中國古代中央集權制度下，中央行政管理體制的變化與調整呈現出以下幾條規律：圍繞皇權的行使而形成的雙軌輔政機制；不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性；皇權與相權之間的矛盾是促使行政管理體制發生變化的內在原因；體制外的因素介入行政運作等。通過對中國古代中央行政管理體制的研究與探討，得出以下幾點啟示：權利互相制約是保證國家政治活動有序進行的基本前提；加強監察權的獨立性與權威性是防止私權公權化的重要手段；機構設定應適應於社會經濟變化發展的需要；參謀職權的界定應明確規範。
中國素來以歷史悠久著稱於世，產生了許多傑出的政治家、思想家、軍事家和各類優秀的管理人才，出現了漢、唐、宋、明、清等走在世界歷史前列的強大王朝。歷代統治者在國家治理等方面積累了豐富的經驗，但由於當時的歷史侷限性和階級侷限性，又有一些落後的制度。而對中國行政制度史的研究，不僅是學術上的重要課題，而且還在於以史為鑑。鑑往知來，掌握歷史發展規律，明瞭時代的趨勢。因此，本文試圖通過對秦朝至清朝的中央行政管理體制的產生、發展及其演變過程給以規律性認識，對正反兩方面的經驗教訓進行比較，並作一定的探討。
一、中國古代中央行政管理體制沿革。
（一） 秦漢時期的三公九卿制。
公元前221 年，秦朝統一六國，秦王嬴政建立了大一統的中央集權的秦王朝，首創在中國封建社會延續2000 多年的皇帝制度。為了鞏固封建統一，秦始皇採取了一系列措施來加強中央集權，如“海內為郡縣，法令由一統”，[1 ] （P16） “建皇帝之號，立百官之職”等[2 ] （P16） ,建立了第一套比較完備的、系統的國家管理機構———金字塔式的中樞行政系統。皇帝處於這一系統的頂端，擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權力“， 天下之事無大小皆決於上”，[3 ] （P16） 且這些權力是不受任何限制的。其次是“三公”，為秦代國家的中央中樞決策機構，協調皇帝處理國家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中樞決策機構，其職能是“掌丞天子，助理萬機”。[ 4 ] （P273） 太尉府為秦代中央最高軍事機構，御史大夫為秦代中央最高監察機構。“九卿”作為秦代中央的行政執行管理機構，則位於第三層次，分別為奉常、郎中令、衛尉、太僕、廷尉、典客、治粟內史、宗正、少府等，分別掌管皇室、警衛、禮儀、農業、司法、民族和外交事務等。九卿也各有其屬吏，上與三公府對口，下與郡縣連線，將皇帝及中樞機構的決策，傳達到具體的執行部門，並負責指導監督執行。可見皇帝的私人事務機構與國家行政事務機構互相混雜、交織在一起，是封建社會早期國家機構設定的一種特色。西漢中央機構的設定基本上是承襲秦制而略有變化，仍以“三公”、“九卿”各府為主體。但隨著社會的發展，較秦代而言，西漢機構組織更為健全，職能更加完善，分工亦更細緻。東漢時期的國家機構，仍大體承製西漢原則，但也作了一些調整。如東漢初“三公”各府機構名稱已演變為：司徒府、太尉府和司空府（即西漢時的丞相府、太尉府和御史大夫府） 。其中，太尉府作為東漢中央最高軍事機構，位於“三公”之首，不僅掌管武事，同時也分管諸多行政管理事務，是東漢“三公”機構職權發生變化的標誌之一。東漢時期國家機構設定變化的另一標誌是尚書檯成為中樞決策機構，架空了“三公”府。光武帝劉秀信任並重用身邊的侍臣———尚書，使原歸於少府寺的尚書檯機構職權日益隆重。而尚書檯“六曹”機構的設定，行政分曹辦公，使行政機構的職能趨向完備，為以後“六部”制機構的設立奠定了基礎。總體而言，三公九卿制的行政體制，對於國家行政管理的需要，還不十分適應。這主要體現在管理國家政務與管理皇家事務的機構沒有明確分開，而且行政執行機構中管理皇家事務的機構所佔比例大；一些重要的職能還沒有專門機構負責執行；此外，九卿的官署還未固定，職無常守現象也較普遍。表明在君主專制政治生態形成之始，行政體制及其運作，還處於初創和探索階段。
三省六部制是隋唐時期的中央行政管理體制。隋唐時期，尤其是唐朝，是中國封建社會發展的鼎盛時期，國家政權機構建設也發展到了一個嶄新的階段。隋朝建國之初，統治者雜採南北朝時期其他各朝機構設定的體例，正式置設並完善了“三省”、“六部”制的機構設定格局。即中書省：擬製章奏，出納詔令；門下省：主掌稽核、駁詔及諫議，大凡中書省所擬之詔令章策，均要經門下省，發現失誤處即行駁回，以減小過失；尚書省：中央最高行政事務管理機構，主掌“六部”。尚書省所轄“六部”，即吏部、禮部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立後，唐初的國家機構大體上沿襲了隋代國家行政體制，中央機構以“三省”、“六部”為核心。到了唐代前中期，為強化君權“， 三省”分權，中書省、門下省和尚書省互相制衡，彼此牽制，帶來了一系列的弊端。互相牽制變成了互相掣肘，造成了辦事拖拉，互相扯皮，政令難行的惡果。鑑此，唐高宗便在太宗時閤中書、門下於“政事堂”議事的基礎上，又另置“同中書門下平章事”，行使宰相的權力。“三省”長官官職不再輕易授人，中書、門下的職能範圍開始縮小。唐玄宗時，為了解決因中書省事雜、文書冗滯所帶來的冗弊和進一步加強皇權的需要，正式設立了翰林學士院。翰林學士院置建後，與“中書門下”共掌中樞，並逐漸侵奪了“中書門下”的部分權力。翰林學士與“三省”的長官們不同，他們與皇帝的關係非常密切。
學士們大都是皇帝的心腹，對皇帝是言聽計從，所以，皇帝對他們比較放心，也容易控制和駕馭。從唐憲宗至昭宗末期，是唐朝宦官專權的鼎盛期，這股依附於皇權的惡勢力，對它所依附的皇權構成嚴重的威脅。
宦官專權，皇權逐漸被架空，唐朝的統治急速滑向衰敗。總之“， 唐代統治者將國家行政管理機構與宮廷事務機構截然分開，職能分工更趨細緻、明確，逐漸形成了系統”，[5 ] （P33） 反映出唐代統治階級在治國經驗方面的積累和政治上的成熟。但本質上仍是集權，皇權仍然得不到有效的制約。
二府三司制是五代十國和北宋時期的中央行政管理體制。鑑於唐末五代藩鎮割據造成的“內重外輕”
的局面，宋朝統治者把加強中央集權制視為立國之本“， 在政治與行政上採取了周密的措施來加強中央集權和皇權，在中樞機構建制方面，以二府三司製取代了隋朝的三省六部制”。[ 6]“二府”即政事堂和樞密院，對掌文武二柄，同為宰相之任。政事堂，襲唐制，全稱“中書門下政事堂”，簡稱中書。樞密院簡稱樞府，為國家最高軍政機關，其首長為樞密使，多為文官充任，其職能是掌“軍國機務，兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治”。[7 ] （P487）“三司”為五代和宋代的最高財政機關。唐末，為籌財用，以戶部、度支、鹽鐵三司主國家財用出納，三司之名始出。宋立，因其制，以三司總國計，號計省，設三司使一人，有“計相”之稱，其職能是“掌邦國財用大計，總鹽鐵、度支、戶部之事，以經天下財賦而均其出入焉”。[8 ] （P493） 二府三司制將行政權與軍權分離，互不統轄，直接對皇帝負責，“這是一個重大的調整措施，籍以分割相權，三師（太師、太傅、太保） 三公（太尉、司徒、司空） 形同虛設，位尊而權無”。[ 9 ]為了強化皇權，宋代統治者還通過“分化事權”、“官與職殊”的方法來削弱官員權力，官職分離，名不符實。官職只是用來標明其品秩、俸祿、章服的依據，而不掌實權，實權掌握在“差遣手中”，這種方法固然使權力掌握於皇帝一人手中，但也造成了宋代官員冗員過多，行政開支始終高居不下的局面。
（四） 金、元和明初時期的一省六部制。
一省六部制是存在於金、元和明初的中央行政體制。由於元朝疆域遼闊、遠超前代，國事繁多，而三省制的癥結在於決策程式繁多，各部門互相推諉，導致行政效率低下，因而不利於統治。若實行一省制，將事權集中，則能提高行政效率，從而達到避免行政失敗的目的。元世祖忽必烈深受啟發，決定襲金舊制，實行一省制。即廢除唐宋以來的門下、中書、尚書三省，並立制，只設一箇中書省，其長官中書令由皇太子掛名擔任，是皇權延伸的象徵。“一省”代替“三省”標誌著唐宋以來的分權制的終結，由多軌輔政制轉變到單軌輔政制；也標誌著集權政治的高度強化，同時也進一步強化了機構的操作意識，提高了權力。由於元代以中書省為最高行政機構，而以六部為其下屬機構有利於朝廷分管各種政務，而形成一省六部制。
“六部”為掌管天下官吏選授政令的吏部；掌天下戶口錢糧田土政令的戶部；掌天下禮樂祭祀朝會燕享貢舉政令的禮部；掌天下郡邑郵驛屯牧政令的兵部；掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下營造百工政令的工部。總之，這些變化是適應元朝長期統治的不穩固的局面的，也對地方佈施政令和高度集權制提供了更多的可行性。
（五） 明清時期的內閣六部制。
內閣六部制是明清兩代的中央集權體制。明朝統治者鑑於“權臣亂政”和中書省丞相權力過大而危機皇權的教訓，改革舊制，廢除丞相制度，以內閣制代替沿用了1500 多年的宰相制度，由皇帝直接統帥六部。
通過提高六部的地位，皇帝可以更有效地指揮各部的工作，同時，又便於把全部權力高度集中於君主之手，進一步加強皇權。總之，內閣只是明朝中央最高的輔政機構，其職能是顧問、參謀、決策等，而六部才是明朝中央最高行政機構，直接對皇帝負責，分任朝政最高一級行政機關，其職能是執行、管理、協調各項政務。
清朝前期中央政權的行政機構在形式上承襲了明朝的機構體制，吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理機構。清王朝於雍正年間新設定了一箇中樞機構———軍機處，逐步取代滿貴族議政的制度，削弱了內閣承旨出政的權力，使之成為一個徒有虛銜，卻又不得干預機務的經辦例行公事的機關。隨著許多機密大事、軍國要務都由軍機處辦理，內閣宰輔已是名存實亡。軍機處則成為清朝皇帝維護君主專制體制的得力工具，行使“軍國大計，罔不總攬”[10 ] （P793） 的職能，這些改變有利於封建主義中央集權制的進一步加強和皇權強化的需要。同時“， 在這種體制下，中央政府的行政、軍事、財政、司法諸權均集中於皇帝一身，國政治理是優是劣也完全視皇帝個人的素質與能力了”，[11 ]其弊端也顯而易見。
二、中國古代中央行政管理體制發展規律。
通過對中國曆代中央行政管理體制演變的大致梳理，我們可以總結出中國古代中央行政管理體制發展體現出以下幾條規律。
（一） 圍繞皇權的行使而形成的雙軌輔政機制。
皇權在封建專制主義中央集權的體制下是不受任何限制的，皇帝擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權力，掌管天下事務。但是，一個人的能力與精力畢竟是有限的，皇帝對國家事務的管理不可能事事躬親，權力與能力之間的不對稱性必然使得皇帝要分出一部分權力與事務給其臣子，以協助皇帝來處理國家事務。於是，有了最初的三公輔政，到後來的內朝與外朝雙軌輔政以及權臣輔政制。皇帝為了保證皇權至高無上的地位，不至於使輔政權力過大而威脅到皇權的統治地位，所以也願意採用三公輔政或雙軌輔政制來幫助其治理國家。另一方面，統治集團對輔政體制調整的基點在於集中權力和提高統治效能，以適應日益發展變化的社會和日益複雜的政治局勢。統治集團對輔政制度的調整，目的在於試圖建立一種既對君權沒有威脅損害，使輔政保持忠誠馴服，但又能保持高度保密而又具有較高工作效率的輔政體制。總之，雙軌輔政制是圍繞皇權的行使形成的，也是皇權與相權相互博弈的結果。
自秦朝建立了以“三公九卿”為核心的中央決策與行政管理機構以來，作為中國歷史上大一統的封建社會的第一套比較完備、比較系統的國家管理機構，為以後數千年的封建君主專制政體下的中央行政管理體制的不斷完備、成熟與發展打下了基礎。如秦代國家機構設定對西漢國家機構設定的影響，謂之“漢承秦制”；再如前所述的清朝前期中央政權的行政機構是在形式上承襲了明代的機構體制，同時又融入了滿族特點而形成的，吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是其主要的行政機構等等。總之，各個朝代的建立不可能完全擺脫上一朝代的政治、經濟、文化等各方面的影響，而重新建立一個完全不同於以往的朝代，必定要在前朝的基礎上，結合本朝的實際情況和社會環境來建立一套適合本朝統治者管理的政權體系，以便於更好地維護其統治管理。因此，不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性。
中國古代中央集權制度下，中央行政管理體制的變化與調整呈現出以下幾條規律：圍繞皇權的行使而形成的雙軌輔政機制；不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性；皇權與相權之間的矛盾是促使行政管理體制發生變化的內在原因；體制外的因素介入行政運作等。通過對中國古代中央行政管理體制的研究與探討，得出以下幾點啟示：權利互相制約是保證國家政治活動有序進行的基本前提；加強監察權的獨立性與權威性是防止私權公權化的重要手段；機構設定應適應於社會經濟變化發展的需要；參謀職權的界定應明確規範。
中國素來以歷史悠久著稱於世，產生了許多傑出的政治家、思想家、軍事家和各類優秀的管理人才，出現了漢、唐、宋、明、清等走在世界歷史前列的強大王朝。歷代統治者在國家治理等方面積累了豐富的經驗，但由於當時的歷史侷限性和階級侷限性，又有一些落後的制度。而對中國行政制度史的研究，不僅是學術上的重要課題，而且還在於以史為鑑。鑑往知來，掌握歷史發展規律，明瞭時代的趨勢。因此，本文試圖通過對秦朝至清朝的中央行政管理體制的產生、發展及其演變過程給以規律性認識，對正反兩方面的經驗教訓進行比較，並作一定的探討。
一、中國古代中央行政管理體制沿革。
（一） 秦漢時期的三公九卿制。
公元前221 年，秦朝統一六國，秦王嬴政建立了大一統的中央集權的秦王朝，首創在中國封建社會延續2000 多年的皇帝制度。為了鞏固封建統一，秦始皇採取了一系列措施來加強中央集權，如“海內為郡縣，法令由一統”，[1 ] （P16） “建皇帝之號，立百官之職”等[2 ] （P16） ,建立了第一套比較完備的、系統的國家管理機構———金字塔式的中樞行政系統。皇帝處於這一系統的頂端，擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權力“， 天下之事無大小皆決於上”，[3 ] （P16） 且這些權力是不受任何限制的。其次是“三公”，為秦代國家的中央中樞決策機構，協調皇帝處理國家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中樞決策機構，其職能是“掌丞天子，助理萬機”。[ 4 ] （P273） 太尉府為秦代中央最高軍事機構，御史大夫為秦代中央最高監察機構。“九卿”作為秦代中央的行政執行管理機構，則位於第三層次，分別為奉常、郎中令、衛尉、太僕、廷尉、典客、治粟內史、宗正、少府等，分別掌管皇室、警衛、禮儀、農業、司法、民族和外交事務等。九卿也各有其屬吏，上與三公府對口，下與郡縣連線，將皇帝及中樞機構的決策，傳達到具體的執行部門，並負責指導監督執行。可見皇帝的私人事務機構與國家行政事務機構互相混雜、交織在一起，是封建社會早期國家機構設定的一種特色。西漢中央機構的設定基本上是承襲秦制而略有變化，仍以“三公”、“九卿”各府為主體。但隨著社會的發展，較秦代而言，西漢機構組織更為健全，職能更加完善，分工亦更細緻。東漢時期的國家機構，仍大體承製西漢原則，但也作了一些調整。如東漢初“三公”各府機構名稱已演變為：司徒府、太尉府和司空府（即西漢時的丞相府、太尉府和御史大夫府） 。其中，太尉府作為東漢中央最高軍事機構，位於“三公”之首，不僅掌管武事，同時也分管諸多行政管理事務，是東漢“三公”機構職權發生變化的標誌之一。東漢時期國家機構設定變化的另一標誌是尚書檯成為中樞決策機構，架空了“三公”府。光武帝劉秀信任並重用身邊的侍臣———尚書，使原歸於少府寺的尚書檯機構職權日益隆重。而尚書檯“六曹”機構的設定，行政分曹辦公，使行政機構的職能趨向完備，為以後“六部”制機構的設立奠定了基礎。總體而言，三公九卿制的行政體制，對於國家行政管理的需要，還不十分適應。這主要體現在管理國家政務與管理皇家事務的機構沒有明確分開，而且行政執行機構中管理皇家事務的機構所佔比例大；一些重要的職能還沒有專門機構負責執行；此外，九卿的官署還未固定，職無常守現象也較普遍。表明在君主專制政治生態形成之始，行政體制及其運作，還處於初創和探索階段。
三省六部制是隋唐時期的中央行政管理體制。隋唐時期，尤其是唐朝，是中國封建社會發展的鼎盛時期，國家政權機構建設也發展到了一個嶄新的階段。隋朝建國之初，統治者雜採南北朝時期其他各朝機構設定的體例，正式置設並完善了“三省”、“六部”制的機構設定格局。即中書省：擬製章奏，出納詔令；門下省：主掌稽核、駁詔及諫議，大凡中書省所擬之詔令章策，均要經門下省，發現失誤處即行駁回，以減小過失；尚書省：中央最高行政事務管理機構，主掌“六部”。尚書省所轄“六部”，即吏部、禮部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立後，唐初的國家機構大體上沿襲了隋代國家行政體制，中央機構以“三省”、“六部”為核心。到了唐代前中期，為強化君權“， 三省”分權，中書省、門下省和尚書省互相制衡，彼此牽制，帶來了一系列的弊端。互相牽制變成了互相掣肘，造成了辦事拖拉，互相扯皮，政令難行的惡果。鑑此，唐高宗便在太宗時閤中書、門下於“政事堂”議事的基礎上，又另置“同中書門下平章事”，行使宰相的權力。“三省”長官官職不再輕易授人，中書、門下的職能範圍開始縮小。唐玄宗時，為了解決因中書省事雜、文書冗滯所帶來的冗弊和進一步加強皇權的需要，正式設立了翰林學士院。翰林學士院置建後，與“中書門下”共掌中樞，並逐漸侵奪了“中書門下”的部分權力。翰林學士與“三省”的長官們不同，他們與皇帝的關係非常密切。
學士們大都是皇帝的心腹，對皇帝是言聽計從，所以，皇帝對他們比較放心，也容易控制和駕馭。從唐憲宗至昭宗末期，是唐朝宦官專權的鼎盛期，這股依附於皇權的惡勢力，對它所依附的皇權構成嚴重的威脅。
宦官專權，皇權逐漸被架空，唐朝的統治急速滑向衰敗。總之“， 唐代統治者將國家行政管理機構與宮廷事務機構截然分開，職能分工更趨細緻、明確，逐漸形成了系統”，[5 ] （P33） 反映出唐代統治階級在治國經驗方面的積累和政治上的成熟。但本質上仍是集權，皇權仍然得不到有效的制約。
二府三司制是五代十國和北宋時期的中央行政管理體制。鑑於唐末五代藩鎮割據造成的“內重外輕”
的局面，宋朝統治者把加強中央集權制視為立國之本“， 在政治與行政上採取了周密的措施來加強中央集權和皇權，在中樞機構建制方面，以二府三司製取代了隋朝的三省六部制”。[ 6]“二府”即政事堂和樞密院，對掌文武二柄，同為宰相之任。政事堂，襲唐制，全稱“中書門下政事堂”，簡稱中書。樞密院簡稱樞府，為國家最高軍政機關，其首長為樞密使，多為文官充任，其職能是掌“軍國機務，兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治”。[7 ] （P487）“三司”為五代和宋代的最高財政機關。唐末，為籌財用，以戶部、度支、鹽鐵三司主國家財用出納，三司之名始出。宋立，因其制，以三司總國計，號計省，設三司使一人，有“計相”之稱，其職能是“掌邦國財用大計，總鹽鐵、度支、戶部之事，以經天下財賦而均其出入焉”。[8 ] （P493） 二府三司制將行政權與軍權分離，互不統轄，直接對皇帝負責，“這是一個重大的調整措施，籍以分割相權，三師（太師、太傅、太保） 三公（太尉、司徒、司空） 形同虛設，位尊而權無”。[ 9 ]為了強化皇權，宋代統治者還通過“分化事權”、“官與職殊”的方法來削弱官員權力，官職分離，名不符實。官職只是用來標明其品秩、俸祿、章服的依據，而不掌實權，實權掌握在“差遣手中”，這種方法固然使權力掌握於皇帝一人手中，但也造成了宋代官員冗員過多，行政開支始終高居不下的局面。
（四） 金、元和明初時期的一省六部制。
一省六部制是存在於金、元和明初的中央行政體制。由於元朝疆域遼闊、遠超前代，國事繁多，而三省制的癥結在於決策程式繁多，各部門互相推諉，導致行政效率低下，因而不利於統治。若實行一省制，將事權集中，則能提高行政效率，從而達到避免行政失敗的目的。元世祖忽必烈深受啟發，決定襲金舊制，實行一省制。即廢除唐宋以來的門下、中書、尚書三省，並立制，只設一箇中書省，其長官中書令由皇太子掛名擔任，是皇權延伸的象徵。“一省”代替“三省”標誌著唐宋以來的分權制的終結，由多軌輔政制轉變到單軌輔政制；也標誌著集權政治的高度強化，同時也進一步強化了機構的操作意識，提高了權力。由於元代以中書省為最高行政機構，而以六部為其下屬機構有利於朝廷分管各種政務，而形成一省六部制。
“六部”為掌管天下官吏選授政令的吏部；掌天下戶口錢糧田土政令的戶部；掌天下禮樂祭祀朝會燕享貢舉政令的禮部；掌天下郡邑郵驛屯牧政令的兵部；掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下營造百工政令的工部。總之，這些變化是適應元朝長期統治的不穩固的局面的，也對地方佈施政令和高度集權制提供了更多的可行性。
（五） 明清時期的內閣六部制。
內閣六部制是明清兩代的中央集權體制。明朝統治者鑑於“權臣亂政”和中書省丞相權力過大而危機皇權的教訓，改革舊制，廢除丞相制度，以內閣制代替沿用了1500 多年的宰相制度，由皇帝直接統帥六部。
通過提高六部的地位，皇帝可以更有效地指揮各部的工作，同時，又便於把全部權力高度集中於君主之手，進一步加強皇權。總之，內閣只是明朝中央最高的輔政機構，其職能是顧問、參謀、決策等，而六部才是明朝中央最高行政機構，直接對皇帝負責，分任朝政最高一級行政機關，其職能是執行、管理、協調各項政務。
清朝前期中央政權的行政機構在形式上承襲了明朝的機構體制，吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理機構。清王朝於雍正年間新設定了一箇中樞機構———軍機處，逐步取代滿貴族議政的制度，削弱了內閣承旨出政的權力，使之成為一個徒有虛銜，卻又不得干預機務的經辦例行公事的機關。隨著許多機密大事、軍國要務都由軍機處辦理，內閣宰輔已是名存實亡。軍機處則成為清朝皇帝維護君主專制體制的得力工具，行使“軍國大計，罔不總攬”[10 ] （P793） 的職能，這些改變有利於封建主義中央集權制的進一步加強和皇權強化的需要。同時“， 在這種體制下，中央政府的行政、軍事、財政、司法諸權均集中於皇帝一身，國政治理是優是劣也完全視皇帝個人的素質與能力了”，[11 ]其弊端也顯而易見。
二、中國古代中央行政管理體制發展規律。
通過對中國曆代中央行政管理體制演變的大致梳理，我們可以總結出中國古代中央行政管理體制發展體現出以下幾條規律。
（一） 圍繞皇權的行使而形成的雙軌輔政機制。
皇權在封建專制主義中央集權的體制下是不受任何限制的，皇帝擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權力，掌管天下事務。但是，一個人的能力與精力畢竟是有限的，皇帝對國家事務的管理不可能事事躬親，權力與能力之間的不對稱性必然使得皇帝要分出一部分權力與事務給其臣子，以協助皇帝來處理國家事務。於是，有了最初的三公輔政，到後來的內朝與外朝雙軌輔政以及權臣輔政制。皇帝為了保證皇權至高無上的地位，不至於使輔政權力過大而威脅到皇權的統治地位，所以也願意採用三公輔政或雙軌輔政制來幫助其治理國家。另一方面，統治集團對輔政體制調整的基點在於集中權力和提高統治效能，以適應日益發展變化的社會和日益複雜的政治局勢。統治集團對輔政制度的調整，目的在於試圖建立一種既對君權沒有威脅損害，使輔政保持忠誠馴服，但又能保持高度保密而又具有較高工作效率的輔政體制。總之，雙軌輔政制是圍繞皇權的行使形成的，也是皇權與相權相互博弈的結果。
自秦朝建立了以“三公九卿”為核心的中央決策與行政管理機構以來，作為中國歷史上大一統的封建社會的第一套比較完備、比較系統的國家管理機構，為以後數千年的封建君主專制政體下的中央行政管理體制的不斷完備、成熟與發展打下了基礎。如秦代國家機構設定對西漢國家機構設定的影響，謂之“漢承秦制”；再如前所述的清朝前期中央政權的行政機構是在形式上承襲了明代的機構體制，同時又融入了滿族特點而形成的，吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是其主要的行政機構等等。總之，各個朝代的建立不可能完全擺脫上一朝代的政治、經濟、文化等各方面的影響，而重新建立一個完全不同於以往的朝代，必定要在前朝的基礎上，結合本朝的實際情況和社會環境來建立一套適合本朝統治者管理的政權體系，以便於更好地維護其統治管理。因此，不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性。