政府特許經營是政府方透過讓渡基礎設施和公用事業領域的經營權而換取公共產品和服務。政府特許經營的邏輯起點是市場失靈，需要政府提供公共服務，並進行管理。特許經營權的授予是政府行政管理的工具，允許社會資本進入基礎設施和公共服務領域，政府透過特許經營協議對社會資本方進行管理，雙方法律地位並不平等。PPP 的邏輯起點是提供公共服務是政府、社會、市場等主體的共同責任，各方在 PPP 合同中處於平等地位，共同進行治理。政府和社會資本方合作關係的形成與維繫，必須滿足參與各方的激勵相容條件，參與各方風險共擔、收益共享。
中國 PPP 立法過程亦印證了國家逐漸將政府特許經營與 PPP 相互區別，甚至逐步弱化特許經營的趨勢。發改委曾主導起草《基礎設施和公用事業特許經營法》並形成了意見稿；財政部亦主導起草了《政府和社會資本合作法》並形成意見稿。最終以六部委聯合發文的形式先行出臺的部門規章名稱為《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。但是值得注意的是，在 PPP 立法主導權逐步轉移到法制辦後，PPP 條例徵求意見稿的規範名稱為《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》，而且，該意見稿通篇沒有提及“特許”字樣，這種在立法過程中中斷核心概念連續性的做法，在立法實踐中是極少見的。
考察世界各國或地區的 PPP 規範檔案，以社會資本方投資回報機制為標準，PPP 模式可以分為使用者付費、行政性缺口補貼和政府付費三種模式。其中需要全部或部分向使用者收取使用費的模式中，政府方才需要授予社會資本方特許經營權，以保障其具有一定時間和地域範圍內享有獨佔和排他性的經營權利。政府特許經營協議是指，行政機關在有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等領域，與公民或者企業協商一致，授予其參與公共工程或者基礎設施建設並進行運營維護的特許權的協議。
可見，政府特許經營是一種特殊的行政許可。在市場準入和賦予特權等行政許可的實質要件上，特許經營與一般行政許可沒有區別。所不同的是，政府特許以政府方與中選的社會資本或專案公司簽訂的合同為表現，是一種典型的雙方行為。但雙方締結的特許經營協議所包含的權利義務關係涉行政法律關係，其中涉及的國有資產處置、向使用者收取費用、限制競爭、保證最低使用需求等內容均對特許權協議的行政性產生影響。可見，政府特許經營協議是一種行政合同，它與民事合同的最大區別，在於其行政性。而政府特許經營協議的行政性主要源自協議主體的特定性、協議目的的公益性及協議適用規則的公法屬性。
關於特許經營與 PPP 的關係，國家發改委觀點認為，中國的特許經營是在借鑑國際經驗，並結合中國國情發展起來的基礎設施和公用事業專案運作模式，可涵蓋到 PPP 的所有領域，可以概括各類主要 PPP 模式。在基礎設施和公用事業領域，特許經營即是 PPP，兩者並無二致。具有成文法傳統的絕大部分國家、地區都基於本地實際確定不同的立法名稱。如日本叫做《關於利用民間資金促進公共設施完善的法律》，歐盟叫做《特許經營合同授予程式指令》，西班牙叫做《特許經營條例》，印度尼西亞叫做《特許權法》，中國臺灣地區叫做所謂《促進民間參與公共建設法》。大陸法系國家的立法以特許經營為主，國際社會以特許經營統領 PPP 立法的做法值得借鑑。
政府特許經營是政府方透過讓渡基礎設施和公用事業領域的經營權而換取公共產品和服務。政府特許經營的邏輯起點是市場失靈，需要政府提供公共服務，並進行管理。特許經營權的授予是政府行政管理的工具，允許社會資本進入基礎設施和公共服務領域，政府透過特許經營協議對社會資本方進行管理，雙方法律地位並不平等。PPP 的邏輯起點是提供公共服務是政府、社會、市場等主體的共同責任，各方在 PPP 合同中處於平等地位，共同進行治理。政府和社會資本方合作關係的形成與維繫，必須滿足參與各方的激勵相容條件，參與各方風險共擔、收益共享。
中國 PPP 立法過程亦印證了國家逐漸將政府特許經營與 PPP 相互區別，甚至逐步弱化特許經營的趨勢。發改委曾主導起草《基礎設施和公用事業特許經營法》並形成了意見稿；財政部亦主導起草了《政府和社會資本合作法》並形成意見稿。最終以六部委聯合發文的形式先行出臺的部門規章名稱為《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。但是值得注意的是，在 PPP 立法主導權逐步轉移到法制辦後，PPP 條例徵求意見稿的規範名稱為《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》，而且，該意見稿通篇沒有提及“特許”字樣，這種在立法過程中中斷核心概念連續性的做法，在立法實踐中是極少見的。
考察世界各國或地區的 PPP 規範檔案，以社會資本方投資回報機制為標準，PPP 模式可以分為使用者付費、行政性缺口補貼和政府付費三種模式。其中需要全部或部分向使用者收取使用費的模式中，政府方才需要授予社會資本方特許經營權，以保障其具有一定時間和地域範圍內享有獨佔和排他性的經營權利。政府特許經營協議是指，行政機關在有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等領域，與公民或者企業協商一致，授予其參與公共工程或者基礎設施建設並進行運營維護的特許權的協議。
可見，政府特許經營是一種特殊的行政許可。在市場準入和賦予特權等行政許可的實質要件上，特許經營與一般行政許可沒有區別。所不同的是，政府特許以政府方與中選的社會資本或專案公司簽訂的合同為表現，是一種典型的雙方行為。但雙方締結的特許經營協議所包含的權利義務關係涉行政法律關係，其中涉及的國有資產處置、向使用者收取費用、限制競爭、保證最低使用需求等內容均對特許權協議的行政性產生影響。可見，政府特許經營協議是一種行政合同，它與民事合同的最大區別，在於其行政性。而政府特許經營協議的行政性主要源自協議主體的特定性、協議目的的公益性及協議適用規則的公法屬性。
關於特許經營與 PPP 的關係，國家發改委觀點認為，中國的特許經營是在借鑑國際經驗，並結合中國國情發展起來的基礎設施和公用事業專案運作模式，可涵蓋到 PPP 的所有領域，可以概括各類主要 PPP 模式。在基礎設施和公用事業領域，特許經營即是 PPP，兩者並無二致。具有成文法傳統的絕大部分國家、地區都基於本地實際確定不同的立法名稱。如日本叫做《關於利用民間資金促進公共設施完善的法律》，歐盟叫做《特許經營合同授予程式指令》，西班牙叫做《特許經營條例》，印度尼西亞叫做《特許權法》，中國臺灣地區叫做所謂《促進民間參與公共建設法》。大陸法系國家的立法以特許經營為主，國際社會以特許經營統領 PPP 立法的做法值得借鑑。