在中國，行政法規和規章之外的抽象行政行為被稱作行政規範性檔案。因行政法規和規章也被目之為規範性檔案，故又有其它行政規範性檔案之謂。《行政複議法》規定可以對作為具體行政行為依據的國務院以外各行政機關（機構）的規定提請複議，於是有學者斷言規定乃是立法對行政法規和規章之外的抽象行政行為採取的概念，雖然從複議法的文字上並不能排他性地得出這一結論。時下又有行政法學者嫌行政規範性檔案的這些名稱不夠學術，把它們換成一件“行政規範”的簇新袍子。行政法學家們推出的《行政程式法專家意見稿》中，有的版本使用行政規範的名目，有的使用行政規範性檔案。本文遵循大多數的地方行政立法，採用行政規範性檔案這一術語。 國內行政法學界關於行政規範性檔案和行政立法的理論與立法，存在著方向性錯誤。本文希望在指出一些錯誤的同時，能為行政立法提供一個綱要式的描述。細節的論證不是本文所能承擔的任務。但毫無疑問，本文的分析是著眼於制度性的，不是什麼道義性的呼籲。 一、立法上對行政規範性檔案和行政立法的規定 因為行政規範性檔案能夠直接規定私人的普遍性的權利義務，[1]所以，從實質上的權力劃分角度而言，至少部分的行政規範性檔案可以納入行政立法之列。是不是所有的行政規範性檔案都屬於立法的範疇？這個問題容後再議。中國的《立法法》只規定到行政法規和規章而沒有規定行政規範性檔案，那是該法的缺陷。理論界如果以此認為中國的行政立法只限於行政法規和規章，那是對自身立場的喪失。 分析行政規範性檔案，繞不開對行政立法的法律規定。下面對中國法律的相關規定作一簡要陳述。 在舊中國的憲法上，行政立法均以命令的形式出之[2].但新中國選擇了不一樣的詞彙。1954年、1957年和1978年前三部憲法均規定國務院有權“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，釋出決議和命令”，1982年憲法的規定增加了“制定行政法規”一項，並將“決議”改為決定——這大概是因為新憲法規定國務院採取首長負責制的緣故[3].關於國務院各部委的立法許可權，1982年憲法規定是“有權釋出命令、指示和規章”。在這裡，規章是與命令和指示並列的。 這是對中央一級的行政立法的規定。 關於地方行政立法，1954年和1978年憲法分別規定地方委員會和地方革委會有權“依照法律規定的許可權釋出決議和命令”——使用的是決議和命令這兩種術語。1982年憲法規定縣級以上人民政府有權“釋出決定和命令”，而縣級以上政府的工作部門和鄉級政府似乎只能釋出“決定”[4].但地方政府組織法規定縣級以上政府有權“規定行政措施，釋出決定與命令”5，多了行政措施一項，而縣級以上政府的工作部門的活動方式是指示和命令，而鄉級政府也可以使用決定與命令：“縣級以上的地方各級人民政府行使以下職權：……改變或者撤銷所屬工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。”6另外，1982年地方組織法修正案規定（部分）地方政府獲得規章制定權7.
在中國，行政法規和規章之外的抽象行政行為被稱作行政規範性檔案。因行政法規和規章也被目之為規範性檔案，故又有其它行政規範性檔案之謂。《行政複議法》規定可以對作為具體行政行為依據的國務院以外各行政機關（機構）的規定提請複議，於是有學者斷言規定乃是立法對行政法規和規章之外的抽象行政行為採取的概念，雖然從複議法的文字上並不能排他性地得出這一結論。時下又有行政法學者嫌行政規範性檔案的這些名稱不夠學術，把它們換成一件“行政規範”的簇新袍子。行政法學家們推出的《行政程式法專家意見稿》中，有的版本使用行政規範的名目，有的使用行政規範性檔案。本文遵循大多數的地方行政立法，採用行政規範性檔案這一術語。 國內行政法學界關於行政規範性檔案和行政立法的理論與立法，存在著方向性錯誤。本文希望在指出一些錯誤的同時，能為行政立法提供一個綱要式的描述。細節的論證不是本文所能承擔的任務。但毫無疑問，本文的分析是著眼於制度性的，不是什麼道義性的呼籲。 一、立法上對行政規範性檔案和行政立法的規定 因為行政規範性檔案能夠直接規定私人的普遍性的權利義務，[1]所以，從實質上的權力劃分角度而言，至少部分的行政規範性檔案可以納入行政立法之列。是不是所有的行政規範性檔案都屬於立法的範疇？這個問題容後再議。中國的《立法法》只規定到行政法規和規章而沒有規定行政規範性檔案，那是該法的缺陷。理論界如果以此認為中國的行政立法只限於行政法規和規章，那是對自身立場的喪失。 分析行政規範性檔案，繞不開對行政立法的法律規定。下面對中國法律的相關規定作一簡要陳述。 在舊中國的憲法上，行政立法均以命令的形式出之[2].但新中國選擇了不一樣的詞彙。1954年、1957年和1978年前三部憲法均規定國務院有權“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，釋出決議和命令”，1982年憲法的規定增加了“制定行政法規”一項，並將“決議”改為決定——這大概是因為新憲法規定國務院採取首長負責制的緣故[3].關於國務院各部委的立法許可權，1982年憲法規定是“有權釋出命令、指示和規章”。在這裡，規章是與命令和指示並列的。 這是對中央一級的行政立法的規定。 關於地方行政立法，1954年和1978年憲法分別規定地方委員會和地方革委會有權“依照法律規定的許可權釋出決議和命令”——使用的是決議和命令這兩種術語。1982年憲法規定縣級以上人民政府有權“釋出決定和命令”，而縣級以上政府的工作部門和鄉級政府似乎只能釋出“決定”[4].但地方政府組織法規定縣級以上政府有權“規定行政措施，釋出決定與命令”5，多了行政措施一項，而縣級以上政府的工作部門的活動方式是指示和命令，而鄉級政府也可以使用決定與命令：“縣級以上的地方各級人民政府行使以下職權：……改變或者撤銷所屬工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。”6另外，1982年地方組織法修正案規定（部分）地方政府獲得規章制定權7.