清朝採用密摺制度，允許和鼓勵四品以上的中央和地方官員，直接向皇帝遞密摺。密摺制度的作用有兩個，一是使得朝政進一步黑箱化，增添皇權的神秘感。二是起到了使官員、尤其是同僚，相互告密的作用。比如一省之內，督撫、布政使、按察使、道臺都可以獨自上折密奏，那麼誰還有膽量揹著皇帝做不臣之事？密摺制度使得同僚變成了“特務”，誰都有打小報告的可能，自然是防不勝防，於是只好老老實實。

在清代雍正帝在位的13 年間，君臣間使用秘密奏摺言事形成一套完整的制度。它不僅在中國政治制度史上有著非常獨特的地位，而且對雍正朝及其後繼者的中央集權產生了重大而深遠的影響。

奏摺又稱摺奏、奏帖，俗稱摺子。 這種秘密奏摺簡稱為密摺，是臣下向皇帝進言奏事的機密文書。清朝建立之初, 文書仍沿用明制, 公事用題本，要鈴印； 私事用奏本， 不鈴印。題本和奏本都要先交通政司，由通政司交內閣，經內閣“ 票擬” 後交皇帝，由皇帝“ 硃批” 後即付實行。秘密奏摺的出現是對這種文書制度的重大變革。

中國歷史檔案館中現存的最早奏摺於康熙三十二年六月由李煦所奏。但彼時的康熙帝只允許少數親信經特許後才使用奏摺。

而到了雍正時期，則大大放寬了使用奏摺的範圍，不僅督撫大員可以使用，連知府、道員、副將、參將等中下級官員也可用密摺奏事, 甚至一些致仕閒居的官員也可用密摺向雍正報告事情，致使密摺在雍正朝發揮的作用越來越大，並形成一套完整的制度。

主要功能：

首先，密摺是臣子直接將下情上報給皇帝（雍正）的有力手段，可皇帝可透過密摺瞭解下請，臣子們也不會礙於其他勢力而隱瞞，更不敢有所欺瞞。這也是雍正推行密摺制度最主要的目的。

其次，皇帝可透過密摺與大臣們議論治國的大政方針。雍正在位期間推行了許多重大革新，都曾以密摺的形式與有關大臣反覆商議，全面瞭解其得失利弊之後再進一步推行，達到了事半功倍的效果。

再次，密摺可以強化皇權，是雍正控制臣子的有利手段。群臣向雍正上密摺，有一個重要功能就是告密，由於臣子之間都不知道別人所奏的內容是什麼，所以人人都處在隨時可能被告發的狀態，這使得所有人的行事都變得小心謹慎，這正是皇帝所願意看見的。

最後，密摺還有皇帝致電臣子及與愛臣之間交流感情的作用。在歷史上，雍正的管理手段雖然嚴厲。的那卻很注意與臣子們之間的溝通。增進君臣之間的感情。

保密措施：

一、所有秘密奏摺均直達御前，中間任何其他人不能過目：

二、奏摺一律雍正親批，不假他人之手。

三、使用鎖匣放置密摺，凡有權使用密摺奏事的臣子，都有皇帝賜予的皮匣，皮匣上鎖，上奏人和雍正人手一把鑰匙，再去第三把。

四、嚴謹臣子之間互通密摺內容。

五、上奏人在受到硃批後，要在一定時間內交回宮中儲存，本人不得抄錄留底。

至於密摺制度的影響，可分為“得”與“失”兩個主要方面。

得：皇帝可以及時準確得了解下情，有利於推行正確的決策；大大提高了行政效率，同時有效地威懾和控制了群臣。是他們無法肆意妄為。

失：使用密摺與皇帝溝通，實際上變相鼓勵了群臣之間的告密之舉；由於群臣之間相互奏本告發，如果存在誣陷的情形，會使得雍正帝的判斷出現錯誤，導致群臣與皇帝之間親疏有別；親批奏摺也使得皇帝勞累不堪，且皇帝必須要勤政，要閱歷豐富，辨別能力強，否則，密摺制度就無法有效地推行。

由此可見，實際上密摺這種制度只能行之於一時, 不能行之於久遠。乾隆十三年即廢奏本, 使奏摺與題本並行, 奏摺的機密功能日漸降低。光緒二十七年則廢題本, 臣下一律用奏摺奏事, 使奏摺完全成為例行的通用文書,完全失去了最初的機密功能。