漢武帝初設刺史為監察官，非行政官員，即沒有實際的行政權力。武帝於元封五年（前106），將全國地區分為13 個監察區域，叫十三州部，每州部設刺史一人。刺史沒有固定治所，每年八月巡視所部郡國，考察吏治、懲獎官員，斷治冤獄。刺史秩六百石，但出使時代表中央，可以監察二千石和王國相，也可以監察諸王。刺史權責雖重，但不直接處理地方行政事務，且無固定住地。所以刺史的設立得小大相制，內外相維之宜，比秦朝的御史監郡制度周密。

到了光武帝時期進一步加強州部刺史制度。西漢刺史奏事須經三公稽核按驗，再轉給皇帝裁決，東漢則刺史權力增大，並直接奏事於皇帝，而不再經過三公。而且此時刺史可以統兵，使刺史兼有一州軍政大權，這一特點為東漢末年刺史割據埋下了隱患。同時東漢倡導儒學，西漢刺史以卑臨尊的制度與此不合，因此提高刺史品秩。這樣，刺史無論品秩、權力較之西漢均有很大的提高。

東漢末年，為了防範農民軍和加強對州郡的控制，把一些重要地區的刺史改為州牧，選擇有名望而又可靠的宗室和其它的列卿、尚書充任，給以一州的軍政大權。這時，刺史的權力已經重於郡守，而地位亦與其相等甚至稍重，而且有了固定駐地。因此，州刺史成為郡守上一級官吏，州成為郡上一級行政區劃，已成必然之勢。但改設州牧不但沒有加強中央的控制，反而使某些地區的分散的割據勢力按地區集中起來，更便於實行割據。

總之，經過一段時間的發展之後，刺史發生較為明顯的轉型，從監察官發展為行政性的官職。