宋太祖趙匡胤自黃袍加身建立宋朝以來，為避免了中晚唐藩鎮割據的亂象重演，實行一系列中央集權策略，將兵權與財政權集中於中央，所以在在職官制度上，宋朝主要特點是：中央集權、百官權力分散、重文抑武。

宋代在中央設中書、樞密、三司分掌政、軍、財三大務，宰相之權為樞密使、三司使所分取。宰相、樞密使、三司使三者的事權不相上下，不相統攝，中樞官制是中央集權的軸心，相公們權利均衡，互相制約，使皇權得到了集中。

宋朝在地方上行政機構分州、縣兩級，宋太宗趙光義繼位以後，把全國分為若干路，路相當於唐代的道、元代的省。這就變成為路、州、縣三級。

宋朝府州軍監以上的大區稱為“路”。路一級的機構和職官，有監司和帥司。帥司，即安撫司（經略安撫司），長官為安撫使。安撫使照例兼任禁軍軍區的馬步軍都總管等軍事職官，同時兼任某州、某府的地方官知州或知府，安撫使兼禁軍首領又兼地方長官，許可權較寬，因此安撫使基本上為路一級的一把手。監司則包括漕司，負責一路的財賦和監察、憲司，負責一路刑獄；倉司負責一路的倉儲。監司有監察責任，因而可視為路一級的監察區，為防止安撫使權力過重造成危害，因而安撫使要受路一級監司的監察，同時要受到下屬的“走馬承受”的監視，“走馬承受”可直接向朝廷彙報安撫使的情況。由於路一級的軍、政、財、監四權分散，無統轄各權的職官，因而宋朝路一級的地方官員也形成了權力均衡，互相制約的現象 。

宋朝的地方官均以中央官吏委派出任“知某地事”，高階官吏則稱“判某地事”。假如以州為標準單位，多稱“知某州軍州事”。知州為一州長官（一把手），為了加強中央集權，防止地方官專權，除知州外，宋朝在每州設“通判”（二把手）一人，負責監督制衡。州衙一級發出檔案，必須通判簽署，才能生效，由於通判的權力太大，甚至很多地方出現了一種有趣的現象：一旦通判與知州的意見有分歧時，通判居然敢對著知州叫板：“我是監郡，朝廷使我監汝！”，意思是我是通判，朝廷派我來監督你的，作為一州之長的知州對此也居然是束手無策，垂頭喪氣，無可奈何。大文豪歐陽修曾經記載過一個關於“通判”的趣事：當時的大宋朝廷中有一名中央官員名叫錢昆，有一次，他向朝廷請求外放任職地方，中央收到錢昆的申請後，很重視，於是派人來和他溝通，徵求意見，問他：“錢大人，你想去哪個州任職呀？”錢昆為浙江餘杭人，從小就喜歡吃螃蟹，便直言道：“只要是有螃蟹沒有通判的地方，就行啊！”眾人聞言皆大笑。

縣一級的官吏，主要有知縣、縣丞、主簿和縣尉。知縣由中央派出的官吏擔任，也是一種差遣，知縣知一縣事，為一縣之長，宋朝縣丞多兼任主簿，為知縣副手，主要職權是管理文書，倉庫，少數時期裡，能管理地方財政和治安。還有一個職權是縣長不能處理政事時，他可以代替縣長暫時管理地方，暫行知縣權，同時對主官騎監督作用。

所以，總得來說，宋朝出現的地方官二把手不怕一把手的現象主要是宋朝為加強中央集權而衍生出來的產物，雖然這種現象在一定程度上可以防止專權，防止腐敗，但這種無處不在的制衡之道，致使官冗難除，職權不明，行政效率極其低下，形成為人詬病的“冗官”現象。

關於在宋代為何有些地方官二把手不怕一把手？

回答這個問題之前，我們需要了解一下題目當中所說的一把手及二把手分別具體指的是哪種職位：

宋朝地方行政區劃基本上實行的是兩級制，即府、州、軍、監為一級，縣為二級。府為體制較尊的地區，比如首都、陪都等；軍一般是軍事重鎮或要衝；監設在一些主要的工礦牧鹽等重要物資產區；州就是上述除外的其它地區。

同時在府、州、軍、監一級之上設定路，路是直轄於中央的一級監察區。

簡單來說：路相當於現在的省（但與省不同，沒有行政實權，只負責監察）；府、州、軍、監就相當於現在的市（包含類似現在的直轄市、首都等）；縣就相當於現在的地級市及縣城。

那麼這些地方的一把手在宋時的官職就是：轉運使、安撫使、知州、知縣等。

二把手顧名思義就是協助一把手處理政務工作的官員，像府一類的二把手官職就是：通判；縣一類的二把手就是：縣丞。

這裡的有些其實主要就是指的的府、縣一級的情況，也就是說通判及縣丞對於自己的直接領導者知州、知縣而言看似平級待遇，因為只有平級才能無視一把手的絕對權威。

那麼，為什麼會出現這樣的情況呢？

宋朝為了不重蹈前朝覆轍（自唐末以來，歷經五代十國，藩鎮武將的專權致使天下動亂不已，中央集權始終鞏固不下來），非常重視和總結前朝政制利弊，並加以改革和調整，以加強自己的專制主義中央集權。

那麼對於地方的掌控，宋朝又是怎樣的改革和調整呢？

在宋朝建立之初，統治階級就盡全力開始解決這個大問題，著名的“杯酒釋兵權”就是在這一時代背景下發生的典型例子。當武將們解除兵權之後，就會以朝臣身份出守州郡，官名為“權知軍、州事”。“權”，有臨時之意，意謂隨時可以罷去，從名稱上亦注意矯正藩鎮的父死子繼之錮弊。 同時，為了防止州郡官尾大不掉，又在州郡設通判，作為副職，與權知軍、州事共同處理政事，其職責為：“凡兵民、錢穀、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣通籤書施行。”通判還有一個職責：“所部官有善否及職事修廢，得剌舉以聞。” 到了南宋，通判更可以直接向皇帝奏報州郡內的包括州郡官、縣官在內的一切官員的情況，又見通判的兼有監察官性質。

如此一來，通判一職，不但是州郡官的副職，更是起了漢代的監御史（監郡）和督郵（監縣）的雙重監察作用。

於是通判們（縣丞們）和知州、知縣這些一把手形成了一個奇怪的情形：看似上下有別（官職有高低），卻是相互制約的局面。