需要。

城中村改造，一般性流程，包括：

1、定城中村改造總體規劃和專項規劃。

2、村改居，即將城中村由村民自治管理體制轉變為城市居民自治的管理體制。

3、城市化轉地，即將集體土地轉為國有土地，實質上將集體土地徵收為國有土地，但各地的做法各不一樣。

4、改造模式的確定和城中村改造投資人的確定。

5、完成規劃許可等行政審批手續。

6、拆遷補償安置和拆除實施。

7、土地使用權手續的完善。

8、專案建造。

9、專案交付，主要包括回遷房的交付和公共設施、附屬設施的交付。

1、定城中村改造總體規劃和專項規劃。

2、村改居，即將城中村由村民自治管理體制轉變為城市居民自治的管理體制。

3、城市化轉地，即將集體土地轉為國有土地，實質上將集體土地徵收為國有土地，但各地的做法各不一樣。

4、改造模式的確定和城中村改造投資人的確定。

5、完成規劃許可等行政審批手續。

6、拆遷補償安置和拆除實施。

7、土地使用權手續的完善。

8、專案建造。

9、專案交付，主要包括回遷房的交付和公共設施、附屬設施的交付。

中國各大中城市在城中村改造徵地拆遷中，透過法律創制，初步建立起徵地拆遷補償的地方性法規體系，並運用法律手段化解了徵地拆遷中的諸多難題。但是，有些城中村改造的地方立法違反上位法，城中村集體土地轉性於法無據，有關拆遷安置補償方式的規定比較原則和單一，社會管理複雜局面缺乏應有的法律規制。應對城中村改造徵地拆遷面臨的法律問題，需統一城中村改造徵地拆遷的各層級立法，實行多元化徵地拆遷安置方式，充分利用城中村集體土地轉性的制度資源。 　　

伴隨中國現代化建設和城市化程序的加快，針對農民土地的徵地拆遷也在全國範圍大規模地展開。但由於徵地拆遷法律制度的不健全，徵地各方當事人的利益邊界缺乏權威界定，各種矛盾衝突紛至沓來，甚至形成激烈的對抗，引發區域性的社會震盪，嚴重危害社會穩定和發展。在這一背景下，城中村改造徵地拆遷得以產生，許多地方政府和開發區竭力透過這一模式獲取城市建設用地，以克服傳統徵地拆遷方式的缺陷和制約。 　　

一、城中村改造中徵地拆遷的立法探索 　　較之傳統的徵地拆遷方式，即按照土地管理法等法律規定進行的徵地拆遷，城中村改造中徵地拆遷的立法呈現出一定特色： 　　

（一）透過法律創制，初步建立起徵地拆遷補償的地方性法規體系。徵地拆遷工作受到許多政策法規的剛性約束，必須嚴格按照相關規定進行操作。然而，由於中國正處於全面轉型期，有關征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國家層面，目前徵地拆遷的政策法律主要有：《憲法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）和《關於完善徵地補償安置制度的指導意見》（國土資發[2004]238號）等。這些規範性檔案分別對土地徵收的範圍、程式以及徵地補償專案和補償標準等問題做出了規定。2011年1月21日，國務院釋出的《國有土地上房屋徵收與補償條例》進一步對城市國有土地上的房屋徵收補償涉及的一系列問題做出明確規定。然而，與城中村改造緊密相關的農村集體土地上房屋拆遷補償問題，一直缺乏國家層面的明確法律規定，實踐中長期處於一種無序狀態。 　

　在此背景下，各大中城市相繼出臺規範城中村改造的地方性法規和政府規章，在一定程度上填補了法律空白，並且初步形成調整這一領域的地方性法規體系。比如，西安市為推進和規範城中村改造，近年來先後制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價暫行規定》《西安市城中村村民房屋建設管理辦法（試行）》等地方性法規。這些地方立法對拆遷補償管理體制、拆遷補償標準、房屋評估、產權面積認定做出明確的規定，使農村集體土地上的房屋拆遷補償有了一定法律依據，彌補了土地管理法等有關土地徵收補償規定的不足，在一定程度上解決了徵地拆遷補償的法律缺位問題。 　　

（二）運用法律手段，化解了徵地拆遷中的諸多難題。傳統徵地拆遷方式常常引發一些困擾人們的老大難問題，諸如拆遷安置物件、拆遷補償標準、產權面積認定、房屋估價標準、違章建築和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機制等。而在城中村改造徵地拆遷中，對這些問題的解決有了較為明確的規定，各地政府透過法律手段的運用，逐步化解了諸多難題。針對徵地拆遷中暴露的突出問題，國家先後制定了大量法規和政策，提出許多剛性要求，強化指導和規範徵地拆遷行為，以確保被徵地農民權益和社會穩定。比如，嚴格限定徵地範圍，提高徵地補償標準，制定統一年產值和區片地價，實行先安置後拆遷，整治強徵強拆等。而各地政府在具體實踐中則對相關國家政策法律不斷修正、豐富和完善，以彌補疏漏之處，使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如，針對部分村民為獲取更多補償而進行的“搶栽搶種”、過度“密植苗木”、房屋加層搭建等問題，西安市透過地方立法做出明確規定，提出了具體的解決辦法，遏制了實踐中大量存在的村民非法獲利行為。 　

　圍繞矛盾糾紛解決，各地政府在徵地拆遷中逐步引入市場機制。這突出表現為，在政府監管和引導下，村民可以自主選擇開發商進行村莊改造，開發商在獲得一定開發用地的同時，負責拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在於：首先，可以減少政府在徵地拆遷中的直接投入；其次，開發商可以採取較為靈活的市場機制解決拆遷安置中的矛盾和衝突，減少政府與農民之間的直接衝突；再次，政府作為監管者，可以相對公平地保護農民和開發商兩方的合法權益。比如，為了預防和化解徵地拆遷安置方面的糾紛，西安高新區自1991年成立以來，制定了“四方案一細則’’的徵地拆遷政策，包括《村莊拆遷安置細則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統規自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案，採取多種安置方式相結合的模式，讓被徵地農民自願選擇拆遷安置方式。 　　

二、城中村改造中徵地拆遷存在的立法缺陷 　　城中村改造徵地拆遷較之於傳統的徵地拆遷方式，儘管具有一定優勢，但仍存在著立法缺陷。主要表現為： 　　（一）有的城中村改造的地方立法違反上位法。現有的規範城中村改造的國家法律，一般都將城中村界定為“在城市建成區範圍內失去或基本失去耕地，仍然實行村民自治和農村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件，才可納入城中村改造的範圍。然而實踐中，有些地方立法往往以特別規定擴大城中村改造的範圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規定：“在市政建設、重大基礎設施建設以及其他開發建設中涉及到村莊整體拆遷的應當按照本辦法規定進行整體改造，避免出現新的城中村。”類似這樣的規定，在客觀上放大了城中村改造範圍的尺度。在這兩類村莊中，有的耕地幾無，有的耕地還較多，統一適用城中村改造規定實現土地國有化，直接與土地管理法等法律發生衝突。因而。實踐中就出現了有些地方人為“創造條件”，將耕地較多的村莊納入城中村改造範圍，這實質上是一種違反上位法的做法。 　

　（二）城中村集體土地轉性於法無據。在城中村改造徵地拆遷中，原屬集體所有的土地非以徵收方式而直接轉為國有土地，一直受到社會各界的質疑。原因在於這一做法僅僅依據地方立法，並沒有國家層面法律的支援。與上述西安市的做法類似，早在2004年，深圳市為解決城市擴張的土地缺口問題，把寶安、龍崗兩區內的27萬農村人口一次性轉為城市居民，進而一舉將兩區956平方公里土地轉為國有。據稱：其所依據的是《土地管理法實施條例》第2條第5項“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬於其成員集體所有的土地屬於國家所有”的規定。國土資源部經過調查，以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結。然而，此後國務院法制辦公室、國土資源部對該法條做出的專項“解釋意見”表明，深圳“轉地”的法律依據並不成立。其實，城中村集體土地轉為國有土地的法律障礙，地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言：“從目前各地城中村運作情況來看，土地政策仍是制約城中村改造順利推進的一個瓶頸問題。鄭州等城市依據土地法管理法規定，採取確權登記的辦法，轉為國有劃撥土地。目前，西安市依據土地管理法規定，也採取了類似辦法進行土地轉性。但這一做法各地都還沒有得到上級部門的正式認可。”實踐中，已改造過的城中村，土地轉性手續辦結者很少，這也意味著城中村改造徵地拆遷存在一定法律風險。 　　

（三）有關拆遷安置補償方式的規定比較原則和單一。徵地拆遷補償安置標準是土地徵收制度的核心問題之一，也是引發被徵地農民強烈不滿的直接原因，補償安置法定標準過低一直為人們所詬病。雖然國家對徵地拆遷安置補償做出了原則規定，但在實際操作中，各地缺乏一個分配到戶的具體實施細則，補償安置費用如何分配，分配由誰來監管並不明確。結果造成本應屬於農民的權利完全由享有土地所有權優勢的集體所替代，後者為了迎合權力主體的需要，往往以各種手段壓低甚至貪汙、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費。因而，安排被徵地農民的社會保障費用，保障被徵地農民的生活，維護被徵地農民合法權益的法律規定難以執行。

另外，城中村改造徵地拆遷的安置補償方式，主要為產權調換和貨幣安置。這種比較單一的安置補償方式，不能很好地解決農戶的長期生計問題。如西安市在城中村改造中，“產權調換以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建築安置面積原則上不少於65平方米，並結合原住房產權建築面積進行安置”。這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對於絕大多數長期依賴“房租經濟”的農戶來說，“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風險更大，從經濟發展條件和農民適應市場能力的狀況來看尤當慎用。實踐中，一些城中村改造方案規定，在農戶安置面積中包含人均10～20平方米的營業用房，交由改制後的股份公司統一經營。這一規定雖然是對改造後農戶長期生計的一種安排，但由於受地段、區位等諸多因素的影響，其預期目的未必能真正達到。我們對西安市回遷村民生活狀況的調查結果顯示，大部分回遷村（居）民認為，“改造”後收入減少了，而支出遠比以前要多，總體生活質量有所下降。 　

　（四）社會管理複雜局面缺乏應有的法律規制。城中村改造的關鍵，是實現“四個轉變”，即村民轉居民、村莊轉社群、集體土地轉國有土地、集體經濟轉股份制經濟。然而，徵地拆遷改造後往往產生大量新的社會問題，現實狀況遠比制度設計複雜得多。由於土地轉性於法無據，致使大量城改商品房銷售手續不全；村民轉居民後的就業、教育、養老、醫保等一系列社會經濟權利問題遠未落實，村民不願轉居民的現象很普遍；集體經濟轉股份制經濟有名無實，其法律地位不明確、執行機制混亂，集體與村（居）民的財產權益難以得到有效保障；回遷安置社群非城非鄉，性質不明或名實不符，管理體制對接不起來，社會管理處於邊緣化狀態。比如，截至2010年6月底，西安高新區39個城中村中拆除21個，已回遷16個村，共4777戶；曲江新區23個城中村中拆除12個，已回遷3個村，共1403戶。

地處西安高新開發區的茶村，於2000年被高新區徵去耕地400多畝，但未予拆遷安置，村民對即將進行的“城改”牴觸情緒很大。該村戶均4分宅基地，房屋面積在800平方米以上，主要以房屋出租為業，年房租收入戶均10萬元左右。調研中農民講道：“開發商要利潤，開發區要土地，剩下我們農民怎麼辦？” 　　三、城中村改造中徵地拆遷的立法完善 　　為了解決城中村改造中徵地拆遷面臨的突出問題，應對相應的立法缺陷，筆者提出如下完善對策： 　

　（一）統一城中村改造徵地拆遷的各層級立法。由於國家和省市有關征地拆遷立法工作嚴重滯後，致使徵地拆遷工作要麼存在法律盲區無法可依，要麼規定原則籠統缺乏可操作性，要麼規定不科學不合理而在實踐中難以實施。尤為嚴重的是，中國至今仍無統一的農村集體土地上房屋拆遷補償政策法規，實踐中各地主要依靠地方性政策和法規支撐，而缺乏國家層面的政策法規的指導和規範。如果放任地方政府（開發區）規避和消解國家法律政策，必然會對國家法的統一性和權威性造成破壞。比如，西安市現有的“五區一港兩基地”中，各開發區專案徵地拆遷補償標準迥異。曲江新區一期拆遷安置費人均已達15萬多元，經濟開發區創造的“經開模式”更以“高補償高速度”而聞名。某村執行的未央區城中村改造拆遷補償安置方案，“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過渡費、拆遷獎勵等現金補償外，人均住宅安置面積65平方米市值20餘萬元，人均經濟保障用房20平方米市值10萬餘元。加上拆遷安置中的貨幣補償，按每戶3．5人計算，城中村改造後，戶均資產近150萬元”。目前，城中村改造正從省會城市向中小城市推進，亟待透過統一的法律加以規範調整。長久地擱置問題必然積累矛盾、加劇矛盾，如同當年的“小產權房”問題一樣。事實上，經過十多年的摸索和實踐，地方立法實踐已為國家制定統一的法律積累了豐富的資源。應當以此為契機，制定高位階的法律，對地方立法和政府等相關各方的行為加以規制。 　　

（二）實行多元化徵地拆遷安置方式。大量研究表明，農民出於支援國家建設的樸素情感和現實利益的考量，並不關注土地歸誰所有的問題，也不反對土地被徵收，而特別關切徵地拆遷補償安置是否到位的問題。現在的普遍做法是採取產權調換與貨幣安置方式，或者二者的簡單結合。從政府角度來看，這些安置方式最簡單、最便利、也最少麻煩。而農民因受種種條件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租為業。於是，補償安置後，新的“城中村”又產生了，農民只是由以前的“地主”變為現在的“房東”；原來城中村的農民被集中安置，地緣聯絡依舊，而“族群隔離”形成了，農民還是難以融入城市。為了解決這些難題，在補償安置方式上，應當堅持。“住房是基礎，發展是根本；以生活用房和經營用房安置為基礎，實行多種補償安置方式合理組合”。應當以產權調換、貨幣安置為主，輔之以參股、就業、留地、專案等其他安置方式。我們在西安高新區調研發現，該開發區實際上設計有多種安置方案，有些方案真正體現了對農民長遠利益的保護和政府社會責任的擔當，但最終出於自身利益的考量和操作的簡便而棄之不用。徵地拆遷安置絕非單純的經濟活動，而是關涉農民政治、經濟、社會等權益的系統工程。由於徵地拆遷使農民永久性地喪失了其賴以生存發展的土地資源，徵地拆遷安置妥當與否將直接關係到其今後的生存發展狀況。因而，徵地拆遷安置應當以切實維護農民土地權益、保障農民長遠生計為中心統籌安排。 　

　（三）充分利用城中村集體土地轉性的制度資源。中國城市化加速發展已有二十多年的歷史了，但在城中村改造問題上沒有充分的理論準備和足夠的制度供給，完全為一種簡單的功利主義所驅使，導致地方政府和開發區僅以單一的經濟效益為價值取向，為達致此目標而不惜一切代價，因此引發和積累了大量社會問題。以往在“經營城市”、“土地財政”和“土地優惠招商引資”等理念支配下，地方政府（開發區）更多考量的是成本、效益、效率，追求政府利益最大化。在經濟發展與社會責任、經濟利益與社會效益、眼前利益與長遠利益的關係處理上，往往犧牲了公平正義。為了克服這些弊端，城中村改造徵地拆遷應充分關注社會責任、社會效益和長遠利益，而且將這種關注融入具體的政策制定和實施當中。

比如，城中村改造中最受關注、飽受責難的是“集體土地轉為國有土地”，即地方政府不透過徵收程式，而直接將集體土地轉為“國有”。這種做法雖然有“違憲”、“違法”之嫌，卻得到了國土資源部門的默許，實踐中也未見有啟動違憲審查之舉。如果說這樣的問題因涉及憲政而顯得太宏大，我們是否可以“現實一點、具體一點”，即轉向對既有制度資源的利用。目前在全國各地，城中村大部分已少有耕地或沒有了耕地，其土地資源主要是宅基地和其他村莊建設用地。由於農村耕地的徵收具有“目的正當性”約束和審批許可權的嚴格限制，操作起來非常困難，而集體建設用地的流轉與管理在政策、法律和實踐層面都已有新的突破，因而可以由此人手，破解城中村集體土地“轉性”問題的法律障礙。 　

　（四）統籌解決徵地拆遷中的各類問題。土地徵收使得農民失去了最大的生活保障。儘管政府在徵地拆遷後給予農民一定的補償，但是這些補償遠不及土地對農民的保障能力。由於土地被徵收，房屋被拆遷，農民往往被異地安置，脫離原來的生活環境，生活技能得不到有效利用，原有的“房租經濟”等經濟來源受到影響，年齡稍大的人再就業困難。同時，由於居住地的搬遷，被徵地農民在交通、購物、就醫、子女上學等方面都會面臨困難。隨著生活成本增加、生活質量下降，被徵地農民群體可能會陷於“邊緣化”和“貧困化”。

城中村改造徵地拆遷問題，遠非“政府拿地、農民上樓”那麼簡單。這一徵地模式的運用可能引發一系列社會、經濟、法律乃至政治問題，需要系統籌劃和解決。有形改造只解決了人與物的關係，而無形改造則需要處理包括就業、教育、醫療、社保、體制改革、政治參與、社群管理等一系列複雜的社會問題。城中村改造徵地拆遷，不僅要關注如何補償安置等“有形”問題，更應關注由其引發的一系列“無形”問題。針對各類糾紛，可以借鑑國外的一些做法，在徵地拆遷談判糾紛解決中引入聽證和社會參與機制。比如，委託社會中介機構（律師事務所等）或志願者介入，以中立的立場進行協調，實現利益平衡，化解矛盾糾紛，提高工作效率。在拆遷方案制定與糾紛解決中可以適當引入聽證會制度，公開、公平地協商對話，以形成共識和理性地解決問題。