PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種專案融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

目前PPP專案難點主要集中在三個部分，分別是外部環境，參與主體和PPP專案。

首先是外部環境，在外部環境層面影響PPP專案實施的因素主要表現在相關法律制度不完善、PPP認知存在偏差，相關制度改革不配套等。

其次是參與主體， PPP專案涉及的參與主體很多，不同的專案可能還會存在差異，最核心的參與主體包括政府、社會資本、金融機構、SPV公司、中介服務機構等。

最後是專案本身，PPP專案涉及的參與主體很多，不同的專案可能還會存在差異，最核心的參與主體包括政府、社會資本、金融機構、SPV公司、中介服務機構等。

只有深入瞭解PPP專案，深入剖析專案實施難的原因才能準確瞭解PPP模式根源的難點和痛點。總結來說，造成PPP實施困難的原因主要包括：

對PPP的認識不到位、

法律法規不健全、

政府職能作用發揮不夠、

民間資本參與PPP專案信心不足、

金融機構介入意願不強、

SPV（專案公司）治理結構不完善、

專案具有較大不確定性、

缺乏專業人才和專業知識、

中介服務市場不健全等9個方面。

PPP專案收益偏低，社會資本財務投資的動力不足

　　PPP專案大多為微利專案，收益率一般為6%-8%，對社會資本而言，相對於前期鉅額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。

　　日前，在江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七省發改委為民企挑選的專案中，收益率分化較大，盈利能力較強的專案，預期收益率可達8%-9%，稍低一點的專案也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民營企業500強的分析報告顯示其淨資產收益率平均水平為14.04%，雖然近期在經濟下行的壓力下，該資料會有所下調，但還是會超過目前大多數PPP專案能帶來的回報，導致社會資本尤其是民企對PPP專案的參與積極性不高。

　　同時，有的基層政府不捨得把“含金量”高、收益率高的“好”專案拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的專案上報做PPP;還有相當大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”專案在“專案識別”和“專案準備”階段徘徊，導致專案進度慢、落地率低。

　　總體來說，資本具有逐利性，會引導資金流向能夠盈利的領域，但是現階段的PPP專案的收益率偏低，自然難以獲得社會資本的青睞。

　　針對這一問題，一方面，社會資本應清晰地認識到PPP專案多為微利專案這一事實，合理預估專案收益;另一方面，政府也應該轉變思路，公平對待社會資本，保障專案質量;同時，應視情況透過整體開發等方式提高專案收益。

　　金融工具和市場不完善，融資渠道不通暢

　　PPP專案所需的資金量大、週期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發展的關鍵因素。

　　其次，融資方式較為單一，現存的PPP專案多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統的商業貸款是債權融資的主要模式，國際PPP專案常用的專案貸款未能得到充分運用。原因是多方面的：1.中國目前尚未建立專案融資的金融服務體系，難以實現以專案未來收入和資產為質押的銀行貸款。雖然銀監會發布了《專案融資業務指引》，但實踐中，以專案未來收益和資產為擔保的專案融資方式並不多見。2.金融機構不願承擔風險，還是習慣於躺著掙利差，創新動力不足，加之股權結構設計、股權退出等難題未解，導致股權融資在融資過程中運用甚少。如此單一的融資方式導致融通的資金量極為有限，相對於PPP專案的巨量投資，可謂是杯水車薪。同時，以商業信貸為主導的間接融資，利率過高、週期較短，難以適應大多數PPP專案收益低、週期長的特點。

　　最後，抵押増信不足，商業銀行因其近年來的銀行不良貸款餘額飆升、不良貸款率激增，導致其在信貸投放過程中更為謹慎，至今商業銀行對PPP專案的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格。但是PPP專案卻很難滿足要求：一是資產的權屬不清，一般約定只有經營權，沒有所有權;二是專案公司對專案土地只有使用權，需經政府同意，才可對使用權進行抵押;三是PPP專案多為在建專案，存量資產短缺，很難滿足商業銀行的抵押要求，令原本艱難的融資之路更為曲折。

　　考慮到上述因素，金融機構在參與PPP專案時顧慮重重，審慎參與PPP專案，致使PPP專案資金缺口巨大，難以落地。

　　基於此，建議完善PPP的融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險、信託、社保基金這些投資的金融資源，構建涵蓋股權投資、信貸、擔保、保險的多層次的PPP融資市場。

　　PPP專案監管環節相對滯後，導致隱患突顯、問題頻發

　　在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長，但是監管意識較為薄弱，一些現實問題也逐步顯現，PPP的發展陷入瓶頸期。

　　問題主要表現在以下三個方面：一是地方政府的監管意識不足，重融資輕管理，PPP專案確實可透過引入社會資本，緩解地方財政壓力，但是提高基礎設施和公共服務專案的質量和效率的這一出發點幾乎被遺忘，導致一些社會資本方利用監管漏洞，包裝存量專案，騙取財政補貼，嚴重偏離PPP專案初衷。二是PPP專案牽涉市政、交通、財政、發改多個部門，需要社會資本一個個部門去走流程審批，從而出現“重複審批”的問題，導致PPP專案審批決策週期長、時間成本高。且專案批准後，難以根據外部因素變化，及時調整PPP專案的實施方案，進而影響PPP專案的推進，如北京市首個採用國際招標方式BOT模式建設的市政供水設施專案---北京第十水廠，由於專案的稽核週期期過長，拖延太久，出現了很多變數，歷時16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企業的成本，得不償失。三是績效評價體系缺失，PPP專案的標的多為基礎設施和公共服務，是為社會公眾服務的，因此，在績效評價中納入社會公眾的意見後才能更全面地反映專案效益，但在實踐過程中，社會公眾的監督缺失，績效評價流於形式。

　　針對上述PPP監管中的三個問題，建議首先明確PPP專案的主管部門，正確全面認識PPP，強化監管意識，理順專案的操作流程;其次，建立PPP專案的審批機制，在前期手續辦理上實行聯審聯批，提高審查效率，簡化操作程式;

　　最後，在績效評價環節中加入社會公眾的評價指標，督促社會資本提高服務的質量和效率。

　　缺乏專業人才和中介服務機構，PPP方案設計水平不高

　　雖然，PPP在中國已有20多年的歷程，然而前期的運作一直較為隨意，缺乏系統的操作指引，在十八屆三中全會之後，國家的支援力度明顯增強，政策法規陸續出臺，操作流程也日趨規範。但是考慮到PPP專案涵蓋的領域廣，專案實施較為複雜，在PPP的全生命週期中所需的核心文字眾多，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查檔案、採購檔案、響應檔案、評審檔案、談判檔案、專案合同等，要求從業人員具備經濟、財會、金融、工程等方面的專業知識積累。

　　現階段的PPP迅速發展，PPP專案大量啟動，PPP諮詢服務也隨著快速爆發。但是依舊存在下面兩個問題：一是對PPP諮詢服務的認識不足、重視不夠，沒有聘請專業第三方諮詢機構的意識，幸好，2016年4月，財政部發布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合資訊平臺專案庫已進入準備、採購、執行等階段的1000多個專案補充第三方中介機構資訊，希望藉此強化PPP諮詢機構的功能。二是諮詢服務機構專業能力參差不齊。因為業務爆發，很多之前沒有從事過PPP諮詢、或者沒有PPP運作經驗的機構也開始介入這個市場，未能為專案提供專業性指導，導致PPP中介服務市場魚龍混雜、亂象叢生。

　　因此，應加大PPP專業人才的培育力度，保障PPP專業人才和知識儲備，強化PPP諮詢機構的功能，真正為PPP專案提供物有所值的服務。同時，在PPP專案的實施過程中，相關人員也應發揮“幹中學”精神，直面產生的問題，積極探尋解決方案。

　　金融體系配套不完善，退出機制不暢

　　完善的退出機制是社會資本參加PPP專案“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣程序中，重准入保障，輕退出安排。

　　2014年12月，發改委頒佈了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》，在加強政府和社會資本合作專案的規範管理部分，將退出機制作為重要的一環予以規範，並提出政府要“依託各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道。”但是並未明確規定具體的操作流程。

　　在實際操作中，由於股權變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導性和交叉性，尤其是融資合同的股權變更限制等內容，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風險負擔方式，需要透過政府回購、專案擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

　　所以，現有政策對社會資本退出機制的安排，偏重於非正常情形下的臨時接管等，對正常情形下社會資本方的退出方面，規範和細化較少新意，亟待補充完善。

　　因此，在退出機制尚未健全的背景下，社會資本擔心前期投入難以回收，在參與PPP專案時，有所顧慮，很難毫無保留地參與。