長期以來，建設工程投資超標是困擾建設單位的老大難問題。近年來，隨著招投標行為的不斷規範和建設單位工程管理水平的不斷提高，投資超標現象大為減少但仍屢有發生。筆者分析了所在單位近幾年投資超標的工程專案後發現，工程變更是造成投資超標的重要原因。工程變更往往帶來投資的增加，進而影響工程投資控制目標，甚至引起爭議或索賠。因此，能否有效地對工程變更進行管理是建設單位能否實現投資控制目標的關鍵。 一、工程變更的原因和形式 導致工程變更的原因很複雜，既有政府行政法規的調整、事先未預料到的地質條件改變等客觀因素，又有建設單位對工程質量和工期要求的改變、建設規模和建設標準的調整等主觀因素，還有設計圖紙漏項、工程量估計不準等難以完全避免的人為失誤等。 實踐中，我們通常所說的設計變更、工程量變更、工期變更、現場簽證、工程聯絡單、工程洽商單等等，都屬於工程變更形式的範疇，它們只是從不同的角度闡述工程變更，並且相互之間有著密切的聯絡。比如，設計變更是指設計單位主動或應建設單位等的要求對原施工圖紙和設計檔案中所表達的設計標準狀態的改變和修改，設計變更的實施很有可能帶來工程量變更和工期變更，同時施工單位和建設單位可以就設計變更的實施帶來的費用增減、工期延長或縮短等簽訂設計變更籤證；現場簽證、工程洽商單是對工程量的變更、工期的變更、額外費用支出的補償、材料和裝置的更換等某一項工程變更具體內容的確認性檔案。 二、工程變更管理的原則 筆者認為，對建設單位來說，在工程變更管理中應遵循兩條基本原則：一是儘量避免不必要的工程變更；二是必需的工程變更，應合理確定變更的經濟結果。 如前所述，導致工程變更的原因多種多樣，要想在建設工程特別是大型建設工程中完全避免工程變更幾乎是不可能的。但是，我們可以做到減少工程變更，尤其要儘量避免因建設單位需求變化等自身原因和設計圖紙漏項等人為失誤引起的工程變更。對於施工單位提出的修改圖紙、改變施工方法等工程變更建議，建設單位應組織設計單位、監理單位等一同認真研究施工單位建議的合理性，也即工程變更的必要性，要堅決防止施工單位借工程變更為由達到增加工程造價、獲取更大利潤的目的。對於確需的工程變更，建設單位應牢牢把握住價格和工程量這兩個影響工程變更經濟結果的關鍵因素，必要時藉助造價審計單位的專業知識，把工程變更的經濟結果控制在合理範圍內。只有這樣，建設單位才能避免不必要的工程變更，才能確定工程變更的合理經濟結果，才能達到控制工程投資的目標。 三、工程實施全過程中的變更管理 一般來說，工程變更是在工程施工階段發生和結束的。但是，工程實施的各個階段都與工程變更有著密切的聯絡。比如：設計階段完善的設計是減少設計變更的重要因素，招投標階段編制全面、完整、清晰的招標檔案可以有效減少工程變更，竣工結算階段應對工程變更的經濟結果進行最終的認定等等。因此，建設單位應在工程實施全過程中而不僅是施工過程中加強工程變更管理。 1.設計階段。一個好的設計完全可以避免因為設計的缺陷等設計本身原因導致的設計變更。當然，好的設計並不單是設計單位的事情，建設單位也非常關鍵。首先，建設單位應清楚自己的需求，明確建設工程的用途、標準、投資規模等；其次，建設單位應把這些需求明確告訴設計單位並與其進行充分的溝通，要求設計單位在投資規模內進行限額設計，必要時設計單位應提供多種設計方案供建設單位選擇；最後，建設單位應根據自己的需求、投資等各方面因素選擇一個最合適的設計方案，設計方案一經選定，建設單位原則上不應該更改。 2.招投標階段。設計方案確定後，建設單位應透過編制全面、完整、清晰的招標檔案和工程量清單明確自己的需求、材料和裝置的指標、施工工藝和施工方法以及工程量等，這樣可以減少施工過程中因為需求描述不清晰、材料和裝置更換、施工工藝和施工方法改變以及工程量不準確或者漏項等引起的工程變更。建設單位還應該根據建設工程的實際情況等因素在招標檔案中明確投標單位的報價方法，是固定總價法還是固定單價、工程量調整法或是單價和工程量都可以調整法等，這直接關係到工程量變化和物價快速上漲等因素影響單價等情況是否可以進行工程變更。此外，評標辦法也可能會間接影響到工程變更。實踐中，有很多施工單位透過低價甚至是低於成本價中標後，千方百計製造工程變更、增加工程費用，讓建設單位甚是頭疼。因此，筆者認為，評標辦法不能單以價格低為最優，而應該採用合理低價中標的評標辦法，即要在剔除報價不正常低的投標單位的基礎上採用低價經濟標得分高的評標辦法。 3.合同談判階段。投標工作結束後，建設單位應與中標單位進行合同談判，談判中雙方應就工程變更的提出時間、審批程式和計價標準等達成一致意見。理論上，工程各方都可以提出工程變更，但實踐中以施工單位提出工程變更居多。首先，建設單位應明確要求施工單位除了在施工過程中發生了不可預見的緊急情況等特殊事項外必須提前一段時間（比如7個工作日）提出工程變更申請，這樣建設單位才有充足的時間決定是否批准工程變更，否則可能會影響工期。其次，施工單位提出工程變更申請必須編制工程變更預算，說明工程變更可能導致的經濟結果，作為建設單位審批工程變更的重要依據。再次，工程變更必須經過批准後才能實施，嚴禁施工單位先實施後提出變更申請，否則建設單位有權不予以籤認。最後，雙方應確定工程變更的計價標準。計價標準可以採取以下方式：施工單位投標時有相同專案的按照相同專案投標報價計算；投標時沒有相同專案、有類似專案的按照類似專案投標報價計算；投標時既沒有相同專案、又沒有類似專案但有市價的按照市價計算；投標時即沒有相同專案、又沒有類似專案且沒有市價的由雙方協商確定。 4.施工階段。工程施工階段是工程變更實際發生的期間，建設單位應高度重視工程變更管理工作。首先，建設單位應牢牢把住工程變更審批關，應堅決拒絕不必要、可有可無、甚至是故意編造的工程變更。在這個環節，建設單位應充分依靠但是絕不能依賴設計單位、監理單位的專業能力和職業判斷能力，必要時建設單位應邀請、組織相關專家論證工程變更的必要性。其次，建設單位內部應建立有效的工程變更審批機制，應儘量避免一人就能審批工程變更的情形。一般而言，工程管理部門、財務部門、審計部門等都應該參與工程變更審批。再次，對於必需的工程變更，建設單位應儘快審批。一般而言，建設單位批准工程變更，也就意味著建設單位認可了施工單位編制的工程變更預算。但是，實踐中工程變更預算往往超過施工單位實際費用，因此，建設單位必須對工程變更預算進行認真的稽核，如果建設單位缺乏稽核能力，建設單位應委託專業造價審計單位進行稽核。最後，對於批准的工程變更，建設單位應加強監督檢查，確保施工單位按照批准的方案和內容實施變更。此外，對於更換材料裝置的工程變更或者原屬於暫定價材料裝置的確定，施工單位應提供多種品牌型號的材料裝置供建設單位選擇，建設單位還應對施工單位的報價進行稽核，必要時建設單位甚至可以自行組織材料裝置採購，透過招標等方式降低材料裝置價格。 5.竣工結算階段。竣工結算階段，建設單位應認真核定、必要時委託造價審計單位稽核工程變更的工程量，根據合同確定的工程變更計價標準確定工程變更結算金額。同時，建設單位還應認真評估工程變更效果，總結工程變更管理中成功經驗和失敗教訓，促進工程變更管理水平的不斷提高。
長期以來，建設工程投資超標是困擾建設單位的老大難問題。近年來，隨著招投標行為的不斷規範和建設單位工程管理水平的不斷提高，投資超標現象大為減少但仍屢有發生。筆者分析了所在單位近幾年投資超標的工程專案後發現，工程變更是造成投資超標的重要原因。工程變更往往帶來投資的增加，進而影響工程投資控制目標，甚至引起爭議或索賠。因此，能否有效地對工程變更進行管理是建設單位能否實現投資控制目標的關鍵。 一、工程變更的原因和形式 導致工程變更的原因很複雜，既有政府行政法規的調整、事先未預料到的地質條件改變等客觀因素，又有建設單位對工程質量和工期要求的改變、建設規模和建設標準的調整等主觀因素，還有設計圖紙漏項、工程量估計不準等難以完全避免的人為失誤等。 實踐中，我們通常所說的設計變更、工程量變更、工期變更、現場簽證、工程聯絡單、工程洽商單等等，都屬於工程變更形式的範疇，它們只是從不同的角度闡述工程變更，並且相互之間有著密切的聯絡。比如，設計變更是指設計單位主動或應建設單位等的要求對原施工圖紙和設計檔案中所表達的設計標準狀態的改變和修改，設計變更的實施很有可能帶來工程量變更和工期變更，同時施工單位和建設單位可以就設計變更的實施帶來的費用增減、工期延長或縮短等簽訂設計變更籤證；現場簽證、工程洽商單是對工程量的變更、工期的變更、額外費用支出的補償、材料和裝置的更換等某一項工程變更具體內容的確認性檔案。 二、工程變更管理的原則 筆者認為，對建設單位來說，在工程變更管理中應遵循兩條基本原則：一是儘量避免不必要的工程變更；二是必需的工程變更，應合理確定變更的經濟結果。 如前所述，導致工程變更的原因多種多樣，要想在建設工程特別是大型建設工程中完全避免工程變更幾乎是不可能的。但是，我們可以做到減少工程變更，尤其要儘量避免因建設單位需求變化等自身原因和設計圖紙漏項等人為失誤引起的工程變更。對於施工單位提出的修改圖紙、改變施工方法等工程變更建議，建設單位應組織設計單位、監理單位等一同認真研究施工單位建議的合理性，也即工程變更的必要性，要堅決防止施工單位借工程變更為由達到增加工程造價、獲取更大利潤的目的。對於確需的工程變更，建設單位應牢牢把握住價格和工程量這兩個影響工程變更經濟結果的關鍵因素，必要時藉助造價審計單位的專業知識，把工程變更的經濟結果控制在合理範圍內。只有這樣，建設單位才能避免不必要的工程變更，才能確定工程變更的合理經濟結果，才能達到控制工程投資的目標。 三、工程實施全過程中的變更管理 一般來說，工程變更是在工程施工階段發生和結束的。但是，工程實施的各個階段都與工程變更有著密切的聯絡。比如：設計階段完善的設計是減少設計變更的重要因素，招投標階段編制全面、完整、清晰的招標檔案可以有效減少工程變更，竣工結算階段應對工程變更的經濟結果進行最終的認定等等。因此，建設單位應在工程實施全過程中而不僅是施工過程中加強工程變更管理。 1.設計階段。一個好的設計完全可以避免因為設計的缺陷等設計本身原因導致的設計變更。當然，好的設計並不單是設計單位的事情，建設單位也非常關鍵。首先，建設單位應清楚自己的需求，明確建設工程的用途、標準、投資規模等；其次，建設單位應把這些需求明確告訴設計單位並與其進行充分的溝通，要求設計單位在投資規模內進行限額設計，必要時設計單位應提供多種設計方案供建設單位選擇；最後，建設單位應根據自己的需求、投資等各方面因素選擇一個最合適的設計方案，設計方案一經選定，建設單位原則上不應該更改。 2.招投標階段。設計方案確定後，建設單位應透過編制全面、完整、清晰的招標檔案和工程量清單明確自己的需求、材料和裝置的指標、施工工藝和施工方法以及工程量等，這樣可以減少施工過程中因為需求描述不清晰、材料和裝置更換、施工工藝和施工方法改變以及工程量不準確或者漏項等引起的工程變更。建設單位還應該根據建設工程的實際情況等因素在招標檔案中明確投標單位的報價方法，是固定總價法還是固定單價、工程量調整法或是單價和工程量都可以調整法等，這直接關係到工程量變化和物價快速上漲等因素影響單價等情況是否可以進行工程變更。此外，評標辦法也可能會間接影響到工程變更。實踐中，有很多施工單位透過低價甚至是低於成本價中標後，千方百計製造工程變更、增加工程費用，讓建設單位甚是頭疼。因此，筆者認為，評標辦法不能單以價格低為最優，而應該採用合理低價中標的評標辦法，即要在剔除報價不正常低的投標單位的基礎上採用低價經濟標得分高的評標辦法。 3.合同談判階段。投標工作結束後，建設單位應與中標單位進行合同談判，談判中雙方應就工程變更的提出時間、審批程式和計價標準等達成一致意見。理論上，工程各方都可以提出工程變更，但實踐中以施工單位提出工程變更居多。首先，建設單位應明確要求施工單位除了在施工過程中發生了不可預見的緊急情況等特殊事項外必須提前一段時間（比如7個工作日）提出工程變更申請，這樣建設單位才有充足的時間決定是否批准工程變更，否則可能會影響工期。其次，施工單位提出工程變更申請必須編制工程變更預算，說明工程變更可能導致的經濟結果，作為建設單位審批工程變更的重要依據。再次，工程變更必須經過批准後才能實施，嚴禁施工單位先實施後提出變更申請，否則建設單位有權不予以籤認。最後，雙方應確定工程變更的計價標準。計價標準可以採取以下方式：施工單位投標時有相同專案的按照相同專案投標報價計算；投標時沒有相同專案、有類似專案的按照類似專案投標報價計算；投標時既沒有相同專案、又沒有類似專案但有市價的按照市價計算；投標時即沒有相同專案、又沒有類似專案且沒有市價的由雙方協商確定。 4.施工階段。工程施工階段是工程變更實際發生的期間，建設單位應高度重視工程變更管理工作。首先，建設單位應牢牢把住工程變更審批關，應堅決拒絕不必要、可有可無、甚至是故意編造的工程變更。在這個環節，建設單位應充分依靠但是絕不能依賴設計單位、監理單位的專業能力和職業判斷能力，必要時建設單位應邀請、組織相關專家論證工程變更的必要性。其次，建設單位內部應建立有效的工程變更審批機制，應儘量避免一人就能審批工程變更的情形。一般而言，工程管理部門、財務部門、審計部門等都應該參與工程變更審批。再次，對於必需的工程變更，建設單位應儘快審批。一般而言，建設單位批准工程變更，也就意味著建設單位認可了施工單位編制的工程變更預算。但是，實踐中工程變更預算往往超過施工單位實際費用，因此，建設單位必須對工程變更預算進行認真的稽核，如果建設單位缺乏稽核能力，建設單位應委託專業造價審計單位進行稽核。最後，對於批准的工程變更，建設單位應加強監督檢查，確保施工單位按照批准的方案和內容實施變更。此外，對於更換材料裝置的工程變更或者原屬於暫定價材料裝置的確定，施工單位應提供多種品牌型號的材料裝置供建設單位選擇，建設單位還應對施工單位的報價進行稽核，必要時建設單位甚至可以自行組織材料裝置採購，透過招標等方式降低材料裝置價格。 5.竣工結算階段。竣工結算階段，建設單位應認真核定、必要時委託造價審計單位稽核工程變更的工程量，根據合同確定的工程變更計價標準確定工程變更結算金額。同時，建設單位還應認真評估工程變更效果，總結工程變更管理中成功經驗和失敗教訓，促進工程變更管理水平的不斷提高。