在清代，總督巡撫都可以稱為封疆大吏。 總督巡撫都是文官制，非地方官。總督為正二品，按例加兵部尚書銜為從一品，巡撫為從二品按例加兵部侍郎銜為正二品。總督通常管轄1-3個省軍務民政，巡撫只管轄一省民政軍務，總督側重於軍務，巡撫側重民政。二者相較總督品級更高轄區更廣，但巡撫並不是總督下屬，二者屬於平行關係，都是直接受命於皇帝。 按今天眼光看，兩廣總督大概就相當於軍改前廣州軍區司令兼廣東廣西省省長，巡撫則相當於廣東廣西省省委書記。二者雖各有側重但權利職責卻很相似，之所以實行督撫制，也是害怕地方大員做大做強，以總督巡撫為互相掣肘罷了。

大清王朝地方官編制以總督和巡撫為最高。總督，通常節制一至三省，以兩江總督為例，即節制三省，分別為安徽、江蘇和江西。那為何節制三省卻稱兩江總督？因為在明朝時期，安徽和江蘇是一個省，為江南省，故而稱之“兩江”。那巡撫乃一省之長，對所管轄省份之政吏有直接管理權。那麼這總督和巡撫都是是什麼關係？上下級還是各司其職？

封建官員之官階講究品階，我們先來看看督、撫各自品階。總督（通常要兼兵部尚書銜，方便管理地方軍務）品階從一品，巡撫（通常兼兵部侍郎銜），品階正二品。而且從職責來看，總督對巡撫有節制權力。如此說來品階較高的總督不就成了巡撫的上司了嗎？其實不然，因為上文僅提到“節制”並沒有說“管理”和“領導”，這節制和管理差了不少層。

圖1 曾國藩（1811年－1872年）

既然並非上下級，那麼這督、撫之間是否有明確之分工呢？應該說有分工，但是實際上很不明確。總督主要是督轄區之軍務，督了軍務就要督地方財政。舉一例，兩江總督曾國藩和自己保薦之人江西巡撫沈葆楨鬧翻了，鬧翻之原因是沈葆楨想自行發展和管理江西軍政財務，擺脫曾國藩之湘軍節制，因而沈自作主張將江西糧餉節流本省，大大縮減對湘軍之供給。曾國藩開始還能退一步，後來沈葆楨乾脆徹底將江西之錢糧留為本省，分毫不給湘軍。這一下，曾國藩忍無可忍“狠”參了沈葆楨一本，參本上就提到，總督有督地方軍務和支配地方財政之權，江西巡撫沈葆楨屬“越權”。本以為中央政府能夠全力支援自己的曾國藩，得到的上方答覆是“各打五十大板”，處理結果是江西之財政江西與湘軍均分，各十萬兩。

此例說明總督之職權範圍，同時也說明督、撫之間職責之模糊。朝廷“老好人”之做法，固然有忌憚湘軍之強盛而尾大不掉之因素，但也不能說朝廷完全不講道理，不用說別的，一省主管財政的布政使和主管官員政績及人事安排的按察使都是巡撫的直屬下屬，你說這財政權和人事權歸誰管？上例說是在動盪年代，總督督軍職責重大，自然權力也佔優。那麼在承平日久之時，總督豈不無事可為？答案自然是非也。

圖2 前往總督衙門的清朝官員

別忘了總督對巡撫可有節制權，雖然不是直接領導，但“節制”這就夠了，所以總督往往會不甘寂寞干預地方政府。當然了官面上出發點都是為了大清王朝更好地蓬勃向上。總督這一伸手，就能碰到巡撫及以下地方官員之肉，巡撫之下藩、臬兩司（布政使和按察使）不過正三品，自然不敢直接同從一品甚至是正一品（大學士銜）之總督較量，但是巡撫們可就有不甘當“軟柿子”之輩。上文之例，已然說明一些問題，沈葆楨乃晚清之能吏，為了朝廷和個人發展不惜與恩人曾國藩絕交。督撫之關係，可見一斑。

其實上文曾、沈二人之督、撫關係之僵，在大清王朝歷史上只能算“小巫”，畢竟曾、沈不經常相見，多是書信公牘往來。而這“大巫”正是“同一屋簷下”之督撫二人，那矛盾可大了去了，大到你死我活之程度。這“不幸”的“同一屋簷”共有四處，即兩廣總督與廣東巡撫同駐廣州，閩浙總督與福建巡撫同駐福州，湖廣總督與湖北巡撫同駐武漢和雲貴總督和雲南巡撫同駐昆明。此四處督撫之爭可謂是花樣百出，明爭暗鬥是雞犬不寧，其案例更是不勝列舉。結果是督與撫是各有勝負，打個平手，本文就不再一一贅述之。

圖3 清末的浙江巡撫衙門

關鍵是這督撫之爭必然會對地方隸政產生極壞之負面影響，難道皇帝老兒不知曉，任由督撫之間互掐打鬧？皇帝老兒當然不是“睜眼瞎”，尤其是大清王朝皇帝，眼線遍佈帝國每個角落，各種密摺奏報，督撫那點事兒那是門兒清。之所以如此還“縱容”督撫鬥爭，其目的就是為了督撫之間互相制約，避免一人在地方獨大而形成外強中乾、尾大不掉之勢。至於地方吏治廢弛些許之代價，對於統治者們來說，這個值！

然而，通常之外就會有個別與眾不同之案例，此四處督撫之間也有和睦相處之美例，屬實值得一表，興許會對讀者朋友有些許啟發。

咸豐四年，回頭浪子胡林翼屢立戰功，咸豐皇帝擢升他署理湖北巡撫，此為胡人生飛躍之里程碑。在好友曾國藩的鼎力相助之下，胡林翼很快獲取湖北巡撫實授，成為湘軍集團最早功成名就之人。咸豐五年，荊州將軍官文，成為湖廣總督，節制兩湖軍務。這一人事安排是很別有用心的。先說胡林翼之所以能夠超越曾國藩被任命巡撫之職，主要原因就是咸豐皇帝顧及曾擁兵自重，但是不管是曾還是胡都是湘軍圈裡人，基本上是“換湯不換藥”。相信咸豐皇帝和他的智囊們也不會忽視這一關鍵點，所以急需要可靠之人監視之，這個時候官文就大有用場。

圖4 胡林翼（公元1812年－公元1861年），字貺生，號潤芝，晚清中興名臣之一

官文，滿洲正白旗出身，王佳氏。正白旗乃屬上三旗，真正是皇帝的“家裡人”，絕對可靠。另外，官文做過荊州將軍對湖北軍務有所瞭解，並且也和太平軍過過招，所以官文顯然是湖廣總督最佳人選。當然了，論才能，官文自然被胡林翼甩出好幾條街，所以剛開始胡並不待見官文，甚至據說官文三次屈尊親自拜訪，都吃了胡的閉門羹。

眼看督撫鬥爭大戲重複上演，胡林翼也準備參劾官文腐敗之檔口，胡林翼身邊一名仕是一句話點醒夢中人，此人乃日後大清著名理財宰相閻敬銘。閻敬銘提醒胡林翼，此次參劾結果並不好說，倘若參劾不成難免節外生枝。另外，就算參劾成功，朝廷再換總督怎麼見得會比官文好對付？官文這個人，能力確實一般，也願意貪點小財，但是此人有自知之明，並不是沒事找事，好貪權奪功，指手畫腳之輩。只要咱們能和官文搞好關係，每年給他個十幾萬兩銀子花花，湖北之事還不都是胡大人您一個人說了算。

圖5 官文（1798—1871年）又名儁，王佳氏，字秀峰，又字揆伯，滿洲正白旗人

要不說“智者千慮必有一失”，經閻敬銘指點，胡林翼如醍醐灌頂，頓時銷燬參劾奏本而改為登門拜訪總督大人。而且，日後官文和胡林翼二人還發展成了親戚，胡林翼之老母認了官文小妾為幹閨女，也就是胡林翼的乾妹妹，這確實給足了官文面子。八卦一下，據說官文此妾非彼妾，在男尊女卑的封建，此妾能讓一品大員，皇旗出身的官文跪搓衣板，如此看來，胡林翼這個妹妹認得值得。

反觀官文，難道他對於胡林翼的小九九毫無察覺嗎？答案自然是否定。官文雖能力不高但絕非庸碌，不信且看官文如何答覆下屬智囊。一日，有人在官文跟前說胡林翼在湖北隻手遮天，根本不把您這總督放在眼裡，得適當收拾一下胡林翼而偃其囂張氣焰。官文答，你認為我是否有統兵禦敵，甚至驅敵於千里之外之才能。下屬誠懇道，沒有。官文說，既然沒有咱就老老實實等著坐領功績罷了。果然，日後湘軍成就偉業，官文到成了曾國藩推舉頭功之人，所以說，官文也是有道之人。

圖6 乾隆年間山西巡撫鄂弼奏摺

不管怎麼說，此督撫二人之合作相得益彰，各得所需，堪稱大清王朝督撫合作之佳話。只可惜，胡文忠公（胡林翼諡號文忠）剛年入半百就溘然長逝，這段督撫合作佳話也就此終結。之後，這湖廣總督和湖北巡撫就再也沒有安寧之時，直到大清王朝之滅亡。

文：王金百

通俗的說，兩廣總督就是廣東、廣西的最高行政長官，巡撫大人相當於某一省的省長。所不同的是他們除了管理地方政務，還執掌軍權，可以說是“上馬管兵，下馬管民”，許可權要比今天的省長更大。

總督與巡撫制度起源於明朝。明朝初年，朱元璋在元朝制度的基礎上，進行微調，設“三司”取代原來的行省丞相。這“三司”分別是布政使，掌管民政和財政；都指揮使負責軍事；按察使管理司法、刑獄。“三司”彼此獨立，互不統屬，省內重大軍政事務須由三司會議，上報朝廷定奪。這樣做雖然有助於君主集權，但三司並列制度導致地方權力分散，辦事效率低下。於是綜理地方軍政事務的督撫便應運而生。

總督和巡撫在設定之初，均屬臨時性質。他們奉皇帝之命，到地方監督、巡視地方官的施政。到了明代後期，由於階級矛盾與民族矛盾日益激化，地方少有安寧，總督和巡撫便由臨時派遣逐步變為常駐地方，成了地方最高一級的官員。雖然到了明朝後期，總督和巡撫已成為事實上的地方大員，但是在《明史·職官志》和《大明會典》中卻把他們列入都察院系統。這是因為督撫在設立之時，兼有都御史、副都御使之職，行使監督權。

督撫制度發展到清朝已基本成熟。清代的總督一般轄制兩省或三省，巡撫通常則管理一省。如果總督與巡撫同駐一個省會的，通常巡撫要聽命於總督。但實際上，他們之間的往往矛盾重重，許可權也很難劃清。如果巡撫與總督不駐同一省，巡撫經常自行其是。有意思的是，儘管巡撫的權力比總督的小，但巡撫的成立時間要早於總督。巡撫出現於宣德年間（1426—1435），總督設置於景泰年間（1450—1456）。

滿清入關之時，鑑於督撫權重，曾考慮盡用滿人，不用漢人。這一打算遭到給事中魏裔介的反對，最終清廷採納了他的意見。所以在清前期，督撫反而多有漢人擔任。其中嶽鍾琪便是一個例子，還有前段時間熱播的電視劇《于成龍》中的于成龍也是一例。到了乾隆朝，國家基本穩定，以乾隆為首的滿族最高統治集團，為維護滿族權貴的利益，在督撫選擇上開始一改過去做法，多用滿人，少用漢人。直到晚清時期，滿族權貴階層腐化嚴重，無法應對此起彼伏惡社會危機。在這種情況下，漢人透過平亂逐步獲得掌控地方的大權，迫使清廷重用漢人出任督撫。其中以曾國藩、左宗棠、李鴻章等為最。

縱觀明清督撫制度的形成過程，其與漢代“刺史”由監察之職變為地方大員的發展軌跡類似。它背後折射的是中央與地方的權力之爭。督撫的設立初衷是中央為了更好地控制地方，發展到後來，督撫反而成了地方的代表，進而對抗中央。尤其是到了晚清，隨著中央力量的衰微，地方形成督撫專制局面，勢力龐大的督撫們在相當程度上左右著晚清政局。

影視作品中經常看到的“總督、巡撫”大多是清代劇，就以清代制度簡單介紹一下。

清代的地方行政體系很複雜，並與軍事體系摻雜在一起。主要可以分為四類地區：

1、東三省，是滿族“龍興之地”，被視為根據地，設駐防將軍管轄軍民事務，即盛京將軍、黑龍江將軍、吉林將軍。在清末光緒年間，才改為行省制度，設東三省總督，併兼奉天巡撫。

其他地方也有多個駐防將軍、都統，但負責八旗兵的管轄，而不涉及地方民政。但是同時與總督、巡撫給皇帝打報告時，將軍列名第一。

2、蒙古區域，這一項又可以分為三類。

第一，內屬蒙古，不等於內蒙古。包括八旗察哈爾（原林丹汗直屬領地）、科布多、唐努烏梁海等地，各旗由朝廷任命官員治理，與內地的州、縣相似。無世襲的部族王公。

第二，扎薩克內蒙古，即漠南蒙古諸部，早期歸順後金或清。

第三，扎薩克外蒙古（漠北蒙古）及科布多杜爾伯特部、新土爾扈部、新疆舊土爾扈部、西套蒙古等，相對獨立性更強。

後兩類都是由蒙古王公世襲自治，並實行旗盟制度，朝廷派大臣監管。

3、其他自治區域，如西藏、回部等。連同蒙古諸部事務，均由理藩院統管。

4、行省制度，即除上述之外的地區，與今天各省也是基本對應的。採用“省、道、府、州、縣”的分級分職能管理體制。

各行省設巡撫，負責一省的民政和部分軍政。其下是布政使和按察使，分別負責錢糧民政和司法監察工作。兩省或三省，設一總督，統籌管理。而各省還設有提督、總兵，來負責綠營兵的管轄。

總督從一品。掌釐治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆。標下有副將、參將等官。

巡撫從二品。掌宣佈德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置。標下有參將、遊擊等官。

按照慣例，總督、巡撫還會兼任兵部和都察院職銜，以代表是朝廷派出的。一般總督掛兵部尚書、都察院右都御史銜，從一品。巡撫掛兵部右侍郎、都察院右副都御史銜，正二品。雖然一省綠營兵的提督是武職從一品，但一般事務上，還是要受文官節制。

清代二百多年，總督巡撫的名稱、級別、管轄等在不同時期都有變化，這裡列出是清後期的情況，且每個職務名稱等挺長的：

（1）總督直隸等處地方提督軍務、糧饟、管理河道兼巡撫事。同治九年，加三口通商事務，授為北洋通商大臣，駐天津。冬令封河，還駐保定。管轄今天河北、天津，及河南、山東一部分。京城順天府還是比較特殊的。

（2）總督兩江等處地方提督軍務、糧饟、操江、統轄南河事務。道光十一年，兼兩淮鹽政。同治五年，加五口通商事務，授為南洋通商大臣，與北洋遙峙焉。轄：

巡撫江蘇等處地方提督軍務兼理糧饟。順治十八年，江南分省，更名江蘇巡撫。

巡撫安徽等處地方提督軍務、節制各鎮兼理糧饟。

巡撫江西等處地方提督軍務、節制各鎮兼理糧饟。

（3）總督陝甘等處地方提督軍務、糧饟、管理茶馬兼巡撫事。兼甘肅巡撫事。光緒八年，新疆建行省，復兼轄之。轄：

巡撫陝西等處地方提督軍務、節制各鎮兼理糧饟。

巡撫新疆等處地方提督軍務兼理糧饟。

（4）總督閩浙等處地方提督軍務、糧饟兼巡撫事。光緒十一年，省福建巡撫，併兼巡撫事。轄：

巡撫浙江等處地方提督軍務、節制水陸各鎮兼理糧饟。

（5）總督湖北湖南等處地方提督軍務、糧饟兼巡撫事。光緒三十年，兼湖北巡撫事。轄：

巡撫湖南等處地方提督軍務、節制各鎮兼理糧饟。

（6）總督四川等處地方提督軍務、糧饟兼巡撫事。

（7）總督兩廣等處地方提督軍務、糧饟兼巡撫事。光緒三十一年，兼廣東巡撫事。轄：

巡撫廣西等處地方提督軍務兼理糧饟加節制通省兵馬銜。

（8）總督雲貴等處地方提督軍務、糧饟兼巡撫事。光緒三十一年，兼雲南巡撫事。轄：

巡撫貴州等處地方提督軍務兼理糧饟加節制通省兵馬銜。

後期沒有設總督管轄的巡撫：

①巡撫山東等處地方提督軍務、糧饟兼理營田。

②巡撫山西等處地方提督軍務兼理糧饟。

清末，光緒十一年，臺灣建行省，改福建巡撫為臺灣巡撫，兼學政事，其福建巡撫事歸閩浙總督兼管。即稱：巡撫臺灣等處地方提督軍務兼理糧饟。

此外還有負責專項業務的總督：

①總督漕運。掌治漕輓，以時稽核催趲，綜其政令。標下官同總督。

②河道總督，江南一人，山東河南一人。直隸河道以總督兼理。掌治河渠，以時疏濬堤防，綜其政令。營制視漕督。

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