明代洪武年間胡惟庸案後，中書省和宰相被廢除，重要政務交由六部尚書擬定票籤（政策草案），上交皇帝批紅蓋印，政策方能正式頒佈施行。建文四年設內閣，政務交由內閣學士彙總票擬，明代皇帝聖旨開始受內閣約束，只有內閣票擬，皇帝批紅蓋印的聖旨才有法律效力，不經內閣票擬，只有皇帝手書批紅蓋印，是為“中旨”，文官可以不接旨並引以為傲。（中旨對武將和太監還是有效力的）尤其是明中期以後，皇權漸漸式微，皇帝嬉於朝政，司禮監秉筆太監，掌印太監這兩個秘書，搖身一變成為實權官職，土木堡之變後，武將勳貴實力大損，聽中旨話的就只剩太監了。萬曆初年馮保提督司禮監，總督東廠事，張居正為內閣首輔，兩人政見相合，保證了萬曆皇帝幼年時的政治平穩，票擬製度功不可沒。但是萬曆成年後，因為三大案，皇帝想做的事文官抵死不發票籤，空有批紅權卻發不了聖旨，隨即有了萬曆三十年不上朝。萬曆以後，票擬製度成為了宦官（背後是皇帝）與文官權力爭奪的前線。其先進性毋庸置疑，制約了皇權，但是也因為內閣首輔掌握票籤，帶來了政治混亂，至清朝雍正設軍機處取代內閣，票擬製度改為官員上奏章，軍機處彙總並給出處理建議，皇帝批紅，使得文官權力大大分散，清朝成為封建社會中央集權的巔峰。

明代的內閣制度，在洪武、建文時期萌發，在永樂時期創立。進入洪熙、宣德、正統時期後，內閣輔助皇帝處理政事的職能進一步完善。此時內閣的職掌也更加明晰。

上圖明代內閣大堂一角

《明史·職官志》把內閣職掌具體化為：“掌獻替可否，奉陳規誨，點檢題奏，票擬批答，以平允庶政。”

獻替可否，指議興議革，即內閣具有議政權。奉陳規誨，是指內閣被賦予了輔弼君德的責任。所謂題奏，指題本和奏本。明初官民奏事皆用奏本，送東宮者稱啟本。奏本用長紙，又於本後統計字數和用紙張數，比較繁雜。所以永樂時期又出現了書寫便利的題本。

上圖楊士奇，曾擔任內閣首輔21年。

據萬曆《大明會典》卷二一二《通政使司》記：凡內外各衙門一應公事用題本，而循例奏報、奏賀，若乞恩、認罪、繳敕、謝恩，並軍民人等陳情、建言、申訴等事，俱用奏本。

批答題本和奏本，本是皇帝之事，內閣制度確立後則多由內閣代皇帝草擬批答，稱之票擬。

票擬，又稱擬票、票旨、票本、條旨、調帖。“內閣之職，其大者代王之言，凡手敕旨意，俱從票擬。”《殿閣詞林記》卷九《擬旨》中記：“宣德時，始令內閣楊士奇輩，於凡中外章奏，許用小票墨書貼各疏面以進，謂之條旨。”不過宣德時票擬不專屬內閣，當時吏部尚書蹇義、戶部尚書夏元吉也曾參與票擬。票擬專屬內閣則始於正統初年明英宗即位之時。明代中後期，批紅多由司禮監代行。

首先明代的“票擬”逐漸行成於明宣宗朱瞻基，朱瞻基有一愛好就是“鬥蛐蛐”，所以後人稱之為蛐蛐皇帝，還有電視劇中出現的“明朝宣德爐”，就是這個時期的。

所謂的“票擬”就是明朝的內閣大臣，具有代替皇帝批示奏章，並提出自己的處理意見，最後呈報給皇帝御覽。皇帝的工作就是提出同意或者不同意，然而事情的發展並不是一成不變的。從朱元璋建國直到朱棣遷都北京，朱元璋與朱棣兩位鐵腕選手，自然有精力整日整夜的批改奏章。但是後面的皇帝不見得有這麼多精力，並且內閣到了明宣宗這一代有了長足的發展，權利也越來越大，不但可以管百姓、官員，漸漸的對於皇帝的一言一行，這些飽讀詩書的官員也要摻和摻和。

對於皇權的利益，皇帝當然要爭取了，有句老話叫做“樹挪死、人挪活”，於是明宣宗朱瞻基就培養太假，打破了自朱元璋定下的規矩“太監不得干政”。為了與這幫內閣大臣平衡權利，於是太監掌握了“批紅權”，這樣皇帝利用太監的“批紅”權利與內閣的“票擬”權利相互制衡，形成一個權利的生態圈，自然皇帝同時具有批示奏章的權利與稽核權利。

這種秩序一直延續到了明朝的滅亡，可以說具有了現代內閣負責制度的雛型，這種制度大大減輕了皇帝的工作，但是也並沒有使得皇帝大權旁落，比如萬曆皇帝幾十年不上朝，但是隻要有內閣的存在，內閣行使“票擬”權，國家的機器就會正常執行，如果運氣好的話，在攤上一個張居正這樣的首輔大臣，那麼皇帝真叫做垂拱而治、高枕無憂了。

明朝末年的內閣“票擬”權利受到了削弱，因為有了一位非常勤勞的崇禎皇帝，崇禎一朝光是內閣就換了五十餘人，大臣們當然無心幹工作，有時間就是吵架、推諉、扯皮。崇禎初期瘋狂打壓“閹黨”，後果很嚴重，使得東林黨做大，進而打擊東林黨。使得明朝這個企業文化由原來的，內閣“票擬”太監“批紅”流水作業線，變成了都不好好工作的唱大戲，這當然是皇帝不想看到的，無奈癥結已成，無力迴天了！