按照行文關係、檔案去向，可分為上行文、平行文、下行文：

作為下行文，上級機關的“見解和處理辦法”，如同其他的下行文一樣，對下級機關具有規範作用和行政約束力。這一點上，“意見”同“命令”、“決定”和“通知”等下行文具有相同的特點。不過，“命令”往往是宣佈實行重大的強制性行政措施，其強制力和行文規格最高，一般極少使用；“決定”是針對重要事項和重大行動作出安排，涉及問題往往帶有方針政策性；指揮性“通知”則是傳達要求下級機關辦理、執行或周知的事項。以上三個文種區別於“意見”的特點就是它們是以上級機關的權威和職權範圍，對下級機關的工作做出直接的佈置和安排，是要求下級機關“做什麼”或“必須做什麼”，而“意見”則體現了上級機關的商榷、探索的態度，往往是對重要問題表明態度、提出見解和參考的處理辦法，是對下級機關“可以做什麼”和“不可以做什麼”作出說明。所以說，“意見”文種體現了原則性和靈活性、規定性和變通性的統一，為下級機關留下了更多的自由度和創造空間。

因此，下行“意見”的功能，應以指導為主。“意見”不是強制性地具體地佈置安排工作，而是參考性地提出工作的目標任務、原則和措施方法。下級機關一般應根據上級機關“意見”的精神、原則參照執行。