2017年11月，江蘇省人民政府《關於促進建築業改革發展的意見》（下簡稱《意見》）首次提出要“建立以銀行保函、專業擔保公司擔保或綜合保險為主的投標擔保、工程款支付擔保、承包履約擔保、建築工人工資擔保和質量保修擔保制度”。此後在《2018年全省建築業工作要點》、《2019年全省建築業工作要點》，江蘇省也分別提出要出臺對於工程擔保和保險制度的開展、推行指導意見。

此次《指導意見》的出臺，一方面是對於2019年6月住房和城鄉建設部等部門《關於加快推進房屋建築和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》的落實與細化，另一方面也是對於本省工程擔保制度的創新與推進。

具體而言，《指導意見》區分了專案投資的性質，對工程擔保的提交主體、提交時間、擔保比例等做出了規定。其中，新政對於工程擔保方式、工程款支付擔保、擔保比例浮動機制的要求頗具亮點，對於工程擔保行業發展也有一定的風向標意義。

1、工程擔保可以採用，銀行保函、保險公司保險單、現金等形式

不同於住建部指導的銀行保函、擔保公司保函、保險公司保險單、現金四種形式，《指導意見》僅列舉出了三種形式，擔保公司保函以及其他創新方式都被概括為“等”；同樣在《指導意見》鼓勵採用的現金替代方式中，擔保公司保函以及其他創新方式也被納入“等”之列。

這與省內工程擔保市場的發展現狀有關：大部分工程保函以佔用建築企業銀行授信形式開出，小部分以保險公司保險單形式開出（主要集中在鎮江等市）。這也與省內擔保機構的發展現狀也有關：不同於北京、深圳等地擔保機構開展工程擔保業務起步早、成效好的現實情況，省內國有擔保機構雖多，但由於業主認可度、保函公信力等原因，擔保機構開展工程擔保業務仍存在較多障礙。

故此次《指導意見》弱化了擔保公司保函的地位，並著力引導銀行保函、保證保險單替代現金保證金。這一結合本省實際的創新指導，也將有力推動銀行工程保函和工程保證保險的發展。

2、房屋建築和市政基礎設施工程專案，都應實施工程款支付擔保

從2017年《意見》“施工單位提交履約擔保的，建設單位應同時提交工程款支付擔保”到2020年《指導意見》“國有資金投資佔控股或者主導地位的房屋建築和市政基礎設施工程專案應當實施工程擔保，其他工程專案應當實施工程款支付擔保”，工程款支付擔保的重要性逐步攀升。

這一要求本省行政區域內所有房屋建築和市政基礎設施工程專案應當實施工程款支付擔保的指導意見，在國內尚屬首次，實際上在省內賦予工程款支付擔保以和其他四類工程擔保同樣的政策地位。這意味著，工程款支付擔保將作為一種規制建築市場秩序的手段、一種解決工程款拖欠問題的長效機制而強制推動。

這是江蘇省運用工程擔保清理拖欠工程款、防範工程款拖欠的創新選擇，顯示出其對於工程擔保價值的足夠認可。這也是對於省委、省政府關於根治拖欠農民工工資工作的部署和要求的創新落實，旨在從源頭治理推動全省拖欠農民工工資問題發生根本好轉。

3、工程款支付、履約、農民工工資支付，三類擔保可浮動擔保比例

在“履約擔保和支付擔保的金額最高不超過合同總價的10%”基礎上，《指導意見》明確在履約擔保中，被擔保方履約情況良好的，可以降低擔保比例；在工程款支付擔保、農民工工資支付擔保中，被擔保方發生拖欠工程款或者拖欠農民工工資糾紛，且無法透過擔保及時有效予以化解，造成社會事件的，可以相應提高擔保比例。

這一對於《住房和城鄉建設部等部門關於加快推進房屋建築和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》中“農民工工資支付保函……實行差別化管理”的創新拓展，旨在引導企業誠信履行義務、及時支付款項。當然，銀行保函、保證保險的費率調整係數也能夠在此基礎上進一步發揮守信激勵和失信懲戒作用。

而在擔保比例浮動條件中強調“透過擔保及時有效予以化解”，也再次體現了江蘇省對於工程擔保內涵的科學認識：工程擔保是提高誠信履約意識、防範和化解工程風險、保證工程質量、促進建築業持續健康發展的有效工具——在實施工程擔保的情況下仍然出現被擔保方拖欠工程款或農民工工資乃至造成社會事件的現象，則需要強化分級管理，進一步提高擔保比例、強化履約意識。

另外，《指導意見》還明確“履約擔保包含工程質量保修擔保相應責任的，可以不另行提供工程質量保修擔保”，這與實施範圍內“鼓勵實施其他型別工程擔保”相呼應，也為工程擔保型別的創新提供了方向：擔保主體既可以涉獵差額履約擔保、分包商履約、完工擔保等已有型別，也可結合工程建設實際開發全新型別。

作為建築大省，2006年以來江蘇建築業發展主要指標一直穩居全國首位；2019年，江蘇省建築業更是以總產值超出第二名萬餘億元的絕對優勢繼續領跑全國。此次《指導意見》對於工程款支付擔保的強調以及對於浮動機制的鼓勵，都反映了建築大省向建築強省轉變的堅定決心，也必將引領更大範圍內的工程擔保制度變革。

2017年11月，江蘇省人民政府《關於促進建築業改革發展的意見》（下簡稱《意見》）首次提出要“建立以銀行保函、專業擔保公司擔保或綜合保險為主的投標擔保、工程款支付擔保、承包履約擔保、建築工人工資擔保和質量保修擔保制度”。此後在《2018年全省建築業工作要點》、《2019年全省建築業工作要點》，江蘇省也分別提出要出臺對於工程擔保和保險制度的開展、推行指導意見。

此次《指導意見》的出臺，一方面是對於2019年6月住房和城鄉建設部等部門《關於加快推進房屋建築和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》的落實與細化，另一方面也是對於本省工程擔保制度的創新與推進。

具體而言，《指導意見》區分了專案投資的性質，對工程擔保的提交主體、提交時間、擔保比例等做出了規定。其中，新政對於工程擔保方式、工程款支付擔保、擔保比例浮動機制的要求頗具亮點，對於工程擔保行業發展也有一定的風向標意義。

1、工程擔保可以採用，銀行保函、保險公司保險單、現金等形式

不同於住建部指導的銀行保函、擔保公司保函、保險公司保險單、現金四種形式，《指導意見》僅列舉出了三種形式，擔保公司保函以及其他創新方式都被概括為“等”；同樣在《指導意見》鼓勵採用的現金替代方式中，擔保公司保函以及其他創新方式也被納入“等”之列。

這與省內工程擔保市場的發展現狀有關：大部分工程保函以佔用建築企業銀行授信形式開出，小部分以保險公司保險單形式開出（主要集中在鎮江等市）。這也與省內擔保機構的發展現狀也有關：不同於北京、深圳等地擔保機構開展工程擔保業務起步早、成效好的現實情況，省內國有擔保機構雖多，但由於業主認可度、保函公信力等原因，擔保機構開展工程擔保業務仍存在較多障礙。

故此次《指導意見》弱化了擔保公司保函的地位，並著力引導銀行保函、保證保險單替代現金保證金。這一結合本省實際的創新指導，也將有力推動銀行工程保函和工程保證保險的發展。

2、房屋建築和市政基礎設施工程專案，都應實施工程款支付擔保

從2017年《意見》“施工單位提交履約擔保的，建設單位應同時提交工程款支付擔保”到2020年《指導意見》“國有資金投資佔控股或者主導地位的房屋建築和市政基礎設施工程專案應當實施工程擔保，其他工程專案應當實施工程款支付擔保”，工程款支付擔保的重要性逐步攀升。

這一要求本省行政區域內所有房屋建築和市政基礎設施工程專案應當實施工程款支付擔保的指導意見，在國內尚屬首次，實際上在省內賦予工程款支付擔保以和其他四類工程擔保同樣的政策地位。這意味著，工程款支付擔保將作為一種規制建築市場秩序的手段、一種解決工程款拖欠問題的長效機制而強制推動。

這是江蘇省運用工程擔保清理拖欠工程款、防範工程款拖欠的創新選擇，顯示出其對於工程擔保價值的足夠認可。這也是對於省委、省政府關於根治拖欠農民工工資工作的部署和要求的創新落實，旨在從源頭治理推動全省拖欠農民工工資問題發生根本好轉。

3、工程款支付、履約、農民工工資支付，三類擔保可浮動擔保比例

在“履約擔保和支付擔保的金額最高不超過合同總價的10%”基礎上，《指導意見》明確在履約擔保中，被擔保方履約情況良好的，可以降低擔保比例；在工程款支付擔保、農民工工資支付擔保中，被擔保方發生拖欠工程款或者拖欠農民工工資糾紛，且無法透過擔保及時有效予以化解，造成社會事件的，可以相應提高擔保比例。

這一對於《住房和城鄉建設部等部門關於加快推進房屋建築和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》中“農民工工資支付保函……實行差別化管理”的創新拓展，旨在引導企業誠信履行義務、及時支付款項。當然，銀行保函、保證保險的費率調整係數也能夠在此基礎上進一步發揮守信激勵和失信懲戒作用。

而在擔保比例浮動條件中強調“透過擔保及時有效予以化解”，也再次體現了江蘇省對於工程擔保內涵的科學認識：工程擔保是提高誠信履約意識、防範和化解工程風險、保證工程質量、促進建築業持續健康發展的有效工具——在實施工程擔保的情況下仍然出現被擔保方拖欠工程款或農民工工資乃至造成社會事件的現象，則需要強化分級管理，進一步提高擔保比例、強化履約意識。

另外，《指導意見》還明確“履約擔保包含工程質量保修擔保相應責任的，可以不另行提供工程質量保修擔保”，這與實施範圍內“鼓勵實施其他型別工程擔保”相呼應，也為工程擔保型別的創新提供了方向：擔保主體既可以涉獵差額履約擔保、分包商履約、完工擔保等已有型別，也可結合工程建設實際開發全新型別。

作為建築大省，2006年以來江蘇建築業發展主要指標一直穩居全國首位；2019年，江蘇省建築業更是以總產值超出第二名萬餘億元的絕對優勢繼續領跑全國。此次《指導意見》對於工程款支付擔保的強調以及對於浮動機制的鼓勵，都反映了建築大省向建築強省轉變的堅定決心，也必將引領更大範圍內的工程擔保制度變革。