在政府採購招投標中，所謂化整為零規避招標，是指採購人把達到公開招標數額標準的政府採購專案人為分割為數個小專案，使得每個專案的預算金額都未達到法定公開招標數額標準，以此規避公開招標。對於化整為零規避公開招標的禁止性規定，《招標投標法》、《政府採購法》都有明確規定，但在採購實踐中，仍存在個別將工程、貨物或服務專案化整為零規避公開招標的行為。在此，筆者將三類專案採購中規避公開招標的行為表現、社會負面影響以及應當承擔的法律責任等進行歸納梳理，以期實踐中政府採購有關部門和人員能準確辨別、認定並儘量杜絕規避公開招標行為的發生。 化整為零規避公開招標之情形 工程專案
拆分主體工程 建設單位將造價大的主體工程人為拆分為各種子工程，造成各子工程造價均低於招標限額，從而規避招標。 比如某科研單位將預算金額為900萬元的大型科研溫室建造工程，以科研用途不同的名義，將之分成了大大小小近10個子工程專案，每個子專案分別以競爭性談判採購的方式實施採購。 這樣做，每一個子工程專案的採購合同金額，都沒有達到法定強制實施公開招標的數額標準，以此達到規避公開招標的目的。 降低預算造價 在一些專案預算不是很高，但又達到了公開招標數額標準的工程專案採購中，在實施過程中，專案實施方會透過人為調低工程預算，使專案採購額低於公開招標的數額標準。 而在採取非招標方式確定專案實施單位後，又透過工程變更的方式，調整專案預算，從而提高工程造價。而在工程最後的竣工結算時，又回到專案原來的預算額度上。 在實際工作中，此類違法行為也時有發生。 易忽略的應招標專案
主專案的配套工程 配套工程往往體量比較小，專案實施單位往往認為主專案實施招標了，配套工程就不需要再招標了，這是錯誤的。 比如車庫、綠化工程、後勤區等等，應該納入主專案一起實施招標。 附加工程 現實中，存在著主專案實施中需另外實施的附加專案，如“三通一平”工程、專用輔助道路、運輸碼頭修建等等。此類專案由於專案立項時未納入總體預算，因此容易被忽略，沒有納入專門組織招投標的專案中。 貨物專案與服務專案 貨物專案與服務專案採購，尤其是市場成熟的產品和服務，往往因參與供應商眾多、競爭性強、透明度高的原因，在實際工作中，會有部分單位和採購管理人員為縮短採購週期、減輕工作量或進行利益輸送，而向特定供應商直接採購。 拆分專案 既有采購人多次直接向某特定供應商採購，也有采購人多次透過協議供貨定點採購，或網上競價採購。 事實上，除了專案預算調整或經批准以外的情況，都屬於採購人化整為零、規避公開招標的採購行為。 巧立名目 ①對於技術不復雜的通用裝置採購專案，以特殊用途、特殊技術要求的名義，要求只能由某一供應商提供為由，規避公開招標採購。 ②以採購專案履約能力優劣為由，將應當實施招標的專案變通採購方式，交由與該單位合作過的供應商實施，以此規避公開招標。 非化整為零規避公開招標之情形 專案預算調整 主要是指因為專案預算調整，如年內調增預算，使得在同一個財政年度內，一個預算專案下的同一個品目，有追加預算。 如科研單位的科研儀器專用裝置採購，先用競爭性談判採購方式採購了80萬元，後因財政預算追加，又採用詢價方式採購了50萬元。 在這個案例中，雖然累計採購金額未130萬元，超過了公開招標的數額標準，但由於第二次採購50萬元為追加預算，因此不屬於化整為零規避公開招標的行為。 財政部門批准 是指經財政部門批准同意，將某一預算專案下的同一個品目或者類別的超過公開招標數額標準的部分貨物、服務，採用公開招標以外的方式實施採購，其他部分未超過公開招標數額標準的同一品目或者類別的貨物、服務，採購人依法透過非招標方式採購。 如某部委下屬事業單位經財政部批准，動用190萬元專用農機採購預算中的130萬元，採用單一來源方式採購了一批農機，下半年又使用剩餘的60萬元預算，以競爭性談判方式採購了另外一批農機。這一案例，由於累計採購金額超過了公開招標的數額標準，但是由於第一次採購是經過財政部批准同意的，因此這種情況也不屬於化整為零規避招標採購的行為。 規避公開招標之社會影響
擾亂市場秩序 中國推行招投標制度，特別是《招標投標法》頒佈實施後，對規範招投標活動，保證工程質量，提高經濟效益，預防和治理腐敗具有重要意義。政府立法、出臺各項招投標制度，歸根結底是為建立公開有序的市場。 但部分企業試圖不透過公開招標，透過各種手段承攬工程、貨物等採購專案，導致造價超標、過程混亂，擾亂了正常的市場秩序。 履約質量堪憂 招投標過程中滋生的違法行為，其主要目的是謀取個人或小集體利益，同時也把採購方與專案承擔方之間的合法合約、相互履行責任義務的制約關係，逐漸轉化為了灰色利益關係。 在如此背景下，雙方對合同履行、專案質量把關的責任約束可能降到最低，偷工減料、不執行合同約定行為的機率會大大增加，甚至有可能出現雙方串通一氣、掩蓋一些問題的情況。 引發腐敗行為 以各種名義、藉口，將依法必須進行公開招標的採購專案化整為零，或者以其他任何方式規避公開招標的，容易在市場經濟競爭中引發權錢交易的腐敗行為，甚至出現不顧國家、社會和單位的整體利益而追求其小集團或個人私利行為的發生。 規避公開招標之法律責任
在政府採購招投標中，所謂化整為零規避招標，是指採購人把達到公開招標數額標準的政府採購專案人為分割為數個小專案，使得每個專案的預算金額都未達到法定公開招標數額標準，以此規避公開招標。對於化整為零規避公開招標的禁止性規定，《招標投標法》、《政府採購法》都有明確規定，但在採購實踐中，仍存在個別將工程、貨物或服務專案化整為零規避公開招標的行為。在此，筆者將三類專案採購中規避公開招標的行為表現、社會負面影響以及應當承擔的法律責任等進行歸納梳理，以期實踐中政府採購有關部門和人員能準確辨別、認定並儘量杜絕規避公開招標行為的發生。 化整為零規避公開招標之情形 工程專案
拆分主體工程 建設單位將造價大的主體工程人為拆分為各種子工程，造成各子工程造價均低於招標限額，從而規避招標。 比如某科研單位將預算金額為900萬元的大型科研溫室建造工程，以科研用途不同的名義，將之分成了大大小小近10個子工程專案，每個子專案分別以競爭性談判採購的方式實施採購。 這樣做，每一個子工程專案的採購合同金額，都沒有達到法定強制實施公開招標的數額標準，以此達到規避公開招標的目的。 降低預算造價 在一些專案預算不是很高，但又達到了公開招標數額標準的工程專案採購中，在實施過程中，專案實施方會透過人為調低工程預算，使專案採購額低於公開招標的數額標準。 而在採取非招標方式確定專案實施單位後，又透過工程變更的方式，調整專案預算，從而提高工程造價。而在工程最後的竣工結算時，又回到專案原來的預算額度上。 在實際工作中，此類違法行為也時有發生。 易忽略的應招標專案
主專案的配套工程 配套工程往往體量比較小，專案實施單位往往認為主專案實施招標了，配套工程就不需要再招標了，這是錯誤的。 比如車庫、綠化工程、後勤區等等，應該納入主專案一起實施招標。 附加工程 現實中，存在著主專案實施中需另外實施的附加專案，如“三通一平”工程、專用輔助道路、運輸碼頭修建等等。此類專案由於專案立項時未納入總體預算，因此容易被忽略，沒有納入專門組織招投標的專案中。 貨物專案與服務專案 貨物專案與服務專案採購，尤其是市場成熟的產品和服務，往往因參與供應商眾多、競爭性強、透明度高的原因，在實際工作中，會有部分單位和採購管理人員為縮短採購週期、減輕工作量或進行利益輸送，而向特定供應商直接採購。 拆分專案 既有采購人多次直接向某特定供應商採購，也有采購人多次透過協議供貨定點採購，或網上競價採購。 事實上，除了專案預算調整或經批准以外的情況，都屬於採購人化整為零、規避公開招標的採購行為。 巧立名目 ①對於技術不復雜的通用裝置採購專案，以特殊用途、特殊技術要求的名義，要求只能由某一供應商提供為由，規避公開招標採購。 ②以採購專案履約能力優劣為由，將應當實施招標的專案變通採購方式，交由與該單位合作過的供應商實施，以此規避公開招標。 非化整為零規避公開招標之情形 專案預算調整 主要是指因為專案預算調整，如年內調增預算，使得在同一個財政年度內，一個預算專案下的同一個品目，有追加預算。 如科研單位的科研儀器專用裝置採購，先用競爭性談判採購方式採購了80萬元，後因財政預算追加，又採用詢價方式採購了50萬元。 在這個案例中，雖然累計採購金額未130萬元，超過了公開招標的數額標準，但由於第二次採購50萬元為追加預算，因此不屬於化整為零規避公開招標的行為。 財政部門批准 是指經財政部門批准同意，將某一預算專案下的同一個品目或者類別的超過公開招標數額標準的部分貨物、服務，採用公開招標以外的方式實施採購，其他部分未超過公開招標數額標準的同一品目或者類別的貨物、服務，採購人依法透過非招標方式採購。 如某部委下屬事業單位經財政部批准，動用190萬元專用農機採購預算中的130萬元，採用單一來源方式採購了一批農機，下半年又使用剩餘的60萬元預算，以競爭性談判方式採購了另外一批農機。這一案例，由於累計採購金額超過了公開招標的數額標準，但是由於第一次採購是經過財政部批准同意的，因此這種情況也不屬於化整為零規避招標採購的行為。 規避公開招標之社會影響
擾亂市場秩序 中國推行招投標制度，特別是《招標投標法》頒佈實施後，對規範招投標活動，保證工程質量，提高經濟效益，預防和治理腐敗具有重要意義。政府立法、出臺各項招投標制度，歸根結底是為建立公開有序的市場。 但部分企業試圖不透過公開招標，透過各種手段承攬工程、貨物等採購專案，導致造價超標、過程混亂，擾亂了正常的市場秩序。 履約質量堪憂 招投標過程中滋生的違法行為，其主要目的是謀取個人或小集體利益，同時也把採購方與專案承擔方之間的合法合約、相互履行責任義務的制約關係，逐漸轉化為了灰色利益關係。 在如此背景下，雙方對合同履行、專案質量把關的責任約束可能降到最低，偷工減料、不執行合同約定行為的機率會大大增加，甚至有可能出現雙方串通一氣、掩蓋一些問題的情況。 引發腐敗行為 以各種名義、藉口，將依法必須進行公開招標的採購專案化整為零，或者以其他任何方式規避公開招標的，容易在市場經濟競爭中引發權錢交易的腐敗行為，甚至出現不顧國家、社會和單位的整體利益而追求其小集團或個人私利行為的發生。 規避公開招標之法律責任