東漢末年，州牧、刺史、郡守都是地方官員的名稱，其中州牧、刺史是管理一州的官員，而郡守則是管理郡的官員。

在東漢時期，地方行政區劃有州、郡（國）、縣三級。其中州一級最高，天下共分十三個州（194年將涼州河西四郡分離出來設立雍州，此後成為十四個州）。州下設郡或者國，郡國下面是縣。

州一級的管理者在東漢時期名字曾經幾度變化，開始叫刺史，後來改名為州牧，之後又變回刺史這個舊名。在開始的時候，刺史（州牧）的許可權不大，只是代表朝廷監察本州地方官員，並不具體管理地方事務，實權不多。

而且刺史（州牧）的官位也不高，俸祿只有區區的六百石，比郡守都要少。但是刺史可以監察本州官員，直接向皇帝報告官員的功過，因此其真正的權力還是蠻大的。

而郡守（如果是封國則是相）是管理本郡（國）所有軍民事務的官員，因此實權很大。

從這裡我們也可以看出，刺史（州牧）有監察權但是沒有實權，而郡守有實權卻受刺史（州牧）的監察，這麼一來就形成了很好的制衡，這也是封建時代朝廷控制地方的一種常見手段。

到了黃巾軍起義之後，天下紛亂，漢室宗親劉焉上書建議讓宗親、大臣去地方上擔任州牧，直接掌管一州的軍民事務，獨攬大權，以應對地方動亂，史稱“廢史立牧”。這一建議實際上就是強化刺史的職權，使他在州一級具備像郡守那樣的實權，可以直接掌握地方軍政權力。

有些人認為也正是劉焉的建議，導致地方勢力的加強，最終導致了後來的軍閥混戰。

不過實際上東漢末年州牧、刺史兩個職務是同時使用的，職權也沒那麼細分。比如說劉焉擔任過益州牧，孔伷擔任過豫州刺史。而有時候還會轉換，像劉表開始是荊州刺史，後來又是荊州牧。不管他們是刺史還是州牧，都是直接掌控地方軍政大權，可以說不管有沒有“廢史立牧”，地方勢力加強也是大勢所趨。

到了董卓進京以後，這一趨勢更加明顯，各地官員紛紛擁兵自重，很多時候是靠實力說話，而不是看職務高低。

比如說在討董卓時，長沙太守孫堅率兵北上途中逼死了自己的上司荊州刺史王睿。

還有像冀州牧韓馥按照職務來說，他掌管冀州所有的軍政大權，是冀州的最高行政長官。但是實際上他理論上的部下渤海太守袁紹實力更強，韓馥根本就管不了他，後來還被袁紹奪了冀州。

至於幽州牧劉虞更倒黴，他同樣管不了自己的下屬北平太守公孫瓚。後來劉虞率兵討伐公孫瓚，反被擊敗，最後被殺。

所以到了東漢後期，官職的高低和名稱其實已經沒那麼重要了。誰的實力強，就能攫取更多的地盤，然後自己給自己封官，東漢皇帝徹底成為了擺設。

三者中最早出現的是郡守。

作為古代中國最重要制度之一的郡縣制，在春秋時代就初見濫觴：

《逸周書作雒》："千里百縣，縣有四郡"，《左傳》哀公二年："克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡"。

但此時郡縣制度尚不明晰，各國各置郡縣，大小各異，往往也不相統屬。

作為職務的“守”在戰國就已出現，魏國名將吳起就曾任“西河守”，但西河究竟是郡還是縣並無定論，而此職也有較強軍事性質，與後世不盡相同。

真正意義的郡守是秦始皇任上確定的：

《史記·秦始皇本紀》：分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監。

從此郡守成為正式地方官一級，長期沿用（漢景帝后改稱太守，職權不變），直到唐朝中期才退出官方制度，但仍在非正式場合指代刺史或知州知府。

秦朝時，郡是國家一級行政區，郡守直接向中央負責。漢朝沿襲秦制，郡國數量不斷增多（始皇初三十六郡，後增至四十八郡，至漢武帝時已多至一百餘郡），直接管制出現困難，於是出現了新制度：

《後漢書·百官志五》：外十二州，每州刺史一人，六百石。本注曰：秦有監御史，監諸郡，漢興省之，但遣丞相史分刺諸州，無常官。孝武帝初置刺史十三人，秩六百石。成帝更為牧，秩二千石。建武十八年，復為刺史，十二人各主一州，其一州屬司隸校尉。諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最。初歲盡詣京都奏事，中興但因計吏。

刺史州牧開始並非地方行政官員，而是中央派出的監察人員，不能干涉地方行政事務，品級也低於太守（太守二千石，刺史六百石）。但由於刺史們有較多機會直接向皇帝彙報工作，他們的意見能夠左右地方官員升遷，所以為官員們所畏懼，逐漸插手地方行政，最終成為郡守事實上級，州也演變為統轄郡的一級行政區劃。

制度初創時刺史州牧並無明顯區別，只是不同時期的不同稱謂。但到東漢末年，情況有了變化：

《後漢書·劉焉傳》：焉以為刺史威輕，既不能禁，且用非其人，輒增暴亂，乃建議改置牧伯，鎮安方夏，清選重臣，以居其任。……會益州刺史郗儉在政煩擾，謠言遠聞，而幷州刺史張懿、涼州刺史耿鄙併為寇賊所害，故焉議得用。出焉為監軍使者，領益州牧，太僕黃琬為豫州牧，宗正劉虞為幽州牧，皆以本秩居職。州任之重，自此而始。

可見東漢末年州牧權位均高於刺史，是轄區郡守正式上級。但由於隨後天下大亂，制度建設隨之混亂，軍閥們往往混用州牧刺史稱號，使得二者重新混同。到魏晉時正式廢止州牧，州的長官統一為刺史，秦朝創立的郡縣兩級制變為州郡縣三級。