打仗，說白了，就是在打錢。由於中國長期以來，中央的都有明顯要高於其他國家的權威，中央在稅收財力方面都明顯強於地方。到了，晚晴時期，皇帝手裡的部隊，能採購最好的武器，有最好的訓練。地方武裝，攝於實力相差太大，一般都不太敢單獨挑事兒鬧獨立，因為知道成事的可能性很小。就是武昌起義後，有幾個省份趕緊把牌匾換了下響應革命，脫離清朝政府領導，也是暫時的，隨後就又接受了革命政府領導了。

　　嚴格的說應該叫地方聯省自治運動。

　　聯治的思想很早就已萌生,而聯治運動卻是曇花一現。中國幅員遼闊,各省各地從地理、文化上呈現出極強的多元化,這是中國適用聯邦制的基礎。所以自維新運動以來,不管是立憲派還是革命派都曾提出過適用聯邦制的觀點。立憲派如梁啟超,他曾在其所著《盧梭學案》中說道:“……在中國……民間自治之風最盛,誠能博採文明各國地方之制,省省府府,州州縣縣……各為團體,因其地宜以立法律,從其民欲以施政令,則成就一盧梭心目中所想望之國家,其路為最近,而其事為最易。果爾,則吾中國之政體,行將為萬國師矣。”至於革命派,則曾在《民報》發表過《民生主義與中國革命之前途》,提到:“共和政治也,聯邦政體也,非吾黨日以為建設新中國無上之宗旨乎?使吾黨之目的而達,則中國之政體將變為法國之共和、美國之聯邦……”

　　及至辛亥革命時期,國內仿效聯邦制的思想更加濃厚,山東宣佈獨立時明確向清政府提出憲法應當註明中國為聯邦政體並初步提出省權。當時的革命臨時政府也明確表示要效仿美國的聯邦制。

　　直到臨時政府成立,為了加強中央集權,這種思想逐漸被壓制。待到袁世凱大權獨攬,被壓制的進步黨人、甚至原來反對聯邦制的人有開始主張誇大省的自治權。據李劍農先生分析,此時鼓吹聯邦制的人,一方面想挑動各省反抗袁世凱獨裁的情緒,另一方面為新派人士謀求活動的機會。這也是為何袁世凱倒臺之後,聯邦思想再次消沉的原因。之後先後經歷了國會第二次解散,護法戰爭,對於武力中心主義失去信仰的熊希齡一改往日支援中央集權的傾向,通電主張聯邦制,再次引發各方熱議。

　　1920 年,全國各地掀起一場聯省自治的熱潮,聯治運動正式開始。但僅僅湖南一省在形式上進行了省憲的實踐,其他省份如浙江、四川、廣東等雖受湖南省影響也紛紛制定省憲,內容也多效仿《湖南省憲法》,但均未付諸實踐。至 1926 年,北伐軍進入湖南,省憲徹底廢除,聯省自治運動落下帷幕。

　　聯省自治運動最終以失敗告終,不得不讓人感到惋惜。以湖南省為例,首先,湖南自治只是地方軍閥“自治”,虛有其表;省長省議會雖屬民選,進行了一定程度上的民主實踐,但暗箱操作居多,有名無實。其次,即聯治只完成了一半。按照聯治的目的,頒佈省憲,依照省憲進行自治只是第一步。其終極目標是由各省選派代表,組織聯省會議,制定聯省憲法,借聯邦制實現國家統一。

　　可是在《湖南省憲法》中,只有自治而無聯治。湖南人原本的打算是本省實行自治後,其他省份積極響應,就可以實現聯邦制度、完成國家統一 。然而,浙江、四川、江蘇、山東、順直、廣東等省,因種種困難,尤其隨著全國形勢的變化與發展,其他省份並沒有取得多少實質性的效果。

　　說到聯省自治運動的失敗的原因,大致有以下幾個方面。

　　第一,聯邦制與中國傳統思想的衝突。自近代清王朝被迫開啟國門以來,西方的文化就不斷被引入中國,“師夷長技以制夷”無疑就是當時一部分華人的迫切願望。然而,傳統的思想觀念和思維方式在大部分華人心中依然根深蒂固,難以動搖。自秦朝統一六國以來,大一統的觀念就深深紮根於華人心中。“天下大事,合久必分,分久必合”不僅體現了古人對朝代更替的感慨,也從側面反映了華人認為“合”才是國家的正常狀態。在華人眼中,實行聯邦制,必回進一步造成中央政府無力,加劇軍閥混戰的局面。

　　第二,軍閥割據。聯省自治運動在初期得到各地軍閥的支援,多是因為軍閥將自治作為排除異己、鞏固割據統治的一種手段。他們並不真正懂得聯省自治的意義所在,只是想借此運動鞏固自身的地盤,避免其他軍閥插手。因此,儘管廣大民眾在聯治運動中便顯出高度的熱情,但制定出的省憲多被束之高閣,根本不可能實行。

　　第三,民眾基礎薄弱。這裡的基礎分兩部分,即物質基礎和精神基礎。就當時而言,國內大部分地區還停留在自給自足的小農經濟水平上,普通民眾餬口尚且困難,難有餘力關注聯省自治;另一方面,當時華人接觸新式教育的尚在少數,絕大多數的人都缺乏基本的政治意識。

　　三、聯省自治運動的啟示

　　聯省自治運動的發起,對中國憲政發展具有極其重要的意義;這次運動的失敗,也同樣值得我們深思。

　　說到聯省自治,自然不能不提起聯邦制,與之相對的是單一制。就這兩種制度來看,單一制更容易造成中央集權,而聯邦制則多形成地方自治的格局,當然也不是絕對的,例如英國。

　　地方自治是民主的溫床,而中央集權往往是暴政的開始,這點在中國的歷史中屢見不鮮。作為一個單一制歷史悠久的國家,中國古代歷代王朝都掉入一個怪圈,建國之初統治階級勵精圖治、休養生息,加強中央集權、國力上升,到中後期則是統治階級腐朽、土地兼併嚴重、暴政氾濫。當然,單一制和中央集權絕非造成這一現象的唯一原因,但至少算是原因之一。

　　那麼,拋開能不能的問題,僅討論該不該的問題即當時根據中國的國情,真的應當搞聯邦制嗎,筆者的答案是否定的。儘管單一制是中央集權和專制的溫床,但是我們依然不能否認,在一定時期內中央集權能夠有效整合國內資源達到聯邦制所不能達到的效果。就當時的中國而言,正是一個軍閥混戰,國力衰敗,內外交困的局面,那時的中國恐怕更需要一個強有力的政府來統一國家,振興民族。這也是為什麼後來到了全面抗戰時期,即使反對中央集權的學者們也開始支援中華民國政府加強中央權力了。

　　短時間看,能夠有效率地整合國內資源、集中力量辦大事的單一制更好些。然而,一旦選擇了中央集權,待到特殊時期過去,既得利益集團形成之後,再想進行分權和限權,這是有相當的難度的。就像我們現在所說的“把權力關進籠子裡”,談何容易。

　　當然,需要特別說明一點。關於中央與地方分權的問題也不能絕對化,並不是說單一制就沒有地方分權,只不過權力更多地收歸中央而已。像英國,就是典型的地方自治的單一制國家。

　　從清末立憲以來,或者追溯到更早西方立憲主義思想傳入中國以來,華人就一直沒有擺脫將憲政制度當做一種工具的想法,認為只要頒佈憲法、實行憲政,就能達到富國強兵、船堅炮利的效果,就能讓中國再次躋身世界強國之列。

　　聯省自治運動也難脫窠臼。當時國內開展聯省自治的原因主要有兩個。其一,連年軍閥混戰,人民飽受戰禍之苦,既然戰爭不能完成國家的統一,那麼透過聯省自治搞聯邦制,一方面可以進行自治,另一方面還可以以這種方式完成統一,何樂而不為。其二,也是大多數軍閥支援聯治的原因,聯治便於進行藩鎮統治。

　　在西方文明的發展過程中,先有土生土長的憲法文化,然後催生出憲法和憲政制度,憲政制度與憲法文化相輔相成,相互促進,形成了西方的憲法文化。而中國自古以來就缺乏這種憲法文化,所以難以擺脫這種憲政工具主義的思想在所難免。

　　聯治運動和當時的許多立憲運動一樣,都試圖進行憲政制度的移植,然而其失敗也再次說明了單純地進行制度移植並不足以達到實行憲政這一目標。

　　縱觀中國憲政史,我們不缺乏卓越的學者,也制定過相當先進的憲法文字,但卻終究沒能實現憲政。究其原因,我們缺乏的是與憲政制度相輔相成的憲法文化。誠如哈耶克所說,世界上只有極少數的幾個國家頗具幸運地有著一個強大的憲政傳統。大多數國家保有憲法的時間長度還不足是他在這些國家成為一個根深蒂固的傳統;新興國家的情況就更是如此了。

　　立憲主義起源於西方,經過長期的發展,早已產生了成熟的憲法文化,包括催生出一系列憲法原則、憲法規範和憲法制度的價值觀念、思維方式和行為習慣。一方面憲法文化催生出憲法,另一方面憲法又反過來培育憲法文化;憲法的生命在於實施,而憲法文化則是憲法實施的肥沃土壤。

　　近代以來的立憲運動中,制憲者擬定的憲法多是引進西方先進的憲政制度,充分顯示出了當時華人高超的制憲技術和立憲熱情。然而,即使再完美的憲法,脫離了催生出它的憲法文化,往往也會淪為寄託人們美好願景的一紙空文。當時,立憲者往往盲目地認為引進和照搬西方憲政就能達到“富國強兵”的目的,忽視自身的傳統文化和內憂外患國家局勢,最終導致立憲失敗或被束之高閣。新中國成立以來,中國已經經歷了五四憲法、七五憲法、七八憲法和八二憲法共四部憲法,在憲政建設上取得了一定的成績。但不能否認,中國依然缺乏成熟的憲法文化,從而導致憲政制度存在諸多弊端。

　　因此,憲法文化的培育是中國實現憲政不可或缺的一步。憲法文化的培育,首先是西方憲法文化的引入。我們既然引進西方的憲政制度,引入並在一定程度上吸收其憲法文化也無可厚非。

　　時至今日,自由,民主,人權的普世價值已經得到了全人類的認可,這並不存在姓資姓社的問題。普及相關法律知識,提高公民的權利意識、政治意識對於實現憲政是相當必要的。一味排斥西方憲法文化只會使憲法成為無根之木,無源之水,難以實施。

　　其次,要注意外來文化與本土傳統文化的結合。引入吸收外來文化的同時,也不能忽視傳統文化。傳統文化作為我們華人在長期生活中形成的行為、思考的方式,不容易改變也不必然有改變的需要。要注意外來憲法文化與本土傳統文化的衝突,循序漸進,求同存異,一步步完成文化的融合和更新。選擇性吸收西方的憲法文化的同時,結合中國自身的傳統文化,最終培育出具有中國特色的憲法文化。而這種憲法文化,就能潛移默化地促進和保障憲法的實施,為憲政制度的移植提供土壤,最終實現憲政。

晚清的地方自治運動，表面上是“自治”，實質是軍閥割據狀況。軍閥性質本就是爭權奪利，爾虞我詐，因而不會長久。

首先，需要說清楚的是，晚清地方自治與北洋前期聯省自治是不同的。那麼，地方自治由何而來呢？

所謂地方自治，是指在一定的領土範圍之內，全體居民組成法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規定的範圍內，並在國家監督之下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區的財力，處理本區域內公共事務的一種地方政治制度。

清末舉辦“預備立憲”，主要涉及三個方面的內容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是設立議會；三是實行地方自治。

1900年8月22日，慈禧與光緒駕駐太原之後，於倉促間發表上諭：

“自來圖治之原，必以明目達聰為要…是知禍患伏於隱微，為朕所不及察覺者多矣。懲前毖後，能不寒心！自今以往，凡有奏事之責者，於朕躬之過失，政事之缺失，民生之休慼，務當隨時獻替，直陳勿隱”。

實際上，地方自治和憲政並非平行的概念，而是包含於憲政之內，為立憲政體之必須。1904年7月，張之洞、袁世凱、周馥聯名奏請於十二年後實行立憲政體。1905年，侍郎沈家本提出，“聘用公舉之士紳參與謀議，不必拘泥鄉官之名，但求能辦地方之事”。

為使得國勢重振，上下相通，1906年清廷正式宣佈“仿行憲政、以預備立憲基礎”。9月6日旋又成立官制編查館。而地方自治者，乃是與官治並行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞。故而地方自治之事成為地方改革的樞機，國勢改變的希望。

地方自治更全然是“立憲之基，立國之本”。內外臣工，所日汲汲者，地方自治也。立憲政體之確定，須舉行三事，其一便是“布地方自治之制”，“非而立憲無以自存，非地方自治無以植立憲之基本”。“中國創行自治以為立憲基礎”，“地方自治一事，為將來憲政的基礎，此實內政改革最大之關鍵。立法之始，固有其不能不慎之又慎者”。1907 年，直隸省慶雲自治局正式開辦，認為：

“地方自治為憲政根本，以國家廣土眾民，行政之官吏斷無萬能之術，能整理全國之庶政，故不能不分割一小部分與地方紳民以自行處理之權。方今中國為預備立憲時代，必先各分子均能自治，而後統治之規始能逐漸完備”。

控制基層對於官治來說，是一個治理成本很高的事務。超越於“六政”之外的地方性事務，傳統治理體系的觸角很難觸碰於此。而紳士階層久在鄉居，地方事務諳熟，人脈廣佈，獲得了在地方自治的框架內舉辦地方公益事務的廣泛權力，透過取得各級自治機關的具體職位，具有了與以往不同的“紳官”特徵——即權紳基層。而隨著各個地方紳董“出入公門，魚肉鄉里”，劣紳“借自治以牟利”，又使得紳士的權威從自治開始不斷低沉。

“預備立憲”程序的具體設計如下：

第一年(光緒三十四年，1908)：籌辦諮議局(各省督撫辦)，頒佈城鎮地方自治章程，編輯國民必讀課本；

第二年(宣統元年)，舉行諮議局選舉，各省一律開辦諮議局(各省督撫辦)，頒佈資政院章程，籌備城鎮地方自治，頒佈國民必讀課本；

第三年，召集資政院議員，舉行開院以及推廣廳州縣簡易識字學塾；

第四年，創設鄉鎮簡易識字學塾；

第五年，推廣鄉鎮簡易識字學塾；

第六年，城鎮鄉地方自治一律成立；

第七年，民眾識字義者須達到百分之一；

第八年，民眾識字義者須達到五分之一；

第九年，宣佈憲法，頒佈議院法，頒佈上下議院議員選舉法，舉行上下議院議員選舉，民眾識字義者須達到二十分之一。

這一程序設計的核心理念，所以必須有一個開啟民智、訓練民眾參政議政能力的過程。程序設計當中，“國民必讀課本”是為了啟發民眾的民主、民權意識；推廣簡易識字學塾，是為了改變絕大多數民眾無法參與民主議政的劣境；“諮議院”，則是一個供民眾練習民主議政的場所，“即議院之先聲”。

事與願違，自同治後，本屬於皇帝的君權被移入了零落的珠簾背後，而自治實則暗合著地方實力派（督撫）的坐大，君權的疲軟似乎預示著不詳和結局。新政中加強基層自治和秩序的重建，實質是以“自治保國治”。

自治的“神奇”功能，得到了官僚階層的相對共識，應是無疑。“今日言立憲必自地方官自治始”，地方自治與立憲成為相伴而隨的孿生之物。晚清士大夫沸沸揚揚，宣揚“無合格之地方自治，即無合格之憲政”，這就基本構成了預備立憲與地方自治的邏輯關係。

沒有民意基礎和強大中央集權的地方自治，註定沒有未來。