文化環境的主要因素及其對行政管理的影響 （一）行政價值文化及其對行政管理的影響 所謂行政價值文化是指在特定行政環境下，社會民眾在社會化過程中逐漸形成並穩定存在的，關於公共行政系統應該具有哪些基本社會價值的認知與價值取向模式。
它是人們對行政的總體價值觀，又被稱為行政神話。
這是一種基本的公共行政文化模式，其主要功能在於解釋公共行政系統在特定環境中的存在價值即人類社會為什麼要建立公共行政系統，或者說作為人為系統之一的公共行政系統應該實現何種社會價值。
如西方認為“政府是必要的邪惡”，認為政府功能應該有限並受到制衡。
而中國認為“政府是萬能的主宰，為民作主”，其功能無所不包。
因此，總體價值觀實際上是公共行政系統得以產生與存在的社會價值前提，直接影響著公共行政系統的社會價值定位，從而也就決定著該系統的功能重心。
（二）行政功能文化及其對行政管理的影響 所謂行政功能文化是指在特定行政環境下，社會民眾在長期社會化過程中逐漸形成並穩定存在的對公共行政系統所具備的功能結構的認知與價值取向模式。
它是人們對行政系統應具備的功能結構所持的基本觀點。
行政功能文化對行政系統具有重要的影響作用，它直接影響與制約著該社會公共行政系統功能結構的具體模式。
一方面，它包括社會對公共行政系統功能範圍的認知與價值取向，即公共行政系統應該或能夠在哪些社會生活領域行使公共行政權力的價值判斷與取向；另一方面，它還包括對系統內部職能分工發達程度的認知與價值取向模式。
功能結構觀的形成，既會對特定功能結構的公共行政系統起著精神支援與維護作用，又是新型功能結構模式得以建立與存在的思想前提。
縱觀人類歷史，在行政功能文化方面，主要有兩種有代表性的文化觀念： 1. 全能普化型行政功能文化 它有兩層含義：其一，政府是全能的，政府有能力也有責任總攬所有社會事務。
傳統行政體制政企政社不分、職責無限、機構臃腫等問題的產生，正是這種全能型政府觀的自然結果。
其二，政府機關也是全能的，任一政府結構都可同時兼決策、執行、監督與控制諸項功能於一身，所有領導幹部都既管決策、控制，又抓考核、執行。
機關是全能機關，個人是全能職員。
在這種行政文化環境下，政府表現為全能政府，對社會事務進行全方位的管理，公共行政系統涉足社會生活的各個領域，公共行政系統的功能範圍大大擴張。
計劃經濟時期的中國行政系統即是如此。
2. 有限分工型行政功能文化 這種文化觀念認為，政府只是社會分工中的一個部門，因而其功能是有限的；同時政府中的各個部門、每個人員也不是全能的，只能行使特定的權力，承擔特定的責任。
在這種行政文化環境下，政府是有限政府，其權力受到限制；政府各個部門和行政人員不但權力有限，而且分工明確、責任清楚。
（三）行政執行文化及其對行政管理的影響 行政執行文化主要是指社會民眾在社會化過程中逐漸形成並穩定存在的，關於各種公共行政問題得以有效解決的途徑與方式的普遍性價值取向模式，可稱之為公共行政過程觀。
其實質核心問題是對公共行政系統基本執行機制、執行規則、執行方式的確定。
縱觀人類政治發展史，關於公共行政系統執行機制的價值取向主要有兩種模式，即自律本位的人治模式與法律本位的法治模式。
各國公共行政系統執行機制的價值取向模式經歷了或正在經歷著一個由自律本位向法律本位逐漸發展的過程。
所謂自律，即行為主體主要遵循由自身內在意志和個人情感引申的道德規範，選擇與之相適應的行為規則與行為方式的心理與行為過程。
自律本位是從人性善的基本假定出發，強調精英人物、權威人物個人道德情感的自覺性和至上性，認為公共行政系統及其執行機制和效率，只能維繫和取決於少數政治精英乃至某個權威人物的個人意志與品質，對行政行為主體不必且事實上往往也無法進行必要的法律約。
這一價值模式在公共行政執行實踐中，表現為按照少數政治精英、某個權威人物的個人意志制定與實施行政政策，治理國家，是一種典型的以主觀意志與個人情感作為行為依據的人治型公共行政執行機制。
所謂法律本位，是從人性不完善的基本假定出發，強調法律的至上性，認為公共行政系統及其執行機制，乃至整個社會政治生活系統都應該實現規範化、法制化；公共行政系統的一切權力與行為都應該受到法律的制約，系統的功能、結構、執行規則程式也都應該由法律明確界定。
簡言之，這就是要求公共行政系統的執行及其行為走上法制化軌道，實現依法治國，建立法治國家。
歷史實踐證明，法律本位比自律本位更能使公共行政行為周密、科學、規範、穩定，也更民主，更能代表大多數人的利益。
當然，完全的人治與完全的法治都只能是一種理論上的純粹假想。
在公共行政實踐過程中，各國公共行政執行機制的取向模式大都兼具法治與人治的部分特色，只是各自所佔比重有程度上的差異而已。
這也正是世界各國甚至同一國家的不同歷史發展階段，其公共行政系統的實際執行規則與執行方式呈現出多樣化、複雜性特徵的主要原因之一。
（四）行政公共關係文化及其對行政管理的影響 就廣義而言，行政公共關係是指行政系統的各種對外關係的統稱。
就狹義而言，它主要是指行政系統與社會民眾之間的關係。
所謂行政公共關係文化，是指人們在社會化過程中形成的，關於公共行政系統與民眾間關係、民眾在公共行政系統中所承擔角色方面的認知與價值取向，也就是政民關係觀。
行政公共關係文化可以分為傳統服從型與現代參與型兩種型別，在不同型別的行政公共關係文化的影響與制約下，社會民眾對公共行政系統的態度及參與方式有著較大差別。
在傳統服從型行政公共關係文化中，各國曆代封建專制王朝鼓吹愚民政策、禁止民眾參政議政，社會民眾沒有意識到也不可能意識到自身的行政過程參與者權利的存在，基本上是被動的被要求而且自身也傾向於服從公共行政系統的一切輸出管制。
這種價值取向模式對傳統社會專制型行政系統的存在與維持是必要的。
與之相反，現代參與型行政公共關係文化中，民眾對公共行政系統及其執行過程，尤其是對公共權力系統制定與實施與自身利益密切相關的政策、法令開始關注，對公共行政系統的輸入環節、輸出過程存在強烈參與願望且日益傾向於透過各種途徑來影響公共行政政策的制定與實施過程。
在這種參與型價值取向的影響下，大多數社會民眾都認為可以而且有必要對公共行政系統及其行政執行過程施加影響和進行控制；他們把公共行政系統當成是社會民眾整體性利益的合成與實現系統，是促成公民利益得以實現的合法途徑，因而會向系統提出各種期待與要求，且把這些要求的實現與否及其實現程度作為自己支援該系統與否的核心依據。
與這一文化形態相適應的是民主參與型的現代公共行政系統。
由此可見，特定社會的政民關係觀不僅直接影響與制約著該社會的民眾對公共行政系統及其執行過程的情感態度與參與方式，事實上，它還會直接或間接地改造著公共行政系統的基本性質與內部構成。
總之，特定社會關於公共行政系統的公共關係的認知與價值取向模式，主要從兩個方面對公共行政系統產生影響與制約作用。
一方面，當這種認知與價值取向模式與現行公共行政系統的內在屬性相適應或者說相協調時，它就會對該系統的存在起進一步的鞏固與維持作用；另一方面，在一定的歷史條件下，當社會民眾的文化素質、自我利益意識、民主參政願望等方面的認知與價值取向模式發生根本性變化時，行政公共關係文化模式本身就會發生本質上的變更，相應地，社會民眾不再對現存公共行政系統感到滿意時，或遲或早地，現行行政系統將會面臨變革乃至革命的壓力。
文化環境的主要因素及其對行政管理的影響 （一）行政價值文化及其對行政管理的影響 所謂行政價值文化是指在特定行政環境下，社會民眾在社會化過程中逐漸形成並穩定存在的，關於公共行政系統應該具有哪些基本社會價值的認知與價值取向模式。
它是人們對行政的總體價值觀，又被稱為行政神話。
這是一種基本的公共行政文化模式，其主要功能在於解釋公共行政系統在特定環境中的存在價值即人類社會為什麼要建立公共行政系統，或者說作為人為系統之一的公共行政系統應該實現何種社會價值。
如西方認為“政府是必要的邪惡”，認為政府功能應該有限並受到制衡。
而中國認為“政府是萬能的主宰，為民作主”，其功能無所不包。
因此，總體價值觀實際上是公共行政系統得以產生與存在的社會價值前提，直接影響著公共行政系統的社會價值定位，從而也就決定著該系統的功能重心。
（二）行政功能文化及其對行政管理的影響 所謂行政功能文化是指在特定行政環境下，社會民眾在長期社會化過程中逐漸形成並穩定存在的對公共行政系統所具備的功能結構的認知與價值取向模式。
它是人們對行政系統應具備的功能結構所持的基本觀點。
行政功能文化對行政系統具有重要的影響作用，它直接影響與制約著該社會公共行政系統功能結構的具體模式。
一方面，它包括社會對公共行政系統功能範圍的認知與價值取向，即公共行政系統應該或能夠在哪些社會生活領域行使公共行政權力的價值判斷與取向；另一方面，它還包括對系統內部職能分工發達程度的認知與價值取向模式。
功能結構觀的形成，既會對特定功能結構的公共行政系統起著精神支援與維護作用，又是新型功能結構模式得以建立與存在的思想前提。
縱觀人類歷史，在行政功能文化方面，主要有兩種有代表性的文化觀念： 1. 全能普化型行政功能文化 它有兩層含義：其一，政府是全能的，政府有能力也有責任總攬所有社會事務。
傳統行政體制政企政社不分、職責無限、機構臃腫等問題的產生，正是這種全能型政府觀的自然結果。
其二，政府機關也是全能的，任一政府結構都可同時兼決策、執行、監督與控制諸項功能於一身，所有領導幹部都既管決策、控制，又抓考核、執行。
機關是全能機關，個人是全能職員。
在這種行政文化環境下，政府表現為全能政府，對社會事務進行全方位的管理，公共行政系統涉足社會生活的各個領域，公共行政系統的功能範圍大大擴張。
計劃經濟時期的中國行政系統即是如此。
2. 有限分工型行政功能文化 這種文化觀念認為，政府只是社會分工中的一個部門，因而其功能是有限的；同時政府中的各個部門、每個人員也不是全能的，只能行使特定的權力，承擔特定的責任。
在這種行政文化環境下，政府是有限政府，其權力受到限制；政府各個部門和行政人員不但權力有限，而且分工明確、責任清楚。
（三）行政執行文化及其對行政管理的影響 行政執行文化主要是指社會民眾在社會化過程中逐漸形成並穩定存在的，關於各種公共行政問題得以有效解決的途徑與方式的普遍性價值取向模式，可稱之為公共行政過程觀。
其實質核心問題是對公共行政系統基本執行機制、執行規則、執行方式的確定。
縱觀人類政治發展史，關於公共行政系統執行機制的價值取向主要有兩種模式，即自律本位的人治模式與法律本位的法治模式。
各國公共行政系統執行機制的價值取向模式經歷了或正在經歷著一個由自律本位向法律本位逐漸發展的過程。
所謂自律，即行為主體主要遵循由自身內在意志和個人情感引申的道德規範，選擇與之相適應的行為規則與行為方式的心理與行為過程。
自律本位是從人性善的基本假定出發，強調精英人物、權威人物個人道德情感的自覺性和至上性，認為公共行政系統及其執行機制和效率，只能維繫和取決於少數政治精英乃至某個權威人物的個人意志與品質，對行政行為主體不必且事實上往往也無法進行必要的法律約。
這一價值模式在公共行政執行實踐中，表現為按照少數政治精英、某個權威人物的個人意志制定與實施行政政策，治理國家，是一種典型的以主觀意志與個人情感作為行為依據的人治型公共行政執行機制。
所謂法律本位，是從人性不完善的基本假定出發，強調法律的至上性，認為公共行政系統及其執行機制，乃至整個社會政治生活系統都應該實現規範化、法制化；公共行政系統的一切權力與行為都應該受到法律的制約，系統的功能、結構、執行規則程式也都應該由法律明確界定。
簡言之，這就是要求公共行政系統的執行及其行為走上法制化軌道，實現依法治國，建立法治國家。
歷史實踐證明，法律本位比自律本位更能使公共行政行為周密、科學、規範、穩定，也更民主，更能代表大多數人的利益。
當然，完全的人治與完全的法治都只能是一種理論上的純粹假想。
在公共行政實踐過程中，各國公共行政執行機制的取向模式大都兼具法治與人治的部分特色，只是各自所佔比重有程度上的差異而已。
這也正是世界各國甚至同一國家的不同歷史發展階段，其公共行政系統的實際執行規則與執行方式呈現出多樣化、複雜性特徵的主要原因之一。
（四）行政公共關係文化及其對行政管理的影響 就廣義而言，行政公共關係是指行政系統的各種對外關係的統稱。
就狹義而言，它主要是指行政系統與社會民眾之間的關係。
所謂行政公共關係文化，是指人們在社會化過程中形成的，關於公共行政系統與民眾間關係、民眾在公共行政系統中所承擔角色方面的認知與價值取向，也就是政民關係觀。
行政公共關係文化可以分為傳統服從型與現代參與型兩種型別，在不同型別的行政公共關係文化的影響與制約下，社會民眾對公共行政系統的態度及參與方式有著較大差別。
在傳統服從型行政公共關係文化中，各國曆代封建專制王朝鼓吹愚民政策、禁止民眾參政議政，社會民眾沒有意識到也不可能意識到自身的行政過程參與者權利的存在，基本上是被動的被要求而且自身也傾向於服從公共行政系統的一切輸出管制。
這種價值取向模式對傳統社會專制型行政系統的存在與維持是必要的。
與之相反，現代參與型行政公共關係文化中，民眾對公共行政系統及其執行過程，尤其是對公共權力系統制定與實施與自身利益密切相關的政策、法令開始關注，對公共行政系統的輸入環節、輸出過程存在強烈參與願望且日益傾向於透過各種途徑來影響公共行政政策的制定與實施過程。
在這種參與型價值取向的影響下，大多數社會民眾都認為可以而且有必要對公共行政系統及其行政執行過程施加影響和進行控制；他們把公共行政系統當成是社會民眾整體性利益的合成與實現系統，是促成公民利益得以實現的合法途徑，因而會向系統提出各種期待與要求，且把這些要求的實現與否及其實現程度作為自己支援該系統與否的核心依據。
與這一文化形態相適應的是民主參與型的現代公共行政系統。
由此可見，特定社會的政民關係觀不僅直接影響與制約著該社會的民眾對公共行政系統及其執行過程的情感態度與參與方式，事實上，它還會直接或間接地改造著公共行政系統的基本性質與內部構成。
總之，特定社會關於公共行政系統的公共關係的認知與價值取向模式，主要從兩個方面對公共行政系統產生影響與制約作用。
一方面，當這種認知與價值取向模式與現行公共行政系統的內在屬性相適應或者說相協調時，它就會對該系統的存在起進一步的鞏固與維持作用；另一方面，在一定的歷史條件下，當社會民眾的文化素質、自我利益意識、民主參政願望等方面的認知與價值取向模式發生根本性變化時，行政公共關係文化模式本身就會發生本質上的變更，相應地，社會民眾不再對現存公共行政系統感到滿意時，或遲或早地，現行行政系統將會面臨變革乃至革命的壓力。