時值寒假，每到這個時候，都是各種課外補習滿天飛的時節。
學生忙，家長忙；學生疲憊，家長抱怨。
質疑者有之：課外補習有存在的必要嗎？猶豫者有之：別人補了，我們不補怎麼行？反對者亦有之：應該將課外補習統統取消……
課外補習是一個國際性的現象，它的成因、利弊，值得關注。
我們透過擺觀點、列資料，理一理課外補習的昨天、今天和明天，分析課外補習之於學生和家長乃至整個社會的利與弊，得與失。
近二十多年來，中小學課外付費補習教育或者學習中心在全球範圍內迅速擴充套件，這一現象在國外又被稱為“影子教育”。
在中國，很多有關基礎教育階段特別是義務教育階段減負的政策檔案，就直接與這類“影子教育”現象相關。
教育部2000年發出《關於在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，明確提出學校“不得佔用節假日、雙休日和寒暑假組織學生上課，更不得收費上課、有償補課”；
2013年，教育部修訂頒發的《中小學教師職業道德規範》第五條規定“自覺抵制有償家教”
2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》在第四章“義務教育”中提出，“各級政府要把減負作為教育工作的重要任務……規範各種社會補習機構和教輔市場”；
2015年，中國教育部印發《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》，提出了組織領導、專項督查、宣傳教育、嚴格教師管理等四個方面的舉措；
2017年，《教育部辦公廳關於做好中小學生課後服務工作的指導意見》，提出“防止將課後服務變相成為集體教學或‘補課’”。
應該說，課外補習教育現象本身，並不構成公共政策問題。
但是，課外補習中出現的影響學生身心發展的普遍性教育問題，則有必要進入政府教育政策的視野。本文旨在透過對國際視野下課外補習類似現象的發展動因及其影響進行分析，提出政府層面需要發揮的作用及政策選擇。
1. 補習教育在世界範圍內的發展動因
課外付費補習教育之所以被稱為影子教育，主要是因為其補習內容都是正規學校開設的課程，特別針對學生升學考試必考課程的補習，相當於跟著正常教學進行查缺補漏，這也是其行業發展的關鍵定位。
從目前研究來看，各國影子教育的學生參與率從20%到各國影子教育的學生參與率從20%到80%不等。
按照學生參與課外付費補習的強度，目前全球的影子教育大致分為三類地區：第一類高強度的地區為日本、南韓、土耳其、中國、越南、巴西等地區，第二類為加拿大、澳洲和美國等低強度地區，其他如歐洲、非洲等地區多為中等強度的地區。
一般來說，這種課外付費補習大致可以分為傳統的個人家教授課、課外輔導班的集體授課以及網路線上授課等三種方式。
從已有資料看，2006年，越南9189個家庭中有32%的小學生、46%的初中生和63%的高中生，參加過課外補習。2007年，加拿大約1/3的父母為孩子請了家教，一些主要城市的影子教育服務在過去的30年裡擴大了200%～500%。
南韓2008年參加過課外補習的高中生比例約為60.5%，初中生為72.5%，小學生為87.9%。2008年，孟加拉國有68.4%的中學生和37.9%的小學生接受了家教服務。2009年，埃及有81%的中學生和50%的小學生接受過補習輔導
2010年，德國有14.8%的學生接受過定期補習輔導。2011年，在印度特里普拉邦的農村小學，有61%的一年級學生和75%的六年級學生接受過補習輔導，而在西孟加拉邦的相應比例分別為55.6%和77.5%。在非洲的突尼西亞，2008年的一個問卷調查顯示，250個家庭中有73.2%送孩子參加過課外補習，而其中9成的家長表示有家庭財力壓力。
分析基礎教育領域出現課外付費補習的發展動因，直接原因可以說是市場需求。
首先，有一批學生及其家長存在相關需求。從學校體系來看，這種剛性競爭需求的邏輯是學生要進入好的大學，就要進入好的高中，但是優質高中和大學的資源，不但各國的分佈均衡度不一而且供給也相對有限，而學生個體需求和發展水平又是多樣化的，這就形成了優質教育資源供給和學生多樣化需求的長期矛盾，進而導致了許多國家學生在高中入學或者大學入學環節的各種激烈程度不同的競爭壓力。
在這種競爭邏輯之下，一些國家的學生家庭，在正規小學、初中或者高中教育難以滿足孩子個性化需求時，就力求借助付費的課外補習教育以求子女能夠成功進入好的中學與大學。
資料顯示，20世紀90年代，西班牙有40%的中學生參加英語等語言補習，20%的學生參加計算機課程，還有30%參加的是在學校沒學好的課程，年度消費約21億元人民幣。
進入21世紀以後，其年度消費約35億元人民幣。
第二個因素是，是教育企業或者從業者有需求。在現代社會特別是知識經濟時代，教育被當作人力資本開發的重要服務產業。教育行業蘊含著無限的商機，拋開個體不論，課外輔導機構呈現規模化、集團化發展態勢。
從那些年產值過億元的教育企業來看，牢牢抓住學生的教育消費需求就意味著教育企業的成功。這些市場化的拉力無疑是重要的影響因素。這種充分的市場發展形成的適當的課外補習，能夠一定程度上使家長願意進行此方面的教育投資。2013年，日本補習教育市場規模達到54億元人民幣以上，小學階段的全國平均參與率達到49.7%，初中達到60%。
目前，日本初三學生參加晚上補習學校的比例為65%。應該說，課外付費補習教育在全球範圍內的增長，正是學校教育制度背後兩種需求邏輯形成合力的結果。
此外，還需要看到，在中國乃至東亞範圍內，課外付費補習的存在有其特殊性。不得不承認，儒家思想中重視教育、積極向學、注重紙筆考試的文化傳統，為課外補習提供了肥沃的土壤，這種傳統的文化教育意願在與新時代知識經濟的深入發展重新結合後，導致東亞國家的課外付費補習教育歷史最為悠久，規模也最為龐大，參與強度也最高。
2. 效果與影響喜憂參半
課外付費補習的主要任務，就是在課餘有針對性地對學生進行“補差、培優”，以便他們能在升學考試中獲得競爭優勢。因此，其積極作用主要是有利於提高學生的學習成績和增強學生的學習能力，最低程度上也旨在滿足學生及其家長的教育補習任務需要，這是全球影子教育得以發展的原動力。
西班牙的調查資料顯示，課外補習提升了學生的成績，參加PISA2009考試的學生中，接受過影子教育的學生超過了60%。
中國也有調查顯示，除了部分大型企業的影子教育，全國各大省會城市都有一些針對初升高、高中考大學的品牌課外補習班，這些輔導班因為有“明星教師”執教而受到家長們的追捧。
在履行其基本作用的同時，課外付費補習也出現了令人擔憂的一些問題。
有研究顯示，南韓、日本、中國、土耳其、印度、東歐國家、西歐的德國、英國以及北美的加拿大和美國等，有部分學校教師為提高自身收入而從事課外補習教學。
在土耳其、印度等國家，甚至有一些極端案例，例如學生不參加本校教師的課外補習，教師在學校就不和這些學生交流。而且，課外補習教育機構的蓬勃發展，也催生了更多的擔心，那就是這些機構有可能會高薪挖走學校好教師。對於學生來說，補習也不完全是積極作用，有的學生因為課外補習而在學校課堂上睡覺，還有學生因為提前補習相關課程，導致教師正常教學進度受到影響，等等。
具體到中國，目前參加課外補習的學生群體已經出現低齡化趨勢，小學生參加的比例隨著其年級的上升而增加，而且由於課外時間大部分用於各種補習，學生的業餘時間受到壓縮，影響了學生其他方面素質的綜合發展。
如果我們從學生和家長群體的直接效用視角脫離開，從教育公平角度審視，自然就會發現，經濟、文化資源等處於優勢的家庭的學生，獲得良好效果補習教育的機會更多，最終結果有可能導致高中甚至高等教育階段學生出現分層。
目前已有研究發現，中國義務教育階段在校生的課外補習活動，來自較好家庭社會經濟背景以及大中城市的學生更可能接受課外補習；重點校和學習成績較好的學生參加課外補習的可能性也更高；西部地區學生參加課外補習的比例明顯低於東中部地區，不同地區學生參加課外補習的比例存在顯著差異。
3. 課外補習不僅要管，還要管好、利用好
個人認為，課外補習教育現象的蔓延和發展，不等於影子教育的存在本身就是問題。但是，課外補習教育是否損害了正常教育和學生的發展，這是政府需要密切關注的政策議題。
目前，政府層面明令禁止正規學校中小學教師從事“有償家教”，主要也是基於學校學生髮展的教育目的和教師職業倫理責任考慮。
政府對教育事業發展負有監管責任。課外補習教育具有教育和商業的雙重屬性，這決定了教育行政部門首先需要保障教育的基本品質，確保學生接受到有質量的教育服務，因此即便是課外補習教育，也必須要有利於學生的健康發展。
影子教育機構在教師資格、辦學條件等資質等方面需要接受教育主管部門的監管。另一方面，作為企業屬性的影子教育機構，同樣需要接受工商稅務等行政部門的監管，以保障企業的合法經營和顧客的合法權利。
2013年上海首先頒佈實施的《上海市經營性民辦培訓機構登記暫行辦法》和《上海市經營性民辦培訓機構管理暫行辦法》，強化了民辦教育的分類管理。重慶市政府在2014年出臺的《重慶市民辦非學歷教育培訓機構管理暫行辦法》，同樣是按照分類管理思路，把培訓機構分為營利性、非營利性兩類進行規範，按照統一標準進行審批管理。
除了嚴格履行相應的管理職責之外，有關部門可以採取更積極的舉措。某種程度上，課外補習教育可以被看成是正規學校教育辦學質量的影子或者鏡子，個人認為，這是“影子教育”的重要價值所在。
從影子教育提供的個性化學生需求，我們可以觀察到正規學校教育服務質量的值得改進之處，進而得以更好發揮學校正規教育的主渠道作用。在高等教育大眾化階段，基礎教育階段的教師應當是接受過最好教育的老師，基礎教育階段的課程也應該是這個時代最有價值的課程，這種認識正成為越來越多教師、家長和學生的共識。
目前一些國內學者研究認為，義務教育階段的課外補習教育，無形中在加大城鄉、中西部、家庭條件貧富者之間的教育不公平，這種情況是必須認真對待的，不過換個角度來看，政府同樣可以在這方面發揮辦學質量較好的課外補習教育機構的作用，透過提供補習券、補習津貼等公共服務方式，幫助農村和低收入家庭子女等弱勢群體，透過這些教育企業接受質量較高的免費或者低費用的課外輔導。
這方面的國外成功案例，包括南韓實施的“放學後教育計劃”以及衛星電視和廣播放送等方式提供的補習課程，還有西班牙2001年開始實施的“地區教育補償計劃”等等。
總之，教育發展離不開政府監管，這其中對課外補習教育的監管也是應有之義。圍繞國際視野下的課外補習教育問題，目前還是一個需要持續關注和研究的話題
時值寒假，每到這個時候，都是各種課外補習滿天飛的時節。
學生忙，家長忙；學生疲憊，家長抱怨。
質疑者有之：課外補習有存在的必要嗎？猶豫者有之：別人補了，我們不補怎麼行？反對者亦有之：應該將課外補習統統取消……
課外補習是一個國際性的現象，它的成因、利弊，值得關注。
我們透過擺觀點、列資料，理一理課外補習的昨天、今天和明天，分析課外補習之於學生和家長乃至整個社會的利與弊，得與失。
近二十多年來，中小學課外付費補習教育或者學習中心在全球範圍內迅速擴充套件，這一現象在國外又被稱為“影子教育”。
在中國，很多有關基礎教育階段特別是義務教育階段減負的政策檔案，就直接與這類“影子教育”現象相關。
教育部2000年發出《關於在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，明確提出學校“不得佔用節假日、雙休日和寒暑假組織學生上課，更不得收費上課、有償補課”；
2013年，教育部修訂頒發的《中小學教師職業道德規範》第五條規定“自覺抵制有償家教”
2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》在第四章“義務教育”中提出，“各級政府要把減負作為教育工作的重要任務……規範各種社會補習機構和教輔市場”；
2015年，中國教育部印發《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》，提出了組織領導、專項督查、宣傳教育、嚴格教師管理等四個方面的舉措；
2017年，《教育部辦公廳關於做好中小學生課後服務工作的指導意見》，提出“防止將課後服務變相成為集體教學或‘補課’”。
應該說，課外補習教育現象本身，並不構成公共政策問題。
但是，課外補習中出現的影響學生身心發展的普遍性教育問題，則有必要進入政府教育政策的視野。本文旨在透過對國際視野下課外補習類似現象的發展動因及其影響進行分析，提出政府層面需要發揮的作用及政策選擇。
1. 補習教育在世界範圍內的發展動因
課外付費補習教育之所以被稱為影子教育，主要是因為其補習內容都是正規學校開設的課程，特別針對學生升學考試必考課程的補習，相當於跟著正常教學進行查缺補漏，這也是其行業發展的關鍵定位。
從目前研究來看，各國影子教育的學生參與率從20%到各國影子教育的學生參與率從20%到80%不等。
按照學生參與課外付費補習的強度，目前全球的影子教育大致分為三類地區：第一類高強度的地區為日本、南韓、土耳其、中國、越南、巴西等地區，第二類為加拿大、澳洲和美國等低強度地區，其他如歐洲、非洲等地區多為中等強度的地區。
一般來說，這種課外付費補習大致可以分為傳統的個人家教授課、課外輔導班的集體授課以及網路線上授課等三種方式。
從已有資料看，2006年，越南9189個家庭中有32%的小學生、46%的初中生和63%的高中生，參加過課外補習。2007年，加拿大約1/3的父母為孩子請了家教，一些主要城市的影子教育服務在過去的30年裡擴大了200%～500%。
南韓2008年參加過課外補習的高中生比例約為60.5%，初中生為72.5%，小學生為87.9%。2008年，孟加拉國有68.4%的中學生和37.9%的小學生接受了家教服務。2009年，埃及有81%的中學生和50%的小學生接受過補習輔導
2010年，德國有14.8%的學生接受過定期補習輔導。2011年，在印度特里普拉邦的農村小學，有61%的一年級學生和75%的六年級學生接受過補習輔導，而在西孟加拉邦的相應比例分別為55.6%和77.5%。在非洲的突尼西亞，2008年的一個問卷調查顯示，250個家庭中有73.2%送孩子參加過課外補習，而其中9成的家長表示有家庭財力壓力。
分析基礎教育領域出現課外付費補習的發展動因，直接原因可以說是市場需求。
首先，有一批學生及其家長存在相關需求。從學校體系來看，這種剛性競爭需求的邏輯是學生要進入好的大學，就要進入好的高中，但是優質高中和大學的資源，不但各國的分佈均衡度不一而且供給也相對有限，而學生個體需求和發展水平又是多樣化的，這就形成了優質教育資源供給和學生多樣化需求的長期矛盾，進而導致了許多國家學生在高中入學或者大學入學環節的各種激烈程度不同的競爭壓力。
在這種競爭邏輯之下，一些國家的學生家庭，在正規小學、初中或者高中教育難以滿足孩子個性化需求時，就力求借助付費的課外補習教育以求子女能夠成功進入好的中學與大學。
資料顯示，20世紀90年代，西班牙有40%的中學生參加英語等語言補習，20%的學生參加計算機課程，還有30%參加的是在學校沒學好的課程，年度消費約21億元人民幣。
進入21世紀以後，其年度消費約35億元人民幣。
第二個因素是，是教育企業或者從業者有需求。在現代社會特別是知識經濟時代，教育被當作人力資本開發的重要服務產業。教育行業蘊含著無限的商機，拋開個體不論，課外輔導機構呈現規模化、集團化發展態勢。
從那些年產值過億元的教育企業來看，牢牢抓住學生的教育消費需求就意味著教育企業的成功。這些市場化的拉力無疑是重要的影響因素。這種充分的市場發展形成的適當的課外補習，能夠一定程度上使家長願意進行此方面的教育投資。2013年，日本補習教育市場規模達到54億元人民幣以上，小學階段的全國平均參與率達到49.7%，初中達到60%。
目前，日本初三學生參加晚上補習學校的比例為65%。應該說，課外付費補習教育在全球範圍內的增長，正是學校教育制度背後兩種需求邏輯形成合力的結果。
此外，還需要看到，在中國乃至東亞範圍內，課外付費補習的存在有其特殊性。不得不承認，儒家思想中重視教育、積極向學、注重紙筆考試的文化傳統，為課外補習提供了肥沃的土壤，這種傳統的文化教育意願在與新時代知識經濟的深入發展重新結合後，導致東亞國家的課外付費補習教育歷史最為悠久，規模也最為龐大，參與強度也最高。
2. 效果與影響喜憂參半
課外付費補習的主要任務，就是在課餘有針對性地對學生進行“補差、培優”，以便他們能在升學考試中獲得競爭優勢。因此，其積極作用主要是有利於提高學生的學習成績和增強學生的學習能力，最低程度上也旨在滿足學生及其家長的教育補習任務需要，這是全球影子教育得以發展的原動力。
西班牙的調查資料顯示，課外補習提升了學生的成績，參加PISA2009考試的學生中，接受過影子教育的學生超過了60%。
中國也有調查顯示，除了部分大型企業的影子教育，全國各大省會城市都有一些針對初升高、高中考大學的品牌課外補習班，這些輔導班因為有“明星教師”執教而受到家長們的追捧。
在履行其基本作用的同時，課外付費補習也出現了令人擔憂的一些問題。
有研究顯示，南韓、日本、中國、土耳其、印度、東歐國家、西歐的德國、英國以及北美的加拿大和美國等，有部分學校教師為提高自身收入而從事課外補習教學。
在土耳其、印度等國家，甚至有一些極端案例，例如學生不參加本校教師的課外補習，教師在學校就不和這些學生交流。而且，課外補習教育機構的蓬勃發展，也催生了更多的擔心，那就是這些機構有可能會高薪挖走學校好教師。對於學生來說，補習也不完全是積極作用，有的學生因為課外補習而在學校課堂上睡覺，還有學生因為提前補習相關課程，導致教師正常教學進度受到影響，等等。
具體到中國，目前參加課外補習的學生群體已經出現低齡化趨勢，小學生參加的比例隨著其年級的上升而增加，而且由於課外時間大部分用於各種補習，學生的業餘時間受到壓縮，影響了學生其他方面素質的綜合發展。
如果我們從學生和家長群體的直接效用視角脫離開，從教育公平角度審視，自然就會發現，經濟、文化資源等處於優勢的家庭的學生，獲得良好效果補習教育的機會更多，最終結果有可能導致高中甚至高等教育階段學生出現分層。
目前已有研究發現，中國義務教育階段在校生的課外補習活動，來自較好家庭社會經濟背景以及大中城市的學生更可能接受課外補習；重點校和學習成績較好的學生參加課外補習的可能性也更高；西部地區學生參加課外補習的比例明顯低於東中部地區，不同地區學生參加課外補習的比例存在顯著差異。
3. 課外補習不僅要管，還要管好、利用好
個人認為，課外補習教育現象的蔓延和發展，不等於影子教育的存在本身就是問題。但是，課外補習教育是否損害了正常教育和學生的發展，這是政府需要密切關注的政策議題。
目前，政府層面明令禁止正規學校中小學教師從事“有償家教”，主要也是基於學校學生髮展的教育目的和教師職業倫理責任考慮。
政府對教育事業發展負有監管責任。課外補習教育具有教育和商業的雙重屬性，這決定了教育行政部門首先需要保障教育的基本品質，確保學生接受到有質量的教育服務，因此即便是課外補習教育，也必須要有利於學生的健康發展。
影子教育機構在教師資格、辦學條件等資質等方面需要接受教育主管部門的監管。另一方面，作為企業屬性的影子教育機構，同樣需要接受工商稅務等行政部門的監管，以保障企業的合法經營和顧客的合法權利。
2013年上海首先頒佈實施的《上海市經營性民辦培訓機構登記暫行辦法》和《上海市經營性民辦培訓機構管理暫行辦法》，強化了民辦教育的分類管理。重慶市政府在2014年出臺的《重慶市民辦非學歷教育培訓機構管理暫行辦法》，同樣是按照分類管理思路，把培訓機構分為營利性、非營利性兩類進行規範，按照統一標準進行審批管理。
除了嚴格履行相應的管理職責之外，有關部門可以採取更積極的舉措。某種程度上，課外補習教育可以被看成是正規學校教育辦學質量的影子或者鏡子，個人認為，這是“影子教育”的重要價值所在。
從影子教育提供的個性化學生需求，我們可以觀察到正規學校教育服務質量的值得改進之處，進而得以更好發揮學校正規教育的主渠道作用。在高等教育大眾化階段，基礎教育階段的教師應當是接受過最好教育的老師，基礎教育階段的課程也應該是這個時代最有價值的課程，這種認識正成為越來越多教師、家長和學生的共識。
目前一些國內學者研究認為，義務教育階段的課外補習教育，無形中在加大城鄉、中西部、家庭條件貧富者之間的教育不公平，這種情況是必須認真對待的，不過換個角度來看，政府同樣可以在這方面發揮辦學質量較好的課外補習教育機構的作用，透過提供補習券、補習津貼等公共服務方式，幫助農村和低收入家庭子女等弱勢群體，透過這些教育企業接受質量較高的免費或者低費用的課外輔導。
這方面的國外成功案例，包括南韓實施的“放學後教育計劃”以及衛星電視和廣播放送等方式提供的補習課程，還有西班牙2001年開始實施的“地區教育補償計劃”等等。
總之，教育發展離不開政府監管，這其中對課外補習教育的監管也是應有之義。圍繞國際視野下的課外補習教育問題，目前還是一個需要持續關注和研究的話題