清朝最後的十年，才產生了近代的警察制度，它的建立卻經歷了一個曲折的過程。清代警政的出現與清末的特殊時代背景離不開關係，近代警察出現之前，清朝維護地方秩序主要依靠保甲制度，到了清末，保甲制度流弊叢生，不僅沒有起到維護社會秩序的作用，反而成了擾民的主要因素之一。何啟、胡禮垣曾對此評價道: “地方之所以安良民者 , 責在於巡差捕役⋯⋯ , 而於巡差捕役 , 竟致絕無其人。迨案發巨宗 , 乃從而懸賞格、出花紅、靠線人緝兇手，費時既久、耗財亦多。”同時設立警政也是受到西方影響下的一次改良，列強在華租界設立了 “會捕局”、 “巡捕房”，保護了在華外人的安全，但與此相比，華人的生命財產安全卻難以得到保障，因而不時湧現出要求建立警察制度的呼聲。可以說，清代警政的建立，是清政府的自救舉措，以此維護滿清政權。

兩次鴉片戰爭讓華人開眼看世界，自此學習西方成為了洋務派、維新派甚至革命派經久不衰的話題。學習西方的內容也曾器物到制度再到思想文化。作為制度的一部分，警政制度最先由維新派提出，早期的改良派鄭觀應曾指出:“蓋所以緝犯者，專在差役 , 而差役之積重難返 , 民受其害、官被所蒙 , 舉世如一丘之貉。”因而他們提出了要建立警察制度的要求，用警察代替差役籍，“以防患於未然, 杜亂於無形也。”不過早期改良派的這一要求在當時並未得到足夠的重視，往往淪為空談。

隨著甲午戰後民族危機的加深，資產階級改良派興起，以康有為、梁啟超等為代表的維新派主張“設巡捕、整市場”，並因此上奏曰“請裁綠營、改旗兵、改營勇為巡警, 仿德日而練兵。”清代警政的嘗試也由此開始，1898 年, 黃遵憲與湖南巡撫陳寶箴創辦了近代中國第一個專門的警察機構——湖南保衛局，採取官紳合辦的形式。不過隨著戊戌變法的失敗，這一中國最早的警察機構也因之遭到裁撤。光緒二十六（1900年），因八國聯軍佔領北京，城內一片混亂，因而清廷設立了公所，僱傭巡捕, 維持治安。不過公所不能完全成為中國的警察機構，因為其後不久其領導權便轉移到了西方列強的手裡。

也正是八國聯軍侵華，讓清廷開始籌劃建立警政，光緒二十七年(1901年) 7月清廷批准設立了京城善後協巡總局。它主要負責京城警衛、緝拿盜賊、審理案犯等工作，可被視為警察制度的雛形。此後，清代警政開始步入正軌，光緒二十八年（1902年）5 月在北京內城創設了工巡局，它與京城善後協巡總局的職責類似，但更為正規，成為清末警政的開端。不過工巡局主要負責京師的警政工作，因而五個月後，廣東巡撫岑春煊率先倡議設立一個全國性的警察統管機構。真正將警政推廣到全國源於光緒三十一年（1905），當時發生了一起五大臣遭暗殺的事件，震驚全國，清廷因此意識到警政的重要性，因而在十月份頒佈上諭成立了全國警政的最高管理機構——巡警部。

次年，清政府又對警政實行改革，把巡警部改為民政部, 上諭指出：“亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各項法律詳慎釐訂，而又廣興教育、清釐財政、整頓武備、普設巡警 , 使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。”警務也由此成為內務行政的一部分。

參考文獻：

李寧：《略論促成清政府建立近代警察制度的主要原因》，《河北法學》2004年第22卷第1期。

侯利敏：《中國近代警察制度的形成與發展》，《河南財經政法大學學報》2004年第19卷第6期。

侯利敏：《中國近代警察制度的創立與發展》，《黑龍江史志》2008年第16期。

庚子國變，八國聯軍侵華，在天津登陸後，曾遭受天津武備學堂學員的猛烈反擊，損失慘重。辛丑條約簽訂後，列強要求天津成為不設防城市，撤走所有軍隊。1901年，剛剛升任直隸總督兼北洋大臣的袁世凱便在天津建立了中國第一個警察系統，以維護滿清在天津的基本統治。1902年在北京設立工巡局，1905年升格為巡警部，後來的民國大總統徐世昌為首任尚書。

義和團運動爆發，八國聯軍打到北京城，慈禧太后和光緒皇帝跑到西安避難。派李鴻章和八國聯軍議和，最終洋人同意懲辦禍首、割地賠款。 李鴻章與列強簽訂《辛丑條約》，其中有一條規定：“在天津的各國租界20公里範圍內不準駐有中國軍隊”。

天津地處京畿，離北京城近在咫尺，慈禧太后有感覺天津的各國租界20公里範圍內不準駐有中國軍隊，所以呆在西安遲遲不回京。李鴻章死前舉薦袁世凱繼任直隸總督兼北洋大臣。袁世凱上位，依照條約，接管天津防務。為了避開《辛丑條約》對駐軍的束縛。袁世凱依據西方將警察作為非軍事組織的定義，袁世凱參照各國租界裡面的巡警，從北洋軍中抽調3000名即將退伍的老兵加以訓練，作為警察開進天津城區。至此中國第一個警察局在天津出現，這也是清代警政的起源。