行政合同是行政主體為實現特定公務而與行政相對人或者其他行政主體達成的、適用某些不同於私法合同規則的協議。
（1）合同當事人必有一方是行政主體
也可能當事人雙方都是行政主體。在德國，分為對等權合同與主從權合同。
這個形式標準並不足以界分行政合同與民事合同。一方面，雙方當事人都是行政主體的，也可能是民事合同，比如甲機關將汽車賣給乙機關；另一方面，行政主體與私人之間的商業性質的合同也大量存在。
（2）合同締結的目的是執行公務，其直接涉及公共利益；
德國學者舉的例子：公民甲打算建一大商場，根據建設法規，其必須獲得建設許可，而且還必須留出汽車停車場。但是，甲不可能在其不動產區域內留出。行政機關可以與甲簽訂合同，約定為了在商場附近修建停車場，甲必須為此交付10萬馬克的停車場建設費。
（3）合同是在協商一致的基礎上達成的；
（4）合同適用超越私法的規則。
【行政合同概念是否可以成立】
（1）普通法國家，基本不存在這個問題
普通法或者制定法一直承認政府有締結合同的權利，無需立法特別授權；
行政機關締結、履行合同與私人一樣適用一般的法律，立法機關可能對某些規則略加修改，以適應行政合同的特殊性；
行政合同引發的糾紛，也是由普通法院審理、裁決，普通法院還從私法合同的原則中引伸出適用於行政合同的基本原則。
在公法、私法並不明確界分的普通法系，行政管理運用契約手段是普遍的、與私人契約適用的規則、救濟途徑十分近似，所以，沒有特別的區分行政合同和私法合同的必要。只是，以形式為標準，將政府為契約一方當事人的契約成為政府合同或者行政合同（governmentcontract）。
（2）大陸法系國家，問題比較突出
①行政合同概念與傳統理論發生衝突
傳統法學理論認為，公法與私法是有區別的，其中最為顯著的區別在於：私法主體之間是平等的、自由合意的關係；公法主體之間是支配與服從的關係。所以，所謂的行政主體與行政相對人基於合意達成的行政合同幾乎是不可想象的。（瑞士在法律上有一句諺語：國家不訂合約）
傳統上依法行政原則旨在控制公權力，所以其隱含有法律必須對行政權的存在、運作加以規範，防止行政管理中的人治現象，而契約概念中有合意自由的內涵，似乎在本質上難以調和。羅馬法的兩條法諺：“自願不構成損害”；“私人約定不得變更公法規定”。
傳統上依法行政原則內涵平等行政的觀念，即行政機關不得歧視對待行政管理相對人，與之對應的有“相同情況不同對待、不同情況相同對待”的濫用職權現象，而契約合意完全可能與平等行政原則相悖。
傳統行政行為概念中有單方性、不對等性的涵義，而救濟制度也是為解決因行政行為發生的糾紛而設計的，行政合同在這樣的制度框架中沒有獲得救濟的可能。
②公法爭議和私法爭議不同的救濟途徑、規則，必須區分行政合同與民事合同。
（3）大陸法系國家突破窠臼
公法行為必定是行政機關單方意思表示的權力行為、公法關係必定是權力服從關係，是一個不符合實際的思維定勢。國家可以透過各種法律形式，包括非強制性的行為，來實現其行政管理的目的。
行政合同所引發的法律問題，主要是與依法行政原則存在的張力。學者一般認為：過去的行政主要是消極行政。消極行政有兩層意思:
行政機關對市場、社會採取消極的態度，主要是維護社會秩序；
行政機關的行為往往帶有給行政相對人帶來不利的消極意義。
而當代的行政是消極行政和積極行政並舉，與消極行政相比，積極行政亦有兩層意思:
行政機關採取積極的態度
有些行政行為對於行政相對人而言具有積極的有利效果。
因此，過去針對消極行政的、嚴格的依法行政原則，在當今不能完全適用於整個行政管理領域。對於某些授益行政行為、自由裁量行政行為，在符合立法目的（合目的性）的情況下，行政機關可以採用適當的契約手段。當然，行政合同並不意味著排斥依法行政原則，在行政法領域，契約不自由為原則，而且，行政合同的締結、履行都要受比較明確的程式規則拘束。
至於在救濟上，上述理論問題若能得到解決，救濟機制的設計相對容易一些。把行政合同糾紛納入司法審查之中，加強法院的控制，也是依法行政原則放寬後所必需的制度安排。
【行政合同與社會承諾之間的區別】
（1）政府向社會承諾在一定期間內要完成若干公眾關心的社會公共福利、經濟發展及城市建設規劃。
此乃執政綱領或者規劃，在國外是爭奪民眾支援率的政策表達，在法律上沒有權利義務關係，顯然不屬於行政合同。
（2）政府向公眾承諾，在管理任務、辦公程式、辦事期限以及應達到的標準等方面提出對自己的具體要求，接受公眾監督。
這些承諾多半以規範性檔案即行政機關內部規則的形式出現，對行政機關具有一定約束力，但還不能言之為行政合同。其不具有行政合同的基本特徵：特定當事人之間協商合意達成的協議，其實質是規範行政機關的運作方式。違背承諾的，應該可以用信賴保護原則、合理期待原則等獲得救濟。
（3）政府的承諾若是針對特定相對人作出，而不是以內部檔案形式出現的，那麼，有可能形成行政合同。
行政合同是行政主體為實現特定公務而與行政相對人或者其他行政主體達成的、適用某些不同於私法合同規則的協議。
（1）合同當事人必有一方是行政主體
也可能當事人雙方都是行政主體。在德國，分為對等權合同與主從權合同。
這個形式標準並不足以界分行政合同與民事合同。一方面，雙方當事人都是行政主體的，也可能是民事合同，比如甲機關將汽車賣給乙機關；另一方面，行政主體與私人之間的商業性質的合同也大量存在。
（2）合同締結的目的是執行公務，其直接涉及公共利益；
德國學者舉的例子：公民甲打算建一大商場，根據建設法規，其必須獲得建設許可，而且還必須留出汽車停車場。但是，甲不可能在其不動產區域內留出。行政機關可以與甲簽訂合同，約定為了在商場附近修建停車場，甲必須為此交付10萬馬克的停車場建設費。
（3）合同是在協商一致的基礎上達成的；
（4）合同適用超越私法的規則。
【行政合同概念是否可以成立】
（1）普通法國家，基本不存在這個問題
普通法或者制定法一直承認政府有締結合同的權利，無需立法特別授權；
行政機關締結、履行合同與私人一樣適用一般的法律，立法機關可能對某些規則略加修改，以適應行政合同的特殊性；
行政合同引發的糾紛，也是由普通法院審理、裁決，普通法院還從私法合同的原則中引伸出適用於行政合同的基本原則。
在公法、私法並不明確界分的普通法系，行政管理運用契約手段是普遍的、與私人契約適用的規則、救濟途徑十分近似，所以，沒有特別的區分行政合同和私法合同的必要。只是，以形式為標準，將政府為契約一方當事人的契約成為政府合同或者行政合同（governmentcontract）。
（2）大陸法系國家，問題比較突出
①行政合同概念與傳統理論發生衝突
傳統法學理論認為，公法與私法是有區別的，其中最為顯著的區別在於：私法主體之間是平等的、自由合意的關係；公法主體之間是支配與服從的關係。所以，所謂的行政主體與行政相對人基於合意達成的行政合同幾乎是不可想象的。（瑞士在法律上有一句諺語：國家不訂合約）
傳統上依法行政原則旨在控制公權力，所以其隱含有法律必須對行政權的存在、運作加以規範，防止行政管理中的人治現象，而契約概念中有合意自由的內涵，似乎在本質上難以調和。羅馬法的兩條法諺：“自願不構成損害”；“私人約定不得變更公法規定”。
傳統上依法行政原則內涵平等行政的觀念，即行政機關不得歧視對待行政管理相對人，與之對應的有“相同情況不同對待、不同情況相同對待”的濫用職權現象，而契約合意完全可能與平等行政原則相悖。
傳統行政行為概念中有單方性、不對等性的涵義，而救濟制度也是為解決因行政行為發生的糾紛而設計的，行政合同在這樣的制度框架中沒有獲得救濟的可能。
②公法爭議和私法爭議不同的救濟途徑、規則，必須區分行政合同與民事合同。
（3）大陸法系國家突破窠臼
公法行為必定是行政機關單方意思表示的權力行為、公法關係必定是權力服從關係，是一個不符合實際的思維定勢。國家可以透過各種法律形式，包括非強制性的行為，來實現其行政管理的目的。
行政合同所引發的法律問題，主要是與依法行政原則存在的張力。學者一般認為：過去的行政主要是消極行政。消極行政有兩層意思:
行政機關對市場、社會採取消極的態度，主要是維護社會秩序；
行政機關的行為往往帶有給行政相對人帶來不利的消極意義。
而當代的行政是消極行政和積極行政並舉，與消極行政相比，積極行政亦有兩層意思:
行政機關採取積極的態度
有些行政行為對於行政相對人而言具有積極的有利效果。
因此，過去針對消極行政的、嚴格的依法行政原則，在當今不能完全適用於整個行政管理領域。對於某些授益行政行為、自由裁量行政行為，在符合立法目的（合目的性）的情況下，行政機關可以採用適當的契約手段。當然，行政合同並不意味著排斥依法行政原則，在行政法領域，契約不自由為原則，而且，行政合同的締結、履行都要受比較明確的程式規則拘束。
至於在救濟上，上述理論問題若能得到解決，救濟機制的設計相對容易一些。把行政合同糾紛納入司法審查之中，加強法院的控制，也是依法行政原則放寬後所必需的制度安排。
【行政合同與社會承諾之間的區別】
（1）政府向社會承諾在一定期間內要完成若干公眾關心的社會公共福利、經濟發展及城市建設規劃。
此乃執政綱領或者規劃，在國外是爭奪民眾支援率的政策表達，在法律上沒有權利義務關係，顯然不屬於行政合同。
（2）政府向公眾承諾，在管理任務、辦公程式、辦事期限以及應達到的標準等方面提出對自己的具體要求，接受公眾監督。
這些承諾多半以規範性檔案即行政機關內部規則的形式出現，對行政機關具有一定約束力，但還不能言之為行政合同。其不具有行政合同的基本特徵：特定當事人之間協商合意達成的協議，其實質是規範行政機關的運作方式。違背承諾的，應該可以用信賴保護原則、合理期待原則等獲得救濟。
（3）政府的承諾若是針對特定相對人作出，而不是以內部檔案形式出現的，那麼，有可能形成行政合同。