耗羨的徵收和使用從明代及清代前期，一直延續了數百年，實則是一項弊政。所謂耗羨，又叫火耗，是指在徵收正項賦稅錢糧之外的附加稅。這其實是一種任意加賦的做法，不僅增加了百姓的負擔，還助長了官吏的腐化。

康熙年間，已經有人提出了耗羨部分歸公的意見，但這種做法註定會影響官僚集團的利益，康熙帝審時度勢，出於穩定朝廷大局的考慮，並沒有批准施行。

雍正二年（1724年）初，河南巡撫石文焯摺奏：該省共有耗羨銀四十萬兩，給全省各官養廉銀若干，各項雜用公費若干，下餘十五六萬兩解存藩庫，彌補虧空。由於辦公費用都出在耗羨內，所以不用再從百姓身上打主意了。石文焯的這一措施也是耗羨歸公的辦法。

雍正帝看了這篇奏摺十分高興，說：“此奏才見著實，非從前泛泛浮詞可比。封疆大吏，原應如此通盤合算。如何抵項，如何補苴，若干作為養廉，若干作為公用，說得通，行得去，人心既服，事亦不誤，朕自然批個是字。”就這樣，在雍正帝力排眾議，決定先在山西、河南兩省率先實行耗羨歸公的改革。

耗羨歸公之後，收入由朝廷統管統用，用途主要有四個方面：一是作為官員的養廉銀，二是彌補地方虧空，三是彌補國家虧空，四是留作地方公用經費。

雍正元年（1723年），山西的耗羨率就由原來佔正稅的30%～40％降到了20％，雍正四年（1726年）又降到了13％。山東在雍正六年（1728年）以前耗羨率高達80％，農民負擔相當沉重，後來降到了18％，到雍正六年以後又降至16％。河南同山東一樣，原來的耗羨高達正賦的80％，到雍正二年（1724年）實行耗羨歸公後，一下子降到了13％。其他大多數地區一般在5％～15％，耗羨率均較低。這也充分說明，這一政策在當時是有十分積極的意義的。

第一，澄清了吏治。耗羨歸公後，由於中央把各省徵收的耗羨銀從過去的暗取變為明收，並使數量和用途固定化，不得再私自加派。也就是說耗羨都放到了明面上，地方官員私自操作加徵的可能性大大的降低，沒多少人願意繼續在這方面動歪腦筋。

第二，大幅度增加了中央財政收入。康熙一朝看似盛世，但到了後期基本上是個爛攤子，當年雍正繼位後開啟國庫檢視銀兩時發現，偌大一個清王朝國庫中八百萬兩銀子。耗羨歸公後，中央政府每年都從耗羨中提取相當一部分用來填補國庫虧空，從而確保了國家財政的穩步增長。據統計，僅僅十幾年的時間，國庫存銀由康熙六十一年的八百萬兩增加到雍正末年的六千多萬兩。

第三，加強了中央集權。耗羨歸公實施後，原本一向歸地方支配的耗羨收入轉歸中央集中控制和管理，以中央的名義統一撥付，使地方政府徵收耗羨的收支活動處於中央財政直接、全面的監控之下，相當於取消了地方官員的小金庫，有助於防止地方政府各自為政，坐收坐支，從而加強了中央對地方的控制，強化了中央財權的集中統一。

第四，減輕了人民負擔。耗羨歸公後，各省耗羨率一般浮動在10%～15%之間，所收耗羨量比以往州縣私徵時大幅減少，人民的負擔也在一定程度上有所減輕。

總體上來看，耗羨歸公是雍正年間推行的一項賦稅制度的重大改革，其結果使得吏治日漸澄清，國庫日益充盈，為雍正後來的改革措施出臺打下了深厚的基礎。