爛尾樓形成原因：

1、開發商對樓盤預期不樂觀，及時止損。

2、開發商或者挪用建設資金、或者合夥開發計劃失敗，資金鍊斷裂。

3、國家或當地政府政策調整，原開發方案不適合新的要求。

4、發現古墓等保護性文物。

“爛尾樓”主要指被迫停工停建的房地產開發專案和棚戶區改專案（市場化運作），其造成了大量的資源浪費，更嚴重損害了消費者權益。專案爛尾的原因錯綜複雜，包括資金鍊斷裂、債權債務糾紛、涉法涉訴、建設手續不齊全、政府叫停等內外部原因。由於開發商資金不足在爛尾成因中佔比最大，因此成為了各地政府的主要防範物件。

對於開發商資金不足，可以分3種情況看待：一是資金計劃出現意外，且預售款墊付和施工方墊資皆無力解決；二是市場環境預判失敗，導致預售不暢；三是開發商將數額巨大的預收款挪作他用。從根本上說，是開發商對專案未深入進行可行性研究、市場風險應變能力低和經營不善等自身因素造成的。

針對其中的墊資施工問題，2019年7月1日起施行的《政府投資條例》已立法禁止了政府投資專案中的施工單位墊資施工行為。在這一法律背景下，運用行政手段和金融手段實現對於爛尾風險的長效轉移是各地的主要做法。

12月13日，西安市住建局釋出《西安市商品房預售資金監督管理辦法（徵求意見稿）》。辦法擬對用於支付工程建設等費用的預售資金實施重點監管，重點監管資金額度為商品房開發專案達到竣工交付條件，取得《建築工程竣工驗收備案表》所需工程建設資金總額的1.2倍。

西安的做法主要針對《城市房地產管理法》雖明確要求“開發商必須將預售款用於房屋建設中，不得挪作他用”，但未對由誰監管、怎樣監管、監管範圍做出說明的法律空白，致力於保證建設工程按期竣工交付，防止資金挪用形成新的爛尾工程。

與西安市採取了相似思路的是今年4月大慶市住建局聯合銀保監局等部門印發的《關於開展全市房地產“爛尾樓”專項整治的工作方案》，方案要求“嚴格落實商品房預售資金監管制度，房地產開發企業須將預售資金全部繳入銀行專用監管賬戶，只能用作本專案建設，不得隨意支取、另作他用”。將預售資金存入監管賬戶後，資金收存、支取、使用將處於政府的實時監管之下，違規行為能夠得到有效約束。

除了以行政手段保證工程款支付外，金融手段也是多地轉移欠款風險的主要措施，包括金融信貸支援力度的加大，以及工程款支付保證保險的應用。

同樣在大慶市《關於開展全市房地產“爛尾樓”專項整治的工作方案》中，方案還贊成金融部門在風險可控、商業可持續的前提下，加大金融信貸支援力度，透過信用擔保等方式幫助企業解決資金難題。

這主要針對實踐中開發商出現資金短缺後個別銀行或供應商申請訴訟保全措施，而引起連鎖反應最終導致專案爛尾的現象，也與2018年《中國銀保監會辦公廳關於進一步做好信貸工作 提升服務實體經濟質效的通知》提出的“對符合授信條件但遇到暫時經營困難的企業，要繼續予以資金支援，不應盲目抽貸、斷貸”、“對必要的在建專案要避免資金斷供、工程爛尾”一脈相承。

其中，信用擔保是保障債權實現、促進資金融通的金融支援工具，主要透過第三方轉移信用風險、有效解決中小企業融資成本高的問題。同樣在工程建設中，以工程款支付為保證物件的工程合同款支付保證保險也是地方政府預防“爛尾樓”常用的金融手段。

四川省住建廳聯合四川銀保監局於2019年11月釋出的《關於深入推進建設工程保證保險工作的通知》明確要深入推進工程合同款支付保證保險工作，致力於運用建設工程保證保險機制防範和化解工程爛尾風險。

工程合同款支付保證保險，透過引入保險公司作為第三人，確保在開發商未如期向施工方支付工程款時，由保險公司代為償付、保證工程專案如期開展；也保證在工程建設全過程中，有保險公司對欠款風險進行動態監管並及時預警，透過第一時間轉移、分擔、防範和化解欠款風險，斬斷工程款拖欠帶來的債務鏈。

與四川省採取了同樣思路的是同月湖南省住建廳聯合省人社廳和銀保監會湖南監管局兩部門釋出的《關於在房屋建築和市政基礎設施工程領域開展建設工程保證保險試點的通知》，通知也提出要試點發包人合同款支付保證保險，推動政府職能轉變，充分發揮市場配置資源作用。

這也與各地政府運用行政手段、金融手段防範“爛尾樓”思路一致，都旨在遵循政府與市場、政治運作與社會執行的內在邏輯，把握政府與市場、政府與社會的治理邊界。

防範“爛尾樓”問題發生，建立長效機制並實施常態化管理才是長遠之計。政府作為宏觀調控的主體，用其“無形的手”在預防和復活爛尾樓方面可發揮重要作用；市場作為資源配置的基礎性方式和主要手段，也應充分發揮信貸和保險的力量，為工程建設提供資金支援、轉移爛尾風險。