宣統三年四月初五日（即1911年5月8日），清廷頒佈《內閣官制》，並公佈了第一屆的內閣名單，這屆內閣由十三人組成，慶親王奕劻擔任內閣總理大臣，那桐、徐世昌為內閣協理大臣。十三人名單中只有四名漢人，其餘有七名皇族和二名滿洲貴族，因此招致了立憲派的不滿，稱之位“皇族內閣”。

（群眾祝賀實行立憲）

“皇族內閣”的成立，既有主觀原因又有客觀原因。主觀原因要追溯到日俄戰爭時期。日本贏得了最終的勝利，這讓清廷上下都十分震驚， 1905年五大臣出洋考察，認為日本之所以能戰勝俄國是因為建立起了君主立憲政體。於是在1906年6月底7月初，端方、戴鴻慈等人聯合上《請定國是以安大計折》，裡面提及中國遭受外國欺侮的主要原因在於“內政不進步”，由此建議清廷要儘快確立君主立憲體制，實行責任內閣制。此折一出，在朝廷中引起了不小的波瀾，於是形成了對立的兩派，一派就是端方等人主張君主立憲；另一派是以鐵良為首反對設立責任內閣，反對廢除軍機處。雙方相持不下，清廷沒有認可設立責任內閣這一方案，但要求實行君主立憲的呼聲日益高漲。

（內閣協理大臣徐世昌）

客觀原因則是日本對中國的威脅日益加深， 1906年日本就在東北成立了“南滿洲鐵道株式會社”和關東州都督府，清廷急需尋找挽救時局危機的方法。到了1910年9月，各省代表在資政院會議上提出要頒佈憲法，組織內閣，認為現有的軍機處責任不明，要求設立新的責任內閣，同時開始國會請願活動，要求開國會。這時時局日益危急，即便在清廷內部，也出現了越來越多要求設立責任內閣的聲音，最有代表性的是1910年9月30日，廣西巡撫張鳴岐上奏朝廷，認為籌備憲政應從本源入手，而本源就是實行責任內、開國會。可以說地方督撫的“發聲”很大程度上影響了朝廷的決策。1910年11月4日，清廷宣佈宣統五年（即1913年）召開國會，並要將九年預備立憲期限縮短為五年，並在第二年的5月8日正式成立責任內閣。

只是如前所述，這屆內閣名單的公佈，引起了立憲派的紛紛不滿，後者透過各種方式向清廷請願，希望重回憲政軌道，結果屢次遭到了朝廷的置之不理。地方的漢族大員也有很大的意見，因為所謂“皇族內閣”的成立即將剝奪他們直接向皇帝上奏的權利，而且各省交由內閣統轄，也是他們不能接受的。立憲黨人和平請願失敗的情況下，部分倒向了革命陣營，最終武昌城頭槍炮聲響，清末新政也隨之流產。

按照君主立憲原則，君主是不介入實際的政治動作的，皇室成員也是不應該在內閣中擔任職務的。從這個意義上來說，清廷1911年5月成立的皇族內閣，是違背其1908年頒佈的《欽定憲法大綱》的。

清廷為什麼要這樣做呢？

其一，站在朝廷的角度，不違憲。按照《欽定憲法大綱》，皇上有“黜陟百司之權”，朝廷的解讀就是組閣由皇帝說了算。

其二、皇族擔任政府要職是晚清的政治傳統，一時很難打破。雍正朝以來本來是嚴禁皇族擔任行政職務的，但從咸豐朝開始，或許是逐漸坐大的漢人地方實力派引發了朝廷的不安吧，恭親王奕開了皇族從政的先河，此後禮親王世鐸、慶親王奕劻也先後主持朝政。隨著晚清政治改革的深入，在“人人平等”的憲政思潮的影響下，滿族親貴們更是利用他們的既有優勢，紛紛佔居政府要津，實現了權力的高度壟斷。在此既成事實面前，要想在新成立的內閣中將皇族排除出去確實很難。

三、皇族內閣是攝政王載灃的無奈之舉。首先，李鴻章、張之洞已故，袁世凱被黜，可供選擇的漢人政治精英太少；其次，滿人中雖然政治精英也不多，可他們畢竟是既得利益的擁有者，不讓他們在內閣中承擔主要角色，組閣很難完成；再者，要想在兩年後的1913年實現完全意義上的立憲，需要做的工作非常多，需要隨時對來自利益受損的皇族的反對和抵制做出快速反擊，一個穩定的、皇族佔多數的內閣是時局的需要。況且，這只是一個過渡，是對皇族的一種不得已的“贖買”，兩年後完全可以更正過來。

可惜這樣的組閣，被兩種人有意無意的誤讀。

一種是立憲黨人。本來以為，一立憲，就是自己黨人的天下了，沒想到皇族屁股還不捨得完全挪窩。我去，這是啥意思哩？逗我們玩哩吧？

一種是革命黨人。太好了，這個傻逼皇族，居然還不完全挪窩，那啥，咱正好給它宣傳成，政府立憲沒有成意，就是逗傻逼玩哩。誰再靜等立憲，誰就是傻逼。

大家都不願意承認自己傻逼，就都革命了唄。連阿Q都同去同去了。革命以後幹嘛？想睡誰睡誰，想摸誰摸誰，想殺誰殺誰，想搶誰搶誰：“這時未莊的一夥鳥男女才好笑哩，跪下叫道，‘阿Ｑ，饒命！’誰聽他！第一該死的是Ｄ和趙太爺，還有秀才，還有假洋鬼子，……留幾條麼？王胡本來還可留，但也不要了。

“東西，……直走過去開啟箱子來：元寶、洋錢、洋紗衫，……秀才娘子的一張寧式床先搬到土穀祠，此外便擺了錢家的桌椅，——或者也就用趙家的罷。自己是不動手的，叫小Ｄ來搬，要搬的快，搬的不快打嘴巴。……

“趙司晨的妹子真醜。鄒七嫂的女兒過幾年再說。假洋鬼子的老婆會和沒有辮子的男人睡覺，嚇，不是好東西！秀才的老婆是眼泡上有疤的。……吳媽長久不見了，不知道在哪裡，——可惜腳太大。”那啥，趙司晨的妹子真醜。鄒七嫂的女兒過幾年再說。假洋鬼子的老婆會和沒有辮子的男人睡覺，嚇，不是好東西！秀才的老婆是眼胞上有疤的。……吳媽長久不見了，不知道在那裡，--可惜腳太大。”

皇族內閣也不至於如此不堪吧？

1905年，震撼於日俄戰爭中日本戰勝傳統強國俄國，清廷決定實施立憲。此後清廷開展了一系列考察活動，並於1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），頒發了《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。朝野上下為之大振，尤其是一干立憲派認為大清國重振雄風的轉機到了。

1908年8月，清廷宣佈預備立憲以9年為限，同時頒佈《欽定憲法大綱》23條，模仿日本君主立憲制，大大加強了皇權。《大綱》的頒佈引來了立憲派的反對，尤其是認為9年立憲事件太長，應該所短。11月，光緒、慈禧相繼離世，滿清一下喪失了主心骨，幼齡繼位的溥儀難以參與國事，一切由攝政王醇親王載灃裁定。面對立憲派的洶湧反對之情，載灃做出了讓步，決定將立憲時間縮短到5年，並立刻成立內閣。

但是此時滿清權貴勢力早已衰弱，當權的只是一批毫無經驗的青年權貴，既擔心於滿人權力因為立憲而大大削弱，又汲汲於謀求個人私利。最終，在載灃的策劃下，改革官制，成立了新的責任內閣：

內閣總理大臣：慶親王奕劻（滿洲鑲藍旗人，宗室）

內閣協理大臣：大學士那桐（滿洲鑲黃旗人）、大學士徐世昌（漢人）

外務大臣：梁敦彥（漢人）； 民政大臣：善耆（滿洲鑲白旗人，宗室）

度支大臣：載澤（滿洲正黃旗，宗室）；學務大臣：唐景崇（漢人）；

陸軍大臣：蔭昌（滿洲正白旗人）； 海軍大臣：載洵（滿洲鑲白旗人，宗室）

司法大臣：紹昌（滿洲正白旗，宗室）

農工商大臣：溥倫（滿洲鑲紅旗，宗室）；郵傳大臣：盛宣懷（漢人）

理藩大臣：壽耆（滿洲正藍旗人，宗室）

從這個名單來看，十三名國務大臣裡皇族宗室佔據了絕大多數，因而被輿論譏諷為“皇族內閣”。