南詔初期的行政管理機構是六曹,主外司公務。樊綽《蠻書》載“六曹長六人,兵曹、戶曹、客曹、刑曹、工曹、倉曹,一如內州府六司所掌之事。……六曹長有功效明著,得遷補大軍將。”《南詔德化碑》有士曹而無工曹,則樊書有誤。六曹的職責兵曹,掌軍事;戶曹,掌戶籍;客曹,掌禮賓、外交刑曹,掌刑罰。士曹,掌管官吏的調派;倉曹,掌倉儲、受納、給出祿廩之事。六曹長之外,又有斷事曹長,“推鞠盜賊”,負責對盜竊等民事刑事問題的審理,軍謀曹長,“主陰陽占候”,負責行軍作戰的佔;司偏長兩人,“各有副都,主月終唱示”,負責官吏的月終考核。南詔初期的職官制度，透過最高政治軍事長官的確立和職官體系、行政機構的建立，使南詔具有了君主制政體的形態特徵。但從清平官可兼有數種職責的情況看，又具有分工不明確、制度化不嚴密的特點，這與南詔社會制度化、組織化程度不夠高的實際情形相符合。南詔主、清平官、大軍將的每日議事制度，猶有氏族部落議事會的影子。但是，南詔國出現在唐朝經營西南百年有餘的時代背景下，唐朝制度文化的巨大成就，為南詔跨越社會發育程度的限制，迅速向國家形態轉化提供了引導和示範。南詔六曹的建制仿效於唐朝，唐朝中央六部為吏、戶、禮、兵、刑、工，在都督府或州有功、倉、戶、兵、法、士六曹，南詔的六曹，正是在形式上綜合了唐六部、內地州府六司的組織形式和職能。史載南詔制度“皆中國(漢族)

降人為之經劃者”，所指當是精通中國曆代典章制度的封建士大夫鄭回。鄭回原為唐德州西瀘縣令，影響的結果“閣羅鳳甚愛重之”，南詔的各種制度多為其出謀劃策，所以南詔的六曹從形式到內容均體現了鮮明的唐朝色彩。

異牟尋時期，隨著南詔社會經濟的發展，南詔的政治制度又發生了變化。以坦綽、布燮、久贊取代了前期清平官這一籠統稱謂，“決國事輕重猶唐之宰相”。