地方行政組織在某種意義對於一個王朝的穩固和統治而言，是非常重要的，歷代王朝都十分重視對地方行政組織進行架構，以保證整個國家的正常運轉，而且一個相對合理的架構，也可以保障各類政令措施的施行和傳達，這是最為重要的。而在具體的操作過程中，每一代對於地方行政組織不同的構設，也是其統治思維的很好的體現。

清初的地方行政組織也沿襲於明代，但是行省一級的官吏除去布政使、按察使、學政外，還設有總督或巡撫。明朝的督撫主要負責軍政，而且大多因事而設，事畢即調任他處。清朝的狀況則與明朝有一些不同之處，清朝每一省、二省或三省設總督一人，有的設巡撫無總督，有的設總督兼巡撫。巡撫是總攬一省軍政、民政的最高官職。總督比巡撫事權更重，但以負責軍政為主，兼管民政。總體而言，督、撫權力相對集中，且轄區較廣，起到了承上啟下、代表皇帝控制地方的作用。地方事權的統一，使得統治責任更加明確，有利於中央朝中的政令快速下達貫徹執行和地方行政效率的提高。

另一方面，總督、巡撫權力雖重，但兩者互相牽制，同時其下的布政使司（掌財賦）、按察覺使司（掌司法）與其只是公務上的上下級關係，其中不少人可透過密摺上奏與皇帝單獨溝通，因此，督撫並未構成獨立的地方權力中心，難以為所欲為。絕大多數督撫對朝廷中的安排還是基本執行的，權力極為相對較為有限。

督撫制度起源於明朝，不過在明朝時期督撫更多時候是作為一臨時差遣官，清初沿襲了明制，這時的督撫也具有“因事而設”的特點，屬於外差。清代的督撫一般兼有兵、憲銜，是中央政府派出控制地方的重要力量，在清朝督撫逐漸成為地方的最高行政長官，主要職責是拱衛朝廷，維持地方治安。一般來說，承平時期督撫職能更偏重民事方面，戰事則主要體現軍事職能。清朝督撫一職至關重要，主要由滿人擔任。順治時期，因國家戰亂未平，需要倚靠降清漢人的幫助，因此多用漢軍旗人來充當督撫大吏治。到了康雍乾時期，則主要變為滿人了，到了乾隆朝，滿人督撫的比例已達到60％以上。

曾任直隸總督的李鴻章

有清一代，督撫制度經歷了由由外差制向地方制轉化的過程，大體分為三個階段：

第一個階段是順治時期，這時的督撫還不是一個常設官職，可以說是臨時派出官員，督撫大多設置於關津要塞之處 , 而且隨著軍事征服由北向南 , 向四周擴充套件建立，這樣設定的目的是利於征服戰爭的進行。由於這時督撫的設定有很大的隨意性，因而事畢即撤的情況較為普遍。直到順治十八年（1661年）戰事基本結束後，才開始在全國範圍內常設督撫，形成了幾乎一省一總督的局面。這一時期地方不僅存在督撫制度，而且有巡按制度，二者在一定程度上相互制衡，後來順治帝“裁巡按”，督撫的權力才鞏固下來，督撫制度開始確立。

晚清年畫中的清王朝的督撫們。

第二個階段為康熙朝至乾隆十三年（1748年），這一時期開始在全國範圍內裁併督撫，並對其轄區、及其職掌作了明確規定。之所以要裁併督撫，主要是與戰事變化和壓縮財政支出有關，雖然督撫的數量減少了，但是其地位和職能卻得到了提高，布政使司與按察使司都被降為督撫屬吏，總督、巡撫與下級官員間的統屬關係已正式形成。

第三個階段是督撫制度的確立完善時期，主要是在乾隆朝完成的，到乾隆二十五年（1760年）在全國範圍內固定為八大總督：直隸總督、兩江總督、閩浙總督、湖廣總督、陝甘總督、四川總督、兩廣總督、雲貴總督，督撫制度作為地方最高官制最終得到了確立。巡撫制度也相應作了改變，除了四川、直隸、甘肅三省由總督兼管，其餘省份每省設一巡撫的制度也確立了下來。

清朝非常重視督撫制度，一再完善督撫制度的目的在於整頓吏治，達到天下清平的目的。可以說，清朝中前期，督撫確實起到了一定的作用，但是督撫的權力只限於地方，而且地方上的軍事、財政、司法等大權仍由中央政府掌握，因而大多數的督撫在平庸中走向貪汙賄賂的道路，到清末已成為一大痼疾。

參考文獻：

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