在行省制誕生前，中國的地方管理體制有過多次反覆，大致在二級和三級之間變動，展現出中央對於地方的矛盾心態。如果層級過多，難免降低行政效率和資訊傳遞，不利於政令貫徹；如果層級過少，朝廷就要直面很多的地方政府，事務過繁。

秦實行郡縣制，漢前期郡國並行，以郡統縣。名義上郡和國地位相當，但由於漢初朝廷直轄只有十五郡，其餘諸郡都在王國，所以事實上王國高於郡，王國丞相的級別高於郡守。但隨著王國問題逐步解決，郡國真正平等，而且王國相還低於郡守了，郡真正成為最高一級地方行政單位。

漢武帝時設刺史，每年六月巡行郡國，以六條問事，於京師設司隸校尉，職同刺史。每一刺史負責一州部，此時的州是監察區，非行政區。刺史在地方也沒有固定治所，是名副其實的中央官。

東漢擴大刺史職權，開始有了固定治所，而且能過問地方選舉，事實上成為郡國守相的上級。漢末喪亂，改刺史為州牧，使之典軍，州真正成為最高一級地方行政單位。

東晉立國江左，為籠絡流民，置僑州郡縣，或有實土，或無之。又由於士族門閥輪番執政，政治傾軋貫穿一代，為利益之爭，又設分割許多州郡。所以州郡縣之轄土越來越小，乃至幾十戶為一縣。雖經土斷，但這一現象仍未完全改變。南朝延之。

十六國北朝，州仍為地方最高行政單位。但北族王朝為強化征服成果，在一些戰略要地和邊地，設定許多軍鎮。鎮是一種特殊的管轄體制。北魏中後期曾改一些鎮為州，但北方六鎮一直儲存。六鎮之亂最終成為顛覆元魏的導火索。

楊隋代周，天下的情況是“或地無百里，數縣並置，或戶不滿千，二郡分領……民少官多，十羊九牧”，乃罷郡。地方行政由此變為州縣兩級制，煬帝一度改為郡縣兩級，唐代仍為州縣。此時，州仍是最高一級地方行政單位。

唐代又有所謂道，初為十道，後漸多。道一開始類似漢初之州部，為監察區，非行政區。但中晚唐時也逐步過渡為一級大政區，領其事者多為節度使、觀察使之類。唐後期藩鎮割據，河朔諸鎮不用王命，道愈發成為一級行政單位。

逮至天水一朝，名義上仍是州縣兩級制。州一級單位分四類，為府州軍監，府為要地，比如東京開封府等，又有上下之分；軍為軍事要地，一般設在邊地；監為產鹽鐵之地。另外，宋代有所謂路，路由唐代的道轉化而來，本為監察而設，實際上也成為一級行政單位。

蒙元地方最高行政單位是行省，共十行省，如嶺北行省等。省下的層級較多，為路、府、州、縣。這裡的州，等級就比較低了。

明代廢除行省，改設承宣布政使司，共13個，但習慣上仍稱為行省或省。布政司之下有二級政區，為府（直隸州）、縣（屬州）。我們看這裡有兩種州級政府，直屬於省的地位較高，同於府；隸屬於府的，地位和縣相當。

清承明制，地方政區為省（邊疆特別行政區）、府（直隸州、廳）、縣（散州、廳）三級。我們看這裡有兩種州級政府，直屬於省的地位較高，同於府；隸屬於府的，地位和縣相當。

在行省制誕生前，中國的地方管理體制有過多次反覆，大致在二級和三級之間變動，展現出中央對於地方的矛盾心態。如果層級過多，難免降低行政效率和資訊傳遞，不利於政令貫徹；如果層級過少，朝廷就要直面很多的地方政府，事務過繁。

秦實行郡縣制，漢前期郡國並行，以郡統縣。名義上郡和國地位相當，但由於漢初朝廷直轄只有十五郡，其餘諸郡都在王國，所以事實上王國高於郡，王國丞相的級別高於郡守。但隨著王國問題逐步解決，郡國真正平等，而且王國相還低於郡守了，郡真正成為最高一級地方行政單位。

漢武帝時設刺史，每年六月巡行郡國，以六條問事，於京師設司隸校尉，職同刺史。每一刺史負責一州部，此時的州是監察區，非行政區。刺史在地方也沒有固定治所，是名副其實的中央官。

東漢擴大刺史職權，開始有了固定治所，而且能過問地方選舉，事實上成為郡國守相的上級。漢末喪亂，改刺史為州牧，使之典軍，州真正成為最高一級地方行政單位。

東晉立國江左，為籠絡流民，置僑州郡縣，或有實土，或無之。又由於士族門閥輪番執政，政治傾軋貫穿一代，為利益之爭，又設分割許多州郡。所以州郡縣之轄土越來越小，乃至幾十戶為一縣。雖經土斷，但這一現象仍未完全改變。南朝延之。

十六國北朝，州仍為地方最高行政單位。但北族王朝為強化征服成果，在一些戰略要地和邊地，設定許多軍鎮。鎮是一種特殊的管轄體制。北魏中後期曾改一些鎮為州，但北方六鎮一直儲存。六鎮之亂最終成為顛覆元魏的導火索。

楊隋代周，天下的情況是“或地無百里，數縣並置，或戶不滿千，二郡分領……民少官多，十羊九牧”，乃罷郡。地方行政由此變為州縣兩級制，煬帝一度改為郡縣兩級，唐代仍為州縣。此時，州仍是最高一級地方行政單位。

唐代又有所謂道，初為十道，後漸多。道一開始類似漢初之州部，為監察區，非行政區。但中晚唐時也逐步過渡為一級大政區，領其事者多為節度使、觀察使之類。唐後期藩鎮割據，河朔諸鎮不用王命，道愈發成為一級行政單位。

逮至天水一朝，名義上仍是州縣兩級制。州一級單位分四類，為府州軍監，府為要地，比如東京開封府等，又有上下之分；軍為軍事要地，一般設在邊地；監為產鹽鐵之地。另外，宋代有所謂路，路由唐代的道轉化而來，本為監察而設，實際上也成為一級行政單位。

蒙元地方最高行政單位是行省，共十行省，如嶺北行省等。省下的層級較多，為路、府、州、縣。這裡的州，等級就比較低了。

明代廢除行省，改設承宣布政使司，共13個，但習慣上仍稱為行省或省。布政司之下有二級政區，為府（直隸州）、縣（屬州）。我們看這裡有兩種州級政府，直屬於省的地位較高，同於府；隸屬於府的，地位和縣相當。

清承明制，地方政區為省（邊疆特別行政區）、府（直隸州、廳）、縣（散州、廳）三級。我們看這裡有兩種州級政府，直屬於省的地位較高，同於府；隸屬於府的，地位和縣相當。