我們在環境執法過程中經常遇到“沒有環評檔案卻已經投入生產和使用”的情況。對於如何處理這類案件，全華人大法工委在《關於建設專案環境管理有關法律適用問題的答覆意見》(法工委復〔2007〕2號)中答覆：“關於建設專案未依法報批建設專案環境影響評價檔案卻已建成建設專案，同時該建設專案需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設專案環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。”環保部於2016年1月8日在給湖北省環境保護廳的覆函（環政法函[2016]6號）中也提到，“對已經建成投產或者使用的前述型別的違法建設專案，立案查處的環保部門應當按照全華人大常委會法制工作委員會《關於建設專案環境管理有關法律適用問題的答覆意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，分別作出相應的處罰。”那麼，請問河北馬倍戰律師事務所，對於“未評先建”和“未驗先投”兩個違法行為，在同一個案件中能夠同時處罰嗎？
某市環保局
2016年1月16日
【解答及分析】
《環境影響評價法》第三十一條第一款規定：“建設單位未依法報批建設專案環境影響評價檔案，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新稽核環境影響評價檔案，擅自開工建設的，由有權審批該專案環境影響評價檔案的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”該款規定了對“未評先建”違法行為的處罰。也即，適用該條的前提是：建設單位未報批環評，或雖然報批但未得到批准。
《建設專案環境保護管理條例》第二十八條規定：“違反本條例規定，建設專案需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設專案環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”該條規定了對“環保設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用”（也即“未建先投、未驗先投”）行為的處罰。根據本條的規定，認定“主體工程正式投入生產或者使用”行為是否違法的條件是，“建設專案需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格”。而建設專案“配套建設環境保護設施”及“驗收”的前提是，建設專案必須有合法的環評檔案。如果建設專案沒有合法的環評檔案，就涉及不到“配套建設”環境保護設施的問題，更涉及不到“未經驗收”以及“經驗收不合格”的問題。所以，適用該條的前提條件是：建設專案已經取得合法的環評檔案。
從上述分析來看，適用《環境影響評價法》第三十一條的前提條件是沒有合法的環評檔案，而適用《建設專案環境保護管理條例》第二十八條的前提條件是有合法的環評檔案。對於一個具體案件來說，建設專案要麼有合法的環評檔案，要麼沒有合法的環評檔案，不存在“既有又沒有”的情形。因此，在同一個環境處罰案件中，對於“未評先建”和“未驗先投”行為，顯然不能同時處罰。
我們在環境執法過程中經常遇到“沒有環評檔案卻已經投入生產和使用”的情況。對於如何處理這類案件，全華人大法工委在《關於建設專案環境管理有關法律適用問題的答覆意見》(法工委復〔2007〕2號)中答覆：“關於建設專案未依法報批建設專案環境影響評價檔案卻已建成建設專案，同時該建設專案需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設專案環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。”環保部於2016年1月8日在給湖北省環境保護廳的覆函（環政法函[2016]6號）中也提到，“對已經建成投產或者使用的前述型別的違法建設專案，立案查處的環保部門應當按照全華人大常委會法制工作委員會《關於建設專案環境管理有關法律適用問題的答覆意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，分別作出相應的處罰。”那麼，請問河北馬倍戰律師事務所，對於“未評先建”和“未驗先投”兩個違法行為，在同一個案件中能夠同時處罰嗎？
某市環保局
2016年1月16日
【解答及分析】
《環境影響評價法》第三十一條第一款規定：“建設單位未依法報批建設專案環境影響評價檔案，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新稽核環境影響評價檔案，擅自開工建設的，由有權審批該專案環境影響評價檔案的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”該款規定了對“未評先建”違法行為的處罰。也即，適用該條的前提是：建設單位未報批環評，或雖然報批但未得到批准。
《建設專案環境保護管理條例》第二十八條規定：“違反本條例規定，建設專案需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設專案環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”該條規定了對“環保設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用”（也即“未建先投、未驗先投”）行為的處罰。根據本條的規定，認定“主體工程正式投入生產或者使用”行為是否違法的條件是，“建設專案需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格”。而建設專案“配套建設環境保護設施”及“驗收”的前提是，建設專案必須有合法的環評檔案。如果建設專案沒有合法的環評檔案，就涉及不到“配套建設”環境保護設施的問題，更涉及不到“未經驗收”以及“經驗收不合格”的問題。所以，適用該條的前提條件是：建設專案已經取得合法的環評檔案。
從上述分析來看，適用《環境影響評價法》第三十一條的前提條件是沒有合法的環評檔案，而適用《建設專案環境保護管理條例》第二十八條的前提條件是有合法的環評檔案。對於一個具體案件來說，建設專案要麼有合法的環評檔案，要麼沒有合法的環評檔案，不存在“既有又沒有”的情形。因此，在同一個環境處罰案件中，對於“未評先建”和“未驗先投”行為，顯然不能同時處罰。