緣化的自我認知，而華人的不安全根源於其在馬來人地區的少數地位。二者的不安全感在認識和實踐中相互強化，導致雙方“不安全”和“脆弱性”的惡性迴圈。由於歷史和政治現實交織在一起的複雜原因，新加坡華人對馬來人的刻板印象一直影響著這兩個族群間的信任關係。對於華人主導的新加坡來說，為了國家的生存與發展，他們制訂了許多“自我防禦”的國家政策，一方面確保華人的政治經濟支配地位，另一方面防止被“馬來人的海洋”所淹沒。如1989年的選區種族比例規定，在任何選區，馬來人不能超過選區總人數的20％，在任何“組屋”則不能超過22％。這個比例得到有效實施，禁止非馬來人和馬來人相互出售房屋。近86％的新加坡人居住在政府“組屋”，這樣的比例限制有效稀釋了馬來社群集體選舉力量的基礎。在馬來人看來，新加坡華人政府一直相當重視武裝力量建設，但在武裝部隊的敏感部門採取排斥馬來人的政策。馬來西亞用國家政策扶植馬來人，導致華人逐漸邊緣化；而在新加坡，雖然政府採取相對公平的種族政策，但馬來人依然擔心自身經濟地位日益邊緣化。華人與馬來人如此相互認知的“心結”因為新加坡所處的地緣政治環境而難以根除，並可能成為直接影響社會穩定和政治安全的潛在因素。 第三，地緣政治環境帶來的脆弱性則體現在新加坡與鄰國的關係上。其中，新馬、新印（尼）關係對新加坡的生存發展至關重要。新馬“心結”一方面是“新加坡困境”的重要表徵和原因，另一方面也充分顯示了新加坡的脆弱性。作為小國，新加坡處於東南亞的“回教海洋”之中，對鄰國自然資源和生活必需品的依賴，對未來處境的理性預期，使其在鄰國面前總是顯得脆弱不堪，對鄰國的政策也總是小心翼翼。與鄰國的猜忌與糾葛不斷是新加坡脆弱性的必然產物。鄰國“苛待”新加坡的理由缺乏足夠的說服力，“替罪羊”理論和“紅眼病”政治這些不夠體面的解讀依據本質上根源於新加坡的“小”。新加坡《聯合早報》指出，新加坡的發展“比鄰國超前十到十五年”。隨著其步伐的不斷加快，加上鄰國的停滯不前，甚至倒退，它“同鄰國之間的發展差距又進一步加大”。貧富差距不斷擴大，因而在新加坡和鄰國之間增添了“眼紅政治”的因素。《聯合早報》還引述權威雜誌《經濟學家》的觀察，指出：“一些東盟成員國總愛找新加坡的麻煩，主要是因為它們都無法容忍這個小國比它們富有，也從不掩飾自己的成功。”鄰國間相互比較和競爭的所謂“鄰居效應”（neighbor effect）是鄰邦“敲打”新加坡的社會心理反應。作為一個小國，新加坡在維持國家生存與發展的過程中始終面臨兩難的境地：弱小則強化了先天的脆弱性，“強大”則加劇了鄰國的猜忌和“敲打”。印尼一位議員對新加坡的看法可能代表了許多東南亞國家，他說：“我們是從兩方面去看新加坡，一面是把它視為發展的楷模，另一面就如許多人都看到的，它是一個傲慢的經濟巨人，隨時會用它的財力去傷害鄰國。”由是觀之，“小”而“強”並不能化解脆弱性和危機，反而可能激起鄰邦的變態心理反應，甚至成為其國內政治經濟問題的“出氣筒”和“替罪羊”。 第四，對外部世界的嚴重依賴不僅印證、而且加劇了新加坡的脆弱性。在國家安全上，與其他小國一樣，新加坡也排除了任何“自助”的可能性。小國在面對壓力時更為脆弱，面對逼迫時更有可能屈服，政治選擇更為有限。就像一艘行駛在變幻莫測、風險無常的大海上的小船一樣，小國受到體系變遷的影響更為劇烈，抵禦或化解外部衝擊的能力更為虛弱。通常來看，一個小國將承受或自願去適應強加於它的國際變遷。只有大國才能重構或拒絕適應全球環境，卻依然能生存與發展下去。在經濟發展和國家安全方面，依賴外部世界是小國的必然選擇，其中隱含的不僅是生存與發展的機會，而且也潛伏著不可忽視的體系與政策風險。 這四個方面共同建構了新加坡生存與發展的脆弱性。脆弱性是根深蒂固的客觀事實，將始終與作為主權國家的新加坡相伴隨。一部新加坡史就是應對脆弱性的歷史過程。 誠然，小國的脆弱性絕非無法解救的宿命。通過後天的進取，進而成為公認的“小型強國”，小國當然可以相對緩解其脆弱性和生存危機。但必須指出的是，小型強國即便擁有強大的力量、可信的威懾力和可觀的國際競爭力，也無法徹底擺脫脆弱性和對外部世界的依賴性，在權力政治的國際體系中，也難以超越相對邊緣化的國際地位。 脆弱性影響著小國的世界觀，並逐漸形成富有特色的小國對外戰略。在權力政治和大國主導的國際體系裡，小國外交對於其生存與發展都是不可忽視的重要環節。不管屬於什麼型別的小國，外交素質都是國家和平與發展至關重要的內在要求。在實力相對有限的條件下，一個小國或弱國只要施展巧妙的外交策略、方法和手段，就意味著增加了自身的物質力量，相應提升了與大國或強國競爭的地位。某種程度上看，小國、弱國比大國更需要高質量的外交，以此彌補國家實力的先天不足。脆弱性意味著生存與發展的危機。為緩解各種各樣的脆弱性，改善生存條件，小國就必須形成“一套生存法則”。在對外戰略方面，新加坡的生存法則體現出這樣幾個思維特點： 首先是戰略憂患意識。“一夜之間，綠洲可能變成沙漠”這個警示，是對新加坡人先天脆弱性和危機意識的準確描述。新加坡安全文化是由“小國綜合徵”（small-state syndrome）衍生的強烈脆弱感界定的。因此，尋求緩解這些憂慮的對外政策是新加坡政府的主要議程。新加坡決策層相信：謹慎而深思熟慮的對外政策是小國的“第一道防線”，透過嫻熟的外交技巧，一個小國的軍事、經濟和政治缺陷可以得到緩解。 其次是由此衍生的平衡意識。地緣戰略環境限定了新加坡的戰略文化和世界觀，透過與朋友和盟友接觸和介入的過程，它偏向於對外部力量進行平衡的戰略。因此，藉助東盟平衡外部力量、藉助外部力量平衡內部是新加坡對外政策的主要工具和目標。 第三是面向全球的全球意識。一方面，脆弱性促使島國不斷進取，有“置之死地而後生”的精神。這樣，自然資源的匱乏就可能不是國家發展的障礙。相反，透過承擔風險和辛勤工作，發展工商業來創造財富，會推動健康的政府管理體制，並創造進一步的繁榮。另一方面，脆弱性和依賴性迫使其奉行開放性的全球戰略，充分利用全球機制帶來的便利，積極參與到全球性的資源配置之中，從而尋求國家發展和國家安全。 這三個源自“脆弱性”的對外戰略意識彼此間交織在一起，共同構成新加坡對外戰略的思維網路，它是新加坡生存哲學與行為方式的折射，是其對外戰略動因、目標與手段的源泉，也是指引新加坡與東盟關係的戰略觀念。 三、地區合作的戰略構想 建國以來的新加坡已經崛起為一個引人注目的“小型強國”，無論在國內治理還是在對外戰略方面都令世人稱道。在國家權力為政治邏輯的國際社會，小型強國必有其獨特的生存智慧，在對外戰略方面必有非常之處。新加坡的成功當然與其相對成功的國家治理密切相關。但除此之外，不可忽視的一點是它推行了一套切實可行、現實靈活、適應國家生存與發展的對外戰略。 新加坡外交哲學與原則的主要特點是現實性與開放性並舉。內外環境、生存壓力以及未來的不確定因素（脆弱性）是新加坡對外戰略思維的出發點。新加坡一直成功地“將現實主義的競爭性需求與自由制度主義的互補性需求巧妙地合成在一起”，即戰略安全方面的現實性與經濟發展上的開放性密切結合。“低姿態”的周邊外交和相對“高姿態”的多邊外交相結合，實力外交與形象外交相結合，雙邊外交與多邊外交併用，並熟練運用大國平衡戰略。這些外交哲學與原則是這個國家經濟外交與政治外交非常“到位”的前提和基礎。要言之，新加坡對外戰略可以歸納為兩個方面： 首先，積極參加全球與地區經濟合作的經濟外交。作為東南亞小國的代表，新加坡對東盟的看法實際上體現了許多小國對外戰略的基本理念。在東盟這個地區組織中，新加坡的經濟合作態度可謂積極主動：一方面，新加坡非常推崇並相機大力推動東盟成員國間的自由貿易程序，因為這會擴大外部資源和市場的利用率，並從自身具有獨特地緣優勢的轉口貿易和服務中獲益；另一方面，新加坡是一個自由港，與世界其他國家和地區聯絡緊密，其貿易嚴重依賴地區外部，因此它不會成為東盟地區替代配置（無論是東盟工業規劃還是關稅同盟）的組成部分，因為新加坡要維持在世界市場上的競爭力，就不能脫離世界市場。 全球化對外經濟戰略需要相應外交政策的支撐。新加坡的經濟外交是比較成功的，其宗旨是為國家的經濟利益服務，具體舉措有：推崇“經濟至上”主義，經濟發展是這個島國堅定不移的國家意識形態。主動融入全球資本主義經濟體系之中，與世界構成密切的相互依賴關係。多邊與雙邊經濟合作同樣受到重視。新加坡是經濟自由主義的倡導者，在推動地區新的機制建設方面，新加坡自視為“期望喚醒沉睡的地區之馬的那種討厭鬼”。對外經濟關係的“現實性”與戰略思考。新加坡試圖充分利用“華人國家”的特點，將自己塑造為華人世界生活與發展的“天堂”，意在獲取華人世界的人才、投資和貿易機會。新加坡政府在這個方面的確用心良苦，成效也頗為顯著。利用東盟維護和促進本國的經濟利益。新加坡有意將自身打造成為東盟地區投資、貿易的“視窗”，使其成為東盟的經濟樞紐。 其次，現實與靈活的政治外交是新加坡確保國家安全、促進國家利益的重要保障。新加坡推行了一套複雜精緻的對外綜合戰略，該戰略是“聯盟”、“平衡”和“威懾”的三位一體，即以經濟合作和地區合作為基本手段，以國家實力和軍事威懾作為支撐，以“聯盟”為地區力量平衡的外在工具，並與世界性大國建立密切的軍事合作關係，以尋求“大國力量平衡”的地區戰略態勢。它提倡國家平等、互不侵犯、不使用武力或以武力相威脅、互不干涉內政等國際原則與規範。其戰略思路是以國際制度和國際規範為主要訴求，以雙邊與多邊相交織的國際合作為基本手段，以國家實力為物質後盾，尋求維持有利於自身和地區的相對和平穩定的“現狀”，確保國家生存與發展的國際空間，並盡其所能化解威脅國家安全的潛在不確定性。 在這一戰略思維框架之下，與東盟的關係既是新加坡對外戰略的基石，也是貫徹其對外戰略的基本途徑。東盟不僅是連線新加坡與地區諸國的紐帶，而且是與世界連線的中間階梯。如何運用東盟這個地區平臺做文章，既是新加坡貫徹其對外戰略的前提條件，也是一個不可或缺的關鍵環節。這是因為，作為東亞的一個重要“次區域”，東南亞的地區合作態勢對新加坡的影響更加直接，意義更為重要。 第一，“地區”具有提供“公共物品”的功能是新加坡重視東盟的基本出發點。“集體”既是力量的體現，也是地位的顯示。“地區”存在的意義在於它能夠提供一些或大或小的“公共物品”，這也是成員國選擇地區合作的動力和目標。地區供應的“公共物品”體現在三個方面：其一，和平功能。幾乎所有的地區合作最主要的一個目標就是確保內部和平。東盟尤其如此，也正是因為感到彼此間的爭吵不休和大動干戈不是一個可行的辦法，它們才最終走到一起。事實證明，“地區”實乃消除內部衝突的“降壓閥”。其二，經濟功能。和平穩定的地區環境既是地區內國家的安全需要，也是各國吸引外部投資、促進經濟發展的需要。東盟經濟的相對成功與地區的穩定是分不開的。其三，對外功能。“地區”可以凝聚集體的力量，增加與外部地區或國家競爭或抗衡的籌碼，提高在國際舞臺上的“音量”，進而提升整個“地區”的國際聲譽和地位。在地區合作的過程中，不僅建構了這樣的共同利益，而且能夠維護和促進這些共同利益或“公共物品”。相對於地區的大國和中等國家而言，小國如新加坡者所獲取的利益尤其豐厚。些許之地、區區數百萬之眾的小國，有廣袤的“地區”可以依託，可以與強大的鄰國長期保持和平共處，有地區其他國家所羨慕的國家財富與發展活力。究其原因，是小國善於利用“地區”積極功能的結果。 因此，對小國而言，地區機制是推動東南亞地區合作的重要動力。積極構建成員國之間的共同利益、共同意識和共同戰略，從而產生相互依存、相互制約、相互扶持的“利益相關者效應”。這對於安全處境更為微妙的新加坡來說，無疑是一個理想的戰略目標。 第二，平衡戰略是新加坡處理與東盟關係的基本戰略。東盟是東南亞小國維護獨立與國家安全的主要途徑之一。良好的周邊關係對於小國獲得資源、市場必不可少；透過信任建立措施和預防外交可減少安全的不確定性。具體來看，平衡戰略是小國化解脆弱性的有效手段。對此，漢斯•摩根索指出：小國的獨立總是依靠權力均衡，或者依靠某一保護國的優勢，或者由於在帝國主義看來，它缺乏吸引力。新加坡以東盟為戰略支點的平衡戰略是複雜的“雙環平衡”：外環是針對外部大國的力量平衡，內環是針對東盟內部鄰邦的力量平衡。其構想是以內對外，獲取地區共同利益；以外對內，遏制可能針對小國的強制行為，贏得和平與穩定。該戰略的行動範圍並不侷限於東南亞地區，而是延展到整個東亞；其行動物件不僅僅是東盟成員國，幾乎所有對東亞具有影響力的大國或國際組織都是它積極尋求的力量。 在“內環平衡格局”中，藉助外部力量形成東南亞內部的力量平衡，構成對地區內強國的約束，消解其對小國新加坡使用武力的可能性。在印尼為地區領導的時期，東盟的首要目標是消除印尼重施“對抗”政策的可能性。“印尼在東盟中的成員國的資格將會減少它們的巨人鄰國威脅其安全的可能性……儘管處於一個金制的籠中，但印尼似乎被置於‘人質’的位置上。對於雅加達的新領導人（蘇哈托）而言……如果它不訴諸對抗政策而獲得優先或第一的地位，那麼東盟就可能為其提供了實現抱負的機會。”透過加入東盟成為東南亞的組成部分，在雙邊利益和共同問題方面影響其他國家的政策和行為，可以發揮更大的政治作用。此外，地區原則、規範、行為方式的逐步確立和完善，對所有成員國都至少是一個道義上的約束。因此，鼓吹全球與地區多邊主義對於很難以力量捍衛國家利益的大多數小國來說，的確是一個“保護傘”和“護身符”。處於印（尼）馬（來西亞）南北“夾擊”之下的新加坡，以東盟為對外政策的“基石”和“屏障”也就不難理解了。 僅僅維持“內環平衡”對於確保新加坡的和平發展是遠遠不夠的，來自外部的壓力和威脅可能要比東盟內部的衝突更具挑戰性。因此，“外環平衡格局”是東盟、更是小國新加坡“平衡戰略”不可缺少的一環。以東盟為“核心”的東亞地區合作日益成為新加坡尋求戰略利益、緩解小國脆弱性的重要途徑。東亞地區多邊合作是新加坡國家安全的“潤滑劑”和“安全閥”。地區戰略環境對置身其中的任何國家都至關重要，對小國影響尤甚。也就是說，將與東盟的關係置於東亞合作和大國關係的框架下是新加坡平衡戰略的基本思路。 東南亞相對於外部大國的脆弱性及其對外部大國的依賴性，表明這是一個外部大國具有特殊利益併為影響力而競爭的地區。從歷史上看，東南亞一直是國際體系中“軟弱”的次級區域，外部大國經常輕易地滲透到這個地區；這是一個多樣性顯著且鬆散的地區，在外部影響力面前，缺乏保衛自己並捍衛自主的機制。因此，透過集體的力量尋求“外環平衡格局”是新加坡的重要戰略。一方面，透過集體力量一致對外，提高地區的國際影響力；另一方面，透過吸引大國的力量，使其在東南亞的力量形成相對平衡的狀態，化解某個外部大國可能的“壟斷”意圖。早在冷戰後期的東南亞，由於其所佔據的戰略位置，新加坡就已然成為所有外部大國戰略共同關注的地方。新加坡領導人一直持有這樣的觀點：“大國在東南亞的數量越多，新加坡的生存機遇就越好”。因此，在新加坡的東盟戰略中，大國是不可或缺的“砝碼”和“平衡器”。也就是說，沒有大國參與的東盟戰略既無有力的政策工具，也無法確保戰略目標的有效實施。 在冷戰後的東亞國際格局中，新加坡認為對“外環平衡格局”影響深遠和至關重要的兩個國家是中國和美國，構建“安全機制”的關鍵在於中美兩國及其相互關係。東亞地區的一個可能發展趨勢是：中國要麼不能成為該地區的主導力量，要麼演變為對其鄰邦相對“良性”的強國；作為一個“持鈴者”（ring-holder），美國將繼續在東亞安全事務上發揮重要作用。在當前的東亞國際關係中，新加坡認為“美國是最重要的平衡力量”。這是新加坡對美國“超級大國”地位認同的必然政策選擇。在可預見的將來，美國也不可能“撤離”亞洲，因為它在東亞地區擁有重大利益，“撤離”意味著美國超級大國地位的“終結”。但隨著東亞國際格局的演變，美國的角色也會逐漸發生變化，以適應東亞國際格局的變遷：美國在東亞承擔主要安全義務的“保護者”（protector）這一冷戰角色，將演變為安全義務降低的“平衡者”（balancer）角色。為了保護和強化其盟友，應對更大的外部威脅，“保護者”必須做出犧牲，而“平衡者”則可以期待其盟友基於自身利益而做出犧牲。基於這些考慮，新加坡視美國為其平衡戰略的關鍵環節，並極力拉攏美國，以各種手段鼓勵美國維持在東亞和東南亞的力量。新加坡在1990年11月與美國達成協議，允許美國海空軍廣泛使用其軍事設施（比如樟宜海軍基地）。此外，與美軍經常性的聯合軍事演習、與美國的自由貿易協定、對美國維持在亞洲國際影響力的政治呼籲，都是其借重美國貫徹平衡戰略的“捆綁”戰術。 另外一個東亞強國日本雖然重要，但在新加坡看來，它“不應成為中美日三角關係的干擾因素，這個三角關係的穩定對其安全是至關重要的。”東盟地區論壇（ARF）也是東亞地區力量平衡的嘗試，它有效地將日本和中國納入地區制度框架之中，日本藉此可以緩解歷史恩怨，中國可以化解鄰邦的憂慮，兩國都可以藉此避免針對彼此的“制衡行為”。因此，東盟地區論壇既是唯一自詡包含所有主要地區大國的地區安全機制，同樣也是小國和中等國家組成的集體——明確扮演“主要驅動力”角色的唯一地區機制，這個機制包括了周邊的主要大國。事實上，幾乎所有主要大國都被置於東盟的平衡術中。在藉助美國製約東北亞國家的同時，它也在東北亞和印度之間尋求平衡。這同樣是“出於與本地區具有實質利益和能力的主要鄰國之間密切接觸的戰略必要性”。 第三，東盟是新加坡參與國際事務的有效工具和理想平臺。對於新加坡來說，能夠在“高手林立”的國際舞臺上發揮與其規模極不對稱的國際作用，享有頗具影響的國際地位，恐怕也與借用東盟這個平臺、藉助東盟的集體力量分不開。新加坡前總理吳作棟曾將東北亞、印度比作飛機的“兩翼”，東盟是間於其中的“機身”。“沒有僅有一翼就能飛翔的飛機”，他以此說明同時強化與這兩個新興區域（特指中印兩國）合作的意義。他沒有說誰是“機頭”？竊以為新加坡渴望擔當這個“機頭”，在分享亞洲崛起的利益的同時，將自身塑造為東盟的“代言人”和“視窗”，在地區資源配置過程中奪得“先機”。可見，“地區”的確是小國的“他山之石”和“用武之地”，著實大有可為。 從新加坡與東盟關係發展的過程及其內在根源和表現形式來看，國家與“地區”之間是彼此互動的關係。國家參與地區建構和地區合作的基本動因是維護與促進國家利益，“地區”的形成與發展乃是國家之間地區政策互動的結果。國家基本特性決定其對地區化程序的基本戰略取向，進而影響著其與地區的關係。新加坡是個小國，但是它的地區戰略卻是成功的：地區發展與國家發展形成了良性互動的態勢。新加坡的地區戰略理念與合作模式值得其他國家，尤其是小國借鑑。