秦始皇統一天下，分全國為36郡，一郡之內又分若干縣，每一個郡的最高長官就是郡守。漢朝剛開始也是郡縣制，漢景帝更名為太守，為一郡的最高行政長官。

在漢文帝時期以御史多失職，命丞相另派人員出刺各地，這就是刺史，此時的刺史相當於明朝的巡撫，是欽差大臣一類，不是常設官職。到了漢武帝元封五年，全國分為十三州，各州置刺史一人，後通稱刺史。此時的刺史相當於清朝的巡撫，是個常設的實職。州相當於現在的省，刺史也可以理解為漢朝的省長。

開始州郡區別不大，為平級單位，相當於現在的自治區和省。州為刺史，郡為太守。到了東漢末年，州越來越大，郡越來越小，郡實際上淪落為州的下一級。郡太守的權利漸漸被州刺史所奪，也可以理解為此時的郡太守已經相當於市長級別了。

我們看《三國》或者其他的影視劇，經常覺得刺史是太守的上級，實際情況也可以這麼認為，但剛開始，刺史和太守屬於兩個完全不同的官僚體系。

首先我們來了解一下刺史。刺史，又稱刺使，職官。“刺”是檢核問事的意思，即監察之職。“史”為“御史”之意。刺史就是中央為了加強對地方的監督和控制而派遣的御史。所以，刺史是監察官員，不受丞相制約，直接隸屬於中央的御史中丞和御史大夫，是古代監察制度的重要一環（和地方行政長官完全不同）。刺史始設於秦代，每郡設一個，稱為監御史，漢代改為每州設一個，無固定治所，地位在郡國（太守）之上。

太守，相對來說更好理解一些，就是一郡之最高行政長官，主要職責包括治民、進賢、決訟、檢奸外，還可以自行任免所屬掾史，另外太守還要兼領武事，郡中若發生武裝暴動，太守要率兵前往鎮壓，邊郡太守還須率領軍隊與來犯之敵交鋒作戰。

秦漢兩朝實施郡縣制，即中央-郡-縣三級行政體制（現在是中央-省-設區市-縣四級，比秦漢時多一級），秦朝全國設三十六郡，西漢大概有四十多個郡，具體每個時期也稍微有所區別，但到了東漢郡國級別單位共有105個。每個郡剛開始相當於省，到東漢大概相當於大點的地級市，所以太守相當於現在小點的省省長，或者大點的地級市市長。同時因為太守還有決訟等職能，所以應相當於市長+軍分割槽司令+市檢察院院長+市法院院長。那刺史呢，相對應的是州，漢代設13個州加司隸（又稱司州），共十四個州級單位。那對應現在，州比省高半級，可相當於解放初年設立的華北局、華東局、華南局等大行政單位。刺史就是這大行政單位監察委員會主任，比太守高半級（但俸祿卻是一樣的），但不是太守的直接上司。

到了東漢情況有了很大變化，東漢把州這一級的監察區行政化了，即把刺史的職能大大擴充了，不僅管監察，也管行政，即東漢行政體制可看成中央-州-郡-縣四級，我們可以對應現在看成是中央-省-地級市-縣四級。

刺史本是文官，不掌兵權，但東漢末年，為了鎮壓黃巾起義，朝廷不得不借助地方力量，令各地刺史或州牧募集軍隊鎮壓起義。於是各州刺史或州牧擁兵自重，形成了諸侯割據和混戰的局面。

那怎麼又出現了州牧這個官職，我們可以把州牧看做刺史的升級版（每州不能同時有刺史和州牧），州牧權力很大，兼有行政、司法、立法、軍事等，可招募軍隊和任免官員，甚至賦稅都可自己定，可以說是真正的一方之主。

在西漢，太守即郡守，是一郡（管轄數縣）最高長官；數郡之上虛設了州，其長官是刺史，刺史的官階大大小於郡守，他只是皇帝派出定期督查某州諸郡政務的官員，連自己的治所都沒有。

從西漢末（漢桓帝）時期開始，州刺史開始有固定治所，品階也提升到郡守至上，獲得了實權，州不再是虛設，州成為朝廷和郡之間的增設的地方行政機構，刺史相應的被稱為牧。州刺史（州牧）成為總覽數郡甚至十數郡的封疆大吏。

隋唐時期開始，廢除了郡，郡改稱州，郡守改稱州刺史，漢代的州變成了道，道是西漢那樣的沒有固定治所的虛設機構。就是說，西漢的州刺史是跑腿的，東漢的州刺史（州牧）是管轄一批郡守的封疆大吏，隋唐的州刺史就是東漢的郡守。