漢朝初年，歷經長期戰亂的國家亟待修養生息，因此幾代皇帝都採用黃老之說，輕賦稅徭役，讓民間恢復生產，其中鹽鐵也是由民間私營的。這一治國理念的效果是顯著的，到漢武帝登基時，他的父親景帝和祖父文帝所開創的文景之治為他留下了豐饒的財富，於是雄才偉略的武帝得以施展自己的政治抱負。

　　然而再多的錢也有花光的時候，武帝中期，討匈奴，通西域，軍費開支浩繁，加上天災不斷，百姓四處流亡，國庫空虛，由大司農統管的政府財政終於入不敷出。但是仗還得打，政府還得執行，錢從哪兒來呢?農乃國之本，田租三十分之一的定額實行已久，不宜輕易變革。那麼再要錢，漢武帝就只能求助少府了。把少府的錢用於軍費和政府開支，相當於把皇帝私產捐獻給國家。武帝不僅自己捐，同時命令地方上的富人，最主要的是鹽鐵商人，和他一樣把私產借貸給國家。但他沒想到的是，那些坐擁財富的豪族並不像他一樣慷慨，命令發出，響應者寥寥：「富商大賈，冶鑄鬻鹽，財或累萬金，而不左公家之急，黎民重困」。

　　煮海成鹽，開山成鐵，這山和海的所有權本身就歸皇帝所有。換句話說，這些商人本身掙得就是皇帝的錢，現在皇帝有了難處，商人卻不願意幫助皇帝。這讓武帝大為光火，憤怒的武帝馬上開始了對商人的反擊：他一方面向商人課以重稅，另一方面則開始斷商人財路，其中最重要的一條就是接受桑弘羊的建議，「籠天下鹽鐵」，把鹽鐵由原來的私營改為國家專營。