PPP是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種合作關係。
林業作為中國生態文明建設領域公共產品和服務提供的主陣地，推進和提升PPP水平，對於推進生態文明建設、促進經濟社會發展和全面建成小康社會具有重要意義。本文透過剖析國外林業領域PPP合作的典型案例，對中國林業PPP合作的進展、成效、具備的基礎和存在的問題進行分析，提出林業領域應進一步加大改革創新開放力度，促進更多社會資本參與；提升專案吸引力，促進PPP專案落地做實做細；努力在試點示範專案上總結好經驗。
什麼是PPP？
PPP（Public-Private Partnership）的英文字面意思是公私夥伴關係。聯合國、世界銀行、歐盟委員會、加拿大和美國等都有各自定義。綜合來看，PPP是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種合作關係。PPP的合作形式主要分為外包類、特許經營類和私有化類。
值得指出的是，PPP合作的核心是提升公共產品供給效率，如果引入私人主體後，公共產品的供給效率能夠得到提升，那麼就適合或者說應當採用PPP模式；否則就不適合採取。
從這個角度看，PPP應體現出以下要旨：一是公共部門和私人部門在合作中以提升公共產品效率為一致目標；二是合作中利益共享；三是合作中風險共擔。
從更深層次講，PPP是一種促進提高公共部門效率的管理模式，而不僅僅是一種合資形式，更不是單純的融資工具。
林業領域PPP合作在世界各國的發展差異較大，以英國、美國、澳洲較為系統和領先，而其他大部分國家公共投資中PPP 模式佔比並不高。從國際經驗看，使用者付費的PPP專案佔比較高，這類專案財政壓力較小、專案規劃定價機制較為健全，推廣PPP 模式更易獲得成功。不過，PPP專案的應用領域隨著社會發展階段不同也有一定差異。比如，英國PPP專案主要集中在公共服務領域，而發展中國家則以基建專案為主。
美國林業領域的PPP經過20多年的迅速發展，其合作模式與其他國家相比較為成熟先進。美國林務局是林業領域PPP的主要政府代表方，目前擁有包括可口可樂、迪士尼、谷歌、優步等公司在內的近80個合作伙伴。2010年，林務局與上述夥伴簽訂了8000餘項協議，夥伴直接投入5.33億美元，約佔林務局年度預算的10%。上述合作不僅有效促進了美國林業的發展和生態環境的改善，同時增進了林業工作者在林業資訊共享和技能提升方面的交流。
美國林業PPP模式特點
體現在下面四個方面
01
得到高度重視，成立專門組織機構。
PPP專案得到美國林務局高度重視，為推進專案，專門成立了夥伴資源中心（PRC），並與林務局國家森林基金會等密切合作，成為政府-社會資本之間重要的溝通渠道和交流平臺。
02
發展目標明確，重點投資領域較為廣泛。
《PPP戰略》中明確了重點發展領域、戰略伙伴界定、社群合作、能力提升、預算-信用-報告體系建立、權威和法律有效性等六大目標。針對美國林業面臨的問題，PPP專案鼓勵社會資本投資生態修復、青少年生態體驗、森林遊憩、城市生態、國家公園、森林火災和病蟲害防控、森林恢復和保護、林業新能源開發和供給、溼地修復和保護、野生動植物保護、綠色基礎設施等領域。具體案例包括在《PPP戰略》中確定的10大優先工程，包括洛基山流域保護、加州生態修復、國有林的造林和固碳、城市水資源保護利用等。另外，2011年林務局依託PPP合作，加強了對火災和病蟲害控制、本土樹種育種實驗室、森林撫育等投資，新建了5000英畝南方松和保護了49萬英畝的南方松生態系統。
03
社會資本範圍明確，且呈現多元化趨勢。
為擴大PPP專案數量、覆蓋廣度和深度，林業領域PPP合作物件比較明確和廣泛，政府部門主要以美國森林基金（AFF）等為依託，合作伙伴性質和規模多元化：除公司外，私人個體、非政府組織、慈善基金、職業社團和協會、大學、社群等主體也受到重視和歡迎，與林務局在保護森林資源等一系列專案上開展了廣泛而成功的合作。
04
制度健全，程式規範。
美國林業領域PPP專案有著較為完整的程式，根據合作伙伴性質的不同而有所區別，大致包括：招標/發起專案；評估合作伙伴資質；分析專案可行性；明晰法律框架下合作雙方的權利義務；簽訂合同；監督合作過程；合作成果評估等。合作雙方均必須在《國家環境政策法案》（NEPA）、《聯邦諮詢委員會法案》（FACA）法律框架下開展專案。相關法規還對雙方多年期合作的付款方式、裝置共享、間接經費、差旅費甚至政府車輛使用等方面作了明確規定。以上完整規範甚至有些苛刻的程式和制度，為PPP專案的順利開展提供了不可缺少的軟環境。另外，美國獨立公正的司法體系也對林業領域PPP專案的順利開展提供了制度保障，特別是在發生糾紛時，司法機構能夠依照法律和合同獨立司法，從根本上保證了合作雙方特別是投資者的信心和投資熱情。
連結
“PPP模式運營的典型案例”
州 立公園是美國林業和公園綠地體系的重要組成部分。通常由地方政府為保護自然生態、歷史古蹟及方便群眾休閒娛樂而建立。目前，美國有5000餘個州立公園，極大滿足了民眾生態旅遊需求。
但州立公園面臨嚴峻問題：運營和管理資金不足，服務質量下降。2010年的一份報告顯示，各州立公園的資金缺口高達185億美元，僅加州州立公園就有10億美元的資金短缺，導致公園基礎設施老化、損毀，生態系統遭到外來物種侵襲等。
引入PPP模式
PPP模式的引入為州立公園建設發揮了重要作用。模式以特許經營的方式允許社會資本在州立公園中為遊客提供部分服務，如餐飲、住宿、遊船以及其他營利性服務，提高了州立公園的服務質量，也減輕了政府的財政壓力。但特許經營的方式已經不足以完全解決當前所面臨的財政問題，因此州立公園開始嘗試全園區的特許經營PPP模式，即長期簽約、覆蓋全園、績效評估、政府監督。
該模式對政府和社會資本的職責進行了明確劃分：州立公園保持公有性質，政府主要職責是監督公園規劃、模式和裝置設施建設，維持在環境保護、遊客門票、設施建設、資本投資方面的決策權。這意味著政府仍然面臨除了公園運營管理的直接開銷之外的其他開支，例如土地所有權管理、合同監督管理、環境保護專案和活動、無收費專案（如歷史公園、保育區等）的運營和技術支援等。私營部門負責公園的日常運營和維護，比如遊客服務、日常維護、公園綠化、垃圾處理、日常維修以及水電開支。這些職責在州立公園整體管理中只佔很小的一部分，但其花銷卻佔了絕大部分。
PPP模式的優勢
對比亞利桑那州兩座不同運營模式的公園，可以看出PPP模式的優勢。
兩園分別是紅巖州立公園（公有公營）和新月遊樂園（公有私營，即美國林務局所有、私人運營商管理運營）。兩園除了運營管理模式有區別外，有很多相似之處。
2009年，紅巖州立公園直接運營成本為37.1萬美元，管理部門成本2.4萬美元，此外州立公園總部層面還有12萬美元的運營支援成本。因此，紅巖州立公園2009年運營總成本為51.5萬美元，總收入卻只有28.1萬美元，所虧損的23.4萬美元須由政府稅收來補貼。
與此相反，在PPP模式下的新月遊樂園獲得了盈利。私人運營商除了接管公園運營管理的全部開銷，還向林務局繳納了5.5萬美元的租金（18%的門票收入），除去合同監督花費的約1萬美元，林務局淨盈利4.5萬美元。林務局將上述利潤用於公園的設施維護以及新建專案。
此案例充分證明了PPP模式的優勢：減輕政府財政負擔，提高公園的管理效率，促進可持續發展。正因如此，在亞利桑那州財政預算極其緊張的2010年，紅巖公園被列入了關停名單，而新月遊樂園仍在健康運營。
PPP是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種合作關係。
林業作為中國生態文明建設領域公共產品和服務提供的主陣地，推進和提升PPP水平，對於推進生態文明建設、促進經濟社會發展和全面建成小康社會具有重要意義。本文透過剖析國外林業領域PPP合作的典型案例，對中國林業PPP合作的進展、成效、具備的基礎和存在的問題進行分析，提出林業領域應進一步加大改革創新開放力度，促進更多社會資本參與；提升專案吸引力，促進PPP專案落地做實做細；努力在試點示範專案上總結好經驗。
什麼是PPP？
PPP（Public-Private Partnership）的英文字面意思是公私夥伴關係。聯合國、世界銀行、歐盟委員會、加拿大和美國等都有各自定義。綜合來看，PPP是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種合作關係。PPP的合作形式主要分為外包類、特許經營類和私有化類。
值得指出的是，PPP合作的核心是提升公共產品供給效率，如果引入私人主體後，公共產品的供給效率能夠得到提升，那麼就適合或者說應當採用PPP模式；否則就不適合採取。
從這個角度看，PPP應體現出以下要旨：一是公共部門和私人部門在合作中以提升公共產品效率為一致目標；二是合作中利益共享；三是合作中風險共擔。
從更深層次講，PPP是一種促進提高公共部門效率的管理模式，而不僅僅是一種合資形式，更不是單純的融資工具。
林業領域PPP合作在世界各國的發展差異較大，以英國、美國、澳洲較為系統和領先，而其他大部分國家公共投資中PPP 模式佔比並不高。從國際經驗看，使用者付費的PPP專案佔比較高，這類專案財政壓力較小、專案規劃定價機制較為健全，推廣PPP 模式更易獲得成功。不過，PPP專案的應用領域隨著社會發展階段不同也有一定差異。比如，英國PPP專案主要集中在公共服務領域，而發展中國家則以基建專案為主。
美國林業領域的PPP經過20多年的迅速發展，其合作模式與其他國家相比較為成熟先進。美國林務局是林業領域PPP的主要政府代表方，目前擁有包括可口可樂、迪士尼、谷歌、優步等公司在內的近80個合作伙伴。2010年，林務局與上述夥伴簽訂了8000餘項協議，夥伴直接投入5.33億美元，約佔林務局年度預算的10%。上述合作不僅有效促進了美國林業的發展和生態環境的改善，同時增進了林業工作者在林業資訊共享和技能提升方面的交流。
美國林業PPP模式特點
體現在下面四個方面
01
得到高度重視，成立專門組織機構。
PPP專案得到美國林務局高度重視，為推進專案，專門成立了夥伴資源中心（PRC），並與林務局國家森林基金會等密切合作，成為政府-社會資本之間重要的溝通渠道和交流平臺。
02
發展目標明確，重點投資領域較為廣泛。
《PPP戰略》中明確了重點發展領域、戰略伙伴界定、社群合作、能力提升、預算-信用-報告體系建立、權威和法律有效性等六大目標。針對美國林業面臨的問題，PPP專案鼓勵社會資本投資生態修復、青少年生態體驗、森林遊憩、城市生態、國家公園、森林火災和病蟲害防控、森林恢復和保護、林業新能源開發和供給、溼地修復和保護、野生動植物保護、綠色基礎設施等領域。具體案例包括在《PPP戰略》中確定的10大優先工程，包括洛基山流域保護、加州生態修復、國有林的造林和固碳、城市水資源保護利用等。另外，2011年林務局依託PPP合作，加強了對火災和病蟲害控制、本土樹種育種實驗室、森林撫育等投資，新建了5000英畝南方松和保護了49萬英畝的南方松生態系統。
03
社會資本範圍明確，且呈現多元化趨勢。
為擴大PPP專案數量、覆蓋廣度和深度，林業領域PPP合作物件比較明確和廣泛，政府部門主要以美國森林基金（AFF）等為依託，合作伙伴性質和規模多元化：除公司外，私人個體、非政府組織、慈善基金、職業社團和協會、大學、社群等主體也受到重視和歡迎，與林務局在保護森林資源等一系列專案上開展了廣泛而成功的合作。
04
制度健全，程式規範。
美國林業領域PPP專案有著較為完整的程式，根據合作伙伴性質的不同而有所區別，大致包括：招標/發起專案；評估合作伙伴資質；分析專案可行性；明晰法律框架下合作雙方的權利義務；簽訂合同；監督合作過程；合作成果評估等。合作雙方均必須在《國家環境政策法案》（NEPA）、《聯邦諮詢委員會法案》（FACA）法律框架下開展專案。相關法規還對雙方多年期合作的付款方式、裝置共享、間接經費、差旅費甚至政府車輛使用等方面作了明確規定。以上完整規範甚至有些苛刻的程式和制度，為PPP專案的順利開展提供了不可缺少的軟環境。另外，美國獨立公正的司法體系也對林業領域PPP專案的順利開展提供了制度保障，特別是在發生糾紛時，司法機構能夠依照法律和合同獨立司法，從根本上保證了合作雙方特別是投資者的信心和投資熱情。
連結
“PPP模式運營的典型案例”
州 立公園是美國林業和公園綠地體系的重要組成部分。通常由地方政府為保護自然生態、歷史古蹟及方便群眾休閒娛樂而建立。目前，美國有5000餘個州立公園，極大滿足了民眾生態旅遊需求。
但州立公園面臨嚴峻問題：運營和管理資金不足，服務質量下降。2010年的一份報告顯示，各州立公園的資金缺口高達185億美元，僅加州州立公園就有10億美元的資金短缺，導致公園基礎設施老化、損毀，生態系統遭到外來物種侵襲等。
引入PPP模式
PPP模式的引入為州立公園建設發揮了重要作用。模式以特許經營的方式允許社會資本在州立公園中為遊客提供部分服務，如餐飲、住宿、遊船以及其他營利性服務，提高了州立公園的服務質量，也減輕了政府的財政壓力。但特許經營的方式已經不足以完全解決當前所面臨的財政問題，因此州立公園開始嘗試全園區的特許經營PPP模式，即長期簽約、覆蓋全園、績效評估、政府監督。
該模式對政府和社會資本的職責進行了明確劃分：州立公園保持公有性質，政府主要職責是監督公園規劃、模式和裝置設施建設，維持在環境保護、遊客門票、設施建設、資本投資方面的決策權。這意味著政府仍然面臨除了公園運營管理的直接開銷之外的其他開支，例如土地所有權管理、合同監督管理、環境保護專案和活動、無收費專案（如歷史公園、保育區等）的運營和技術支援等。私營部門負責公園的日常運營和維護，比如遊客服務、日常維護、公園綠化、垃圾處理、日常維修以及水電開支。這些職責在州立公園整體管理中只佔很小的一部分，但其花銷卻佔了絕大部分。
PPP模式的優勢
對比亞利桑那州兩座不同運營模式的公園，可以看出PPP模式的優勢。
兩園分別是紅巖州立公園（公有公營）和新月遊樂園（公有私營，即美國林務局所有、私人運營商管理運營）。兩園除了運營管理模式有區別外，有很多相似之處。
2009年，紅巖州立公園直接運營成本為37.1萬美元，管理部門成本2.4萬美元，此外州立公園總部層面還有12萬美元的運營支援成本。因此，紅巖州立公園2009年運營總成本為51.5萬美元，總收入卻只有28.1萬美元，所虧損的23.4萬美元須由政府稅收來補貼。
與此相反，在PPP模式下的新月遊樂園獲得了盈利。私人運營商除了接管公園運營管理的全部開銷，還向林務局繳納了5.5萬美元的租金（18%的門票收入），除去合同監督花費的約1萬美元，林務局淨盈利4.5萬美元。林務局將上述利潤用於公園的設施維護以及新建專案。
此案例充分證明了PPP模式的優勢：減輕政府財政負擔，提高公園的管理效率，促進可持續發展。正因如此，在亞利桑那州財政預算極其緊張的2010年，紅巖公園被列入了關停名單，而新月遊樂園仍在健康運營。