三國古文似乎有記載，州牧為每一州的行政長官，而刺史是有先帝漢武帝所設立用來巡視地方等等，其實州牧和刺史在前期的工作都是有區別的，只是到漢成帝改刺史為州牧，就把州牧和刺史的工作歸到一個官職上。直到後來漢靈帝又將州牧改為刺史，反反覆覆後直至東漢末年時期州牧與刺史並存，兩者所做的工作又截然不同。

先說職能：

三國時期，州刺史與州牧已經成為了當時最高一級的行政區——州的行政長官。一州的長官或為刺史，或為州牧，兩者只有名位上的差別，而幾乎沒有職能上的差別。當然，三國時期還大量出現了“遙領州”的現象：比如曹魏甘露二年（257年）孫吳宗室孫壹降魏後，隨即遙領交州牧（交州在孫吳手中）；比如蜀漢後期重要將領之一的廖化，曾遙領幷州刺史（幷州在曹魏手中）；再比如孫吳重臣步騭，曾遙領冀州牧（冀州在曹魏手中）。這些遙領的州刺史與州牧當然只是空頭銜而已。

再說由來：

刺史往上追溯，可至秦代的“監郡御史”。如字面意義，此即監察各郡的官員。到了西漢文帝時，由於監郡御史屢有失職、不法，便讓丞相的東曹掾屬們外出督查地方官員與監郡御史，成為了新的不常置的監察官員——“丞相史”。再待到西漢武帝元封五年（公元前106年），由於疆域擴大、郡縣增多等原因，更是將監察地方的各系統官員糅合成了一個新的監察制度，即在全國設定十三刺史部，以“刺史”依“六條”分部出巡。

“六條”：一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任弄，嘉則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥訛言。四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟悖怙榮勢，請託所監。六條，二千石違公下比，阿附豪右。通行貨賂，割損正令。

青州刺史部、幽州刺史部、幷州刺史部、冀州刺史部、兗州刺史部、豫州刺史部、徐州刺史部、益州刺史部、荊州刺史部、揚州刺史部、涼州刺史部、朔方刺史部、交趾刺史部，這十三個“部”，加上司隸校尉負責監察的七郡之地（三輔+三河+弘農），西漢實際形成了14個監察區。然而，隨著刺史從只有臨時隨員到獲得固定下屬，漸次擁有固定治所，以及西漢元帝以後，刺史的越權行為漸趨常態化——本來只有監察權的刺史不斷涉足地方行政，作為監察區的“部”也開始逐步向行政區轉變。這種現實情況在漢代政治制度中的體現，便是西漢後期刺史與牧的反覆置罷（這一過程中的牧大體上仍是監察官員）。直到王莽代漢後，刺史才第一次轉變為名正言順掌握地方軍政權力的牧。

而到了東漢統一天下後的建武十八年（40年），眼見東漢政權初步穩固的光武帝下令“罷州牧，置刺史”，希望重新將地方長官化的“牧”，轉變回監察官員“刺史”，以加強中央集權。可是，由於在當時的社會條件下，朝廷難以直接統轄1百多個郡級行政區，因此東漢13個監察區（司隸校尉部、徐州刺史部、青州刺史部、豫州刺史部、冀州刺史部、幷州刺史部、幽州刺史部、兗州刺史部、涼州刺史部、益州刺史部、荊州刺史部、揚州刺史部、交州刺史部，又稱十三州）向行政區轉變的這一過程，在當時並未能受到真正的阻遏。另一方面，隨著東漢社會矛盾的日趨尖銳，郡級行政區也難以獨自承擔鎮壓任務，刺史所掌握的軍政權力自然亦日趨加強。最終到了東漢後期，刺史實際上已經成為了一州之長。靈帝中平五年（188年），將一部分刺史升格為州牧的這一行動，實則不過是對既成事實加以進一步地確認罷了。

先說說州的源流。

我們現在愛說天下九州什麼的，考其源，最早的州不是行政區劃，而是地理單位。比如傳說大禹分天下為九州，各鑄一鼎以象徵。直到現在，這九州的名字還是一些地方的簡稱或別稱，如河北簡稱冀，河南簡稱豫，便來自於九州中的冀州和豫州。

再說行政區劃發展。

秦時設定郡縣制，是為兩級制行政區劃，漢初沿襲之。到了漢武帝時代，中央為了加強對地方的約束，漢武帝將全國劃分為十三個監察區，監察區名為州，州設刺史。

最後說刺史與州牧。

刺史這一官名，後來又改稱州牧。州之外，在京師等要地設三輔、三河和弘農7個郡設司隸校尉部，與州同級，合稱14部州。

但此時的州即不是一級行政組織，刺史也不是地方行政官員。並且，刺史的級別不高，只有六百石，而郡守的級別高得多，與中央各部首長相同，均為二千石。

但是，作為中央派出的監察官（相當於巡視組），小官卻可問責封疆大吏。

東漢末年的靈帝時期，為了鎮壓農民起義，原本只管監察的刺史---或者說州牧--權力得到空前擴張，逐漸成為一州軍政大權的統領者，原本只是屬於它監察物件的郡縣長官，此時已成為它的下級，而二級制行政區劃，此時已演變為三級制行政區劃，即州、郡、縣。

這時的州，無疑相當於如今的省。並且，漢末三國時，州的數量少，像蜀國，只佔據了一個州，即益州。州牧的權力之大，也就可想而知。