近日，國務院印發《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，明確提出，以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，賦予“兩權”抵押融資功能，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，推進農村金融產品和服務方式創新。

　　可以說，“兩權”抵押試點旨在有效盤活農村資源、資金、資產，這既是推動農村金融發展、破解農民貸款難的一個重要舉措，更是深化農村土地制度改革、賦予農民更完備土地財產權的重大突破，對於促進農民增收致富、農村經濟繁榮和農業現代化加快發展具有重要意義。

　　同時，我們也需看到，土地制度改革是牽一髮動全身的大事，敏感而慎重，金融改革也是一項極為複雜的制度安排，精細且苛嚴。現實條件下，“兩權抵押”的實施面臨很多難題和不確定性。若發生違約土地資產如何處置?農民是否會因經營不善陷入失地困境?等等。這些問題能否解決好，不僅關係到“兩權抵押”順利實施，更關係到現代農業建設以及農村社會的和諧穩定，必須要妥善解決。

　　要優先解決好農民抵押的風險防控。在土地依然是農民最重要的生活來源和生產資料背景下，“失地風險”永遠都是一個不可忽視的重要問題。首先，要控制抵押範圍。抵押的土地經營權應是“部分流轉土地、部分流轉期限”，限制抵押面積和時間。例如，寧夏同心縣規定用於抵押貸款的土地面積不超過農戶所承包土地總面積的40%，而在山東棗莊這一比例為1/3，那麼即使發生貸款違約，農民的正常生產生活也不會受到很大的影響。而且，抵押期到期後，經營權又會回到農民的手裡。抵押的農民住房財產權也應該是農民的非唯一住房或是非唯一可居住的房屋，確保不會出現因抵押房屋被收回而致農民無房可住。其次，要防止政績衝動，地方政府要管好自己的手，抵押貸款要順勢而為，應該是農民自發性的選擇。再者，要加強社會保障，推進農村低保、養老保險等農村社會保障廣覆蓋，做好政策性“兜底”，解決好農民後顧之憂。

　　要積極調動起金融機構放貸的意願。對於金融機構而言，風險的控制始終是第一位的，“兩權”抵押雖然解決了農民抵押物缺乏的問題，但是農業經營風險大、貸款風險不易控制的本質不會因此改變，而土地經營權和房屋財產權市場化程度較低難以變現的問題，更是金融機構開展抵押業務的最大顧慮。因此，建立抵押物處置機制是關鍵。一方面要建立完善農村土地產權交易平臺，建立“兩權”抵押、流轉、評估的專業化服務機制，同時也應探索多種形式抵押權變現方法，例如可以引入強制管理的機制，透過委託他人管理抵押財產，並以其所得收益使債權得以優先受償;也可以探索間接擔保模式、聯合擔保模式，由聯合擔保者代為處置。同時，政府有關部門應加強對金融機構支農的引導和支援，在財政補貼、稅收優惠、監督管理方面，採取特殊區別政策，並發展政府支援的擔保公司、利用農村土地產權交易平臺提供擔保、設立風險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風險緩釋及補償機制，多措並舉調動他們的支農積極性。

　　要實現農民貸款需求和金融機構產品服務之間有效對接。農民敢貸款，銀行願意放貸，供需雙方還要有效匹配才能實現資源配置最大化。現實情況是，規模適度的農業經營主體貸款意願更強，更契合銀行需要，操作起來成本更低，要鼓勵銀行支援農業適度規模經營。銀行要認真研究現代農業發展方向，準確把握新型經營主體的不同特點和需求，開發針對性更強、靈活多樣的“兩權抵押”金融產品、金融服務，新型經營主體也要提高自身的建設和發展能力，規範內部管理，培養金融信用，提高金融機構對經營主體的認可度。但同時，對於一些小規模的農戶，也不能把他們排除在門外，可以透過成立土地協會等中介機構，將土地經營權抵押給第三方，再由其向銀行貸款，就能解決小農戶分散經營、銀行操作成本高的問題。

　　“兩權”抵押貸款尚處於試點階段，必須要嚴格遵守《意見》提出的“依法有序、自主自願、穩妥推進、風險掌控”原則，審慎、穩妥推進。同時我們更需要清醒地看到，“兩權”抵押為解決農民貸款難問題開闢了一個新的通道，但是同建設現代農業的本質要求相比，同農村金融自身改革的內在需要相比，同新型經營主體迅速增長的需求相比，還有很多工作要做。我們必須透過不斷深化改革，既要著眼三農發展制度進一步完善尋求路徑，更要從金融體制改革內部實現突破。只有建立起一整套適應農村實際、滿足農民需求、符合農業特質的現代金融制度，才能真正打通農村金融的任督二脈，暢通三農發展金融血脈。

一、“兩權”抵押貸款重構了農村金融發展基礎 1、為農村信用擴張提供了“資產錨” 現代貨幣制度下, 金融機構信貸活動本質上是信用擴張的過程, 某一領域借貸活動發達, 該領域信用擴張就比較快。金融依存於實體經濟, 信用擴張需要實體經濟具有相應的“資產錨”。進出口領域信貸活動活躍, 有外貿產品作為信用擴張的“錨”;房地產市場信貸快速增長, 有國有土地和房產作為信用擴張的“錨”。長期以來, 中國農村金融服務源自城市金融服務模式的延伸與擴充套件, 但城市和農村信用建立環境不同, 城市土地、房產、職業等都可作為信用抵押品, 農村土地、房產、職業等難以作為信用抵押品, 這就造成城市金融模式在農村難以突破抵押、擔保等問題。儘管政府部門透過政策激勵、財政補貼等措施大力支援農村金融發展, 但由於農村缺乏信用擴張的“資產錨”和符合實際的金融服務體系, 金融機構難以深入農村紮根發展。 “兩權”抵押貸款將農村土地經營權、農房財產權與金融活動結合, 使土地、農房成為信用工具, 從根本上改變了原有的農村信貸發展基礎, 為農村信用擴張找到了對應的“資產錨”。農村金融業務開展中, 金融機構不再受困於信用風險, 可根據“兩權”屬性在貸款利率、期限、額度、風險控制等方面積極探索, 以農村土地為信用工具創設符合“三農”經濟發展需要的金融產品。同時, 隨著“兩權”抵押貸款業務推進, 農民擁有的“沉睡”資產轉變為資本, 參與金融活動的能力和需求將進一步增強, 農村金融市場活力將被持續啟用。

可以說，“兩權”抵押試點旨在有效盤活農村資源、資金、資產，這既是推動農村金融發展、破解農民貸款難的一個重要舉措，更是深化農村土地制度改革、賦予農民更完備土地財產權的重大突破，對於促進農民增收致富、農村經濟繁榮和農業現代化加快發展具有重要意義。

　　同時，我們也需看到，土地制度改革是牽一髮動全身的大事，敏感而慎重，金融改革也是一項極為複雜的制度安排，精細且苛嚴。現實條件下，“兩權抵押”的實施面臨很多難題和不確定性。若發生違約土地資產如何處置?農民是否會因經營不善陷入失地困境?等等。這些問題能否解決好，不僅關係到“兩權抵押”順利實施，更關係到現代農業建設以及農村社會的和諧穩定，必須要妥善解決。

　　要優先解決好農民抵押的風險防控。在土地依然是農民最重要的生活來源和生產資料背景下，“失地風險”永遠都是一個不可忽視的重要問題。首先，要控制抵押範圍。抵押的土地經營權應是“部分流轉土地、部分流轉期限”，限制抵押面積和時間。例如，寧夏同心縣規定用於抵押貸款的土地面積不超過農戶所承包土地總面積的40%，而在山東棗莊這一比例為1/3，那麼即使發生貸款違約，農民的正常生產生活也不會受到很大的影響。而且，抵押期到期後，經營權又會回到農民的手裡。抵押的農民住房財產權也應該是農民的非唯一住房或是非唯一可居住的房屋，確保不會出現因抵押房屋被收回而致農民無房可住。其次，要防止政績衝動，地方政府要管好自己的手，抵押貸款要順勢而為，應該是農民自發性的選擇。再者，要加強社會保障，推進農村低保、養老保險等農村社會保障廣覆蓋，做好政策性“兜底”，解決好農民後顧之憂。