招投標投訴處理是實施招投標監督的重要環節，但是在目前相關法律法規尚待完善之際，招投標投訴處理的過程中暴露出了越來越多的法律問題。本文以建設工程相關招投標專案為例，對投訴主體資格認定、投訴人舉證責任、行政監督部門投訴處理許可權等幾個典型問題進行分析。 投訴主體的資格認定問題 在行政監督部門處理投訴人的投訴時，首先應對投訴人是否具有合格的主體資格進行判定，根據《招標投標法》第六十五條的規定，投標人和其他利害關係人都可以向行政監督部門提出投訴，即規定招投標投訴主體包括投標人和其他利害關係人兩類，但“其他利害關係人”的概念非常模糊，投訴主體的資格認定也就成了投標投訴處理案件中需首先面對的棘手問題。 為了明晰建設工程招投標投訴主體的範圍，《工程建設專案招標投標活動處理辦法》對“其他利害關係人”的範圍進行了界定：“即指投標人以外的，與招標專案或者招標活動有直接和間接利益關係的法人、其他組織和個人。”儘管有上述規定，但“與招標專案或者招標活動有直接和間接利益關係”仍是一個無法量化的標準。同時，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》中也規定，“投訴人不是所投訴招標投標活動的參與者，或者與投訴專案無任何利害關係”的，行政機關不予受理。 因此，筆者認為，判斷投訴人（非投標人）是否具備合格的投訴人主體資格，即是否“與招標專案或者招標活動有直接和間接利益關係”，應當由招投標投訴處理部門依據具體的案件情況予以判定，屬行政監督部門的自由裁量權範圍。 投訴書的形式要求 為了防止投訴人濫用投訴權、規範投訴人的投訴行為，中國法律規定投訴人需以提交投訴書的方式進行投訴，並對投訴書的形式及內容設定了嚴格的要求。以建設工程相關招投標專案為例，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》就對投訴書的內容及形式提出了一系列具體要求，並將其規定為投訴處理機關對投訴書進行初步審查、決定是否受理的重要考查因素。但很多投訴人在投訴時往往忽略了形式要求，導致其投訴無法被行政監督部門受理。筆者就曾處理過一起此類投訴，其投訴人為一具備法人資格的有限責任公司，但因其投訴書缺少了法定代表人及授權代表人的簽字，經過審查，行政監督部門依法決定不予受理，並在作出決定後對其進行了及時的書面告知。但此時已過10日的投訴期限要求，投訴人已無法再行投訴。 筆者認為，對投訴人的投訴書形式設定要求，是防止投訴人濫用投訴權利的合理、必要舉措，投訴人應在投訴時對其予以足夠的重視，以避免因此而錯失行使自身權利的時機。 投訴人投訴的舉證問題 除了對投訴書形式的規定外，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》還要求投訴人必須提供有效線索和相關證明材料，這一要求類似於民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則，但在招投標投訴中，這一要求對投訴人而言難度非常高，幾乎是不可能完成的任務。 在目前的招投標實踐中，存在不少串標、圍標等違法行為，如招標人在開標前開啟投標檔案，並將投標情況告知其他投標人，或者協助投標人撤換投標檔案，更改報價；招標人向投標人洩露標底；招標人與投標人商定，投標時壓低或抬高標價，中標後再給投標人或招標人額外補償；或招標人預先內定中標人等等。但上述行為具有極強的欺騙性和隱蔽性，很難被發現。即便是他人有所察覺，取證也非常困難。而根據《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》的規定，若要投訴投標過程中的串標等違法行為，必須同時提供有效的線索和相關證明材料，若無法取得充分的證據，則投訴很可能無法被行政監督部門受理。 目前，中國的工程建設招投標投訴處理部門為建設主管部門，僅在招投標監督管理方面就承擔著監督招投標程式和實體的合法性、負責處理招投標過程中的投訴、對違法行為進行調查處理等大量工作。行政監督部門面對大量招投標活動，很難主動發現某個專案存在違法行為，故其發現、查處違法行為在很大程度上依賴於投訴人的投訴及其所提供的線索。但若投訴人因無法取證而無法向行政監督部門進行投訴，也就間接導致了大量違法行為不能被行政監督部門及時發現並查處，非常不利於招投標市場的發展與健全。由上可知，因現有規定對投訴人投訴設定了過高的要求，可能導致大量的違法行為因其隱蔽性和欺騙性而無法被發現，無法對其實施應有的制裁措施。故筆者認為，鑑於法律已經對濫用投訴權、惡意投訴的行為規定了相應的罰則，行政監督機關一旦發現濫用投訴權的行為就有權依法作出處罰，故行政監督部門在對投訴人投訴材料進行審查時，不宜要求投訴人承擔過於嚴格的舉證責任，行政監督部門可以根據投訴的事由以及招投標活動的實際情況來具體確定每一投訴中投訴人所應承擔的舉證責任，以充分將社會監督與行政監督權結合起來，這有利於招投標市場的規範。 招投標投訴處理的複雜性問題 由於招投標活動固有的複雜性，招投標投訴所涉及的問題也是十分複雜多樣的。以筆者的經驗，在建設工程相關招投標專案方面的投訴主要有以下幾類：一是對事實情況的投訴，如認為存在串標等行為，或認為某個中標候選人存在弄虛作假行為等；二是對適用法律的爭議，如認為某個中標候選人不符合法定條件，或認為某個中標候選人在某方面未對招標檔案作出實質性響應等；三是對評標、開標等程式方面的投訴，如認為評標委員會在評標時違反既定程式等。 投訴所涉問題的複雜、多樣性給投訴處理帶來了很大的難度，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》第二十條對行政監督部門做出的處理決定進行了規定，但該規定較為籠統，行政監督部門在具體做出處理決定時還需針對不同投訴案件中的實際，參照投訴所涉專案的《招標檔案》及其他相關法律法規的規定來裁決。但有些具體問題在上述檔案中也沒有具體規定，這就需要行政監督部門依法合理行使自由裁量權，對其進行正確、恰當的處理。 行政監督部門處理投訴的許可權問題 由於招標投標活動參與的主體較多，有招標人、評標委員會、投標人及其他利害關係人等，每一個主體在招投標活動中均享有各自獨立的權利義務，行政監督部門的處理決定也同樣會涉及到參與招投標的每一個主體的權利義務。但按照現行法律規定，行政監督部門不能直接處分某些主體，如評標委員會。評標委員會是相對獨立的主體，在招投標過程中扮演著重要的角色，評標委員會依法享有獨立評標的權利，除非出現了法定的情形，行政監督部門在作出處理決定時一般不能否定評標委員會的評標結果，或者代替評標委員會對某個投標人的投標直接進行判定等。但這並不意味著行政監督部門不能對評標委員會的評標行為進行監督。行政監督機關一旦發現評標委員會在評標過程中出現了違反招標檔案或者法律規定的情況，可依法行使監督權，甚至否定評標委員會的評標結果。 筆者曾接觸到一起招投標糾紛案件，投訴人的投標檔案不符合招標檔案規定的裝訂要求，但評標委員會未根據招標檔案規定的要求對該投標檔案進行形式審查，而直接進行評標。行政監督機關經調查認定投標檔案不符合招標檔案規定的裝訂條件，屬於違反招標檔案規定的實質性條件，而評標委員會未使用招標檔案規定的條件進行形式審查，因此，認定評標委員會使用了招標檔案沒有規定的評標標準進行評標，根據《工程建設專案貨物招標投標辦法》第五十七條的規定，做出了重新評標的處理決定。而投訴人認為，該專案應當重新招標而非重新評標，並以此為由提起了行政複議。該案實際上有兩個爭議焦點，第一，行政監督機關能否否定評標委員會的評標結果；第二，若否定了評標委員會部分結果，應當重新招標還是重新評標。 筆者認為，行政監督機關在該案的認定上符合法律規定，行政監督機關不能任意地否定評標委員會的結果，但若評標委員會在評標時違反招標檔案規定的程式，或者未按照招標檔案規定的實質性條件進行評審時，行政監督機關有權否定部分評審結果，以體現行政監督機關的監督者身份。而評審結果被否定後，行政監督機關有權提出處理意見，根據《工程建設專案貨物招標投標辦法》的相關規定，在該種情形下，重新評標和重新招標均符合法律規定，行政監督部門在做出處理意見時，享有自由裁量權。因此，筆者認為該案中投訴人的複議請求完全沒有法律依據。 招投標投訴處理是加強招投標活動監督的重要環節，對目前實踐中暴露的法律問題社會各界需對其予以足夠的重視，並透過完善相關法律規範等方式予以妥善解決。除上述分析的幾個典型法律問題外，招投標活動投訴還涉及到其他大量的法律問題，相信招投標法律制度將會逐漸健全，招投標制度也會更加地完善和成熟。【啟東律師】
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招投標投訴處理是實施招投標監督的重要環節，但是在目前相關法律法規尚待完善之際，招投標投訴處理的過程中暴露出了越來越多的法律問題。本文以建設工程相關招投標專案為例，對投訴主體資格認定、投訴人舉證責任、行政監督部門投訴處理許可權等幾個典型問題進行分析。 投訴主體的資格認定問題 在行政監督部門處理投訴人的投訴時，首先應對投訴人是否具有合格的主體資格進行判定，根據《招標投標法》第六十五條的規定，投標人和其他利害關係人都可以向行政監督部門提出投訴，即規定招投標投訴主體包括投標人和其他利害關係人兩類，但“其他利害關係人”的概念非常模糊，投訴主體的資格認定也就成了投標投訴處理案件中需首先面對的棘手問題。 為了明晰建設工程招投標投訴主體的範圍，《工程建設專案招標投標活動處理辦法》對“其他利害關係人”的範圍進行了界定：“即指投標人以外的，與招標專案或者招標活動有直接和間接利益關係的法人、其他組織和個人。”儘管有上述規定，但“與招標專案或者招標活動有直接和間接利益關係”仍是一個無法量化的標準。同時，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》中也規定，“投訴人不是所投訴招標投標活動的參與者，或者與投訴專案無任何利害關係”的，行政機關不予受理。 因此，筆者認為，判斷投訴人（非投標人）是否具備合格的投訴人主體資格，即是否“與招標專案或者招標活動有直接和間接利益關係”，應當由招投標投訴處理部門依據具體的案件情況予以判定，屬行政監督部門的自由裁量權範圍。 投訴書的形式要求 為了防止投訴人濫用投訴權、規範投訴人的投訴行為，中國法律規定投訴人需以提交投訴書的方式進行投訴，並對投訴書的形式及內容設定了嚴格的要求。以建設工程相關招投標專案為例，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》就對投訴書的內容及形式提出了一系列具體要求，並將其規定為投訴處理機關對投訴書進行初步審查、決定是否受理的重要考查因素。但很多投訴人在投訴時往往忽略了形式要求，導致其投訴無法被行政監督部門受理。筆者就曾處理過一起此類投訴，其投訴人為一具備法人資格的有限責任公司，但因其投訴書缺少了法定代表人及授權代表人的簽字，經過審查，行政監督部門依法決定不予受理，並在作出決定後對其進行了及時的書面告知。但此時已過10日的投訴期限要求，投訴人已無法再行投訴。 筆者認為，對投訴人的投訴書形式設定要求，是防止投訴人濫用投訴權利的合理、必要舉措，投訴人應在投訴時對其予以足夠的重視，以避免因此而錯失行使自身權利的時機。 投訴人投訴的舉證問題 除了對投訴書形式的規定外，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》還要求投訴人必須提供有效線索和相關證明材料，這一要求類似於民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則，但在招投標投訴中，這一要求對投訴人而言難度非常高，幾乎是不可能完成的任務。 在目前的招投標實踐中，存在不少串標、圍標等違法行為，如招標人在開標前開啟投標檔案，並將投標情況告知其他投標人，或者協助投標人撤換投標檔案，更改報價；招標人向投標人洩露標底；招標人與投標人商定，投標時壓低或抬高標價，中標後再給投標人或招標人額外補償；或招標人預先內定中標人等等。但上述行為具有極強的欺騙性和隱蔽性，很難被發現。即便是他人有所察覺，取證也非常困難。而根據《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》的規定，若要投訴投標過程中的串標等違法行為，必須同時提供有效的線索和相關證明材料，若無法取得充分的證據，則投訴很可能無法被行政監督部門受理。 目前，中國的工程建設招投標投訴處理部門為建設主管部門，僅在招投標監督管理方面就承擔著監督招投標程式和實體的合法性、負責處理招投標過程中的投訴、對違法行為進行調查處理等大量工作。行政監督部門面對大量招投標活動，很難主動發現某個專案存在違法行為，故其發現、查處違法行為在很大程度上依賴於投訴人的投訴及其所提供的線索。但若投訴人因無法取證而無法向行政監督部門進行投訴，也就間接導致了大量違法行為不能被行政監督部門及時發現並查處，非常不利於招投標市場的發展與健全。由上可知，因現有規定對投訴人投訴設定了過高的要求，可能導致大量的違法行為因其隱蔽性和欺騙性而無法被發現，無法對其實施應有的制裁措施。故筆者認為，鑑於法律已經對濫用投訴權、惡意投訴的行為規定了相應的罰則，行政監督機關一旦發現濫用投訴權的行為就有權依法作出處罰，故行政監督部門在對投訴人投訴材料進行審查時，不宜要求投訴人承擔過於嚴格的舉證責任，行政監督部門可以根據投訴的事由以及招投標活動的實際情況來具體確定每一投訴中投訴人所應承擔的舉證責任，以充分將社會監督與行政監督權結合起來，這有利於招投標市場的規範。 招投標投訴處理的複雜性問題 由於招投標活動固有的複雜性，招投標投訴所涉及的問題也是十分複雜多樣的。以筆者的經驗，在建設工程相關招投標專案方面的投訴主要有以下幾類：一是對事實情況的投訴，如認為存在串標等行為，或認為某個中標候選人存在弄虛作假行為等；二是對適用法律的爭議，如認為某個中標候選人不符合法定條件，或認為某個中標候選人在某方面未對招標檔案作出實質性響應等；三是對評標、開標等程式方面的投訴，如認為評標委員會在評標時違反既定程式等。 投訴所涉問題的複雜、多樣性給投訴處理帶來了很大的難度，《工程建設專案招標投標活動投訴處理辦法》第二十條對行政監督部門做出的處理決定進行了規定，但該規定較為籠統，行政監督部門在具體做出處理決定時還需針對不同投訴案件中的實際，參照投訴所涉專案的《招標檔案》及其他相關法律法規的規定來裁決。但有些具體問題在上述檔案中也沒有具體規定，這就需要行政監督部門依法合理行使自由裁量權，對其進行正確、恰當的處理。 行政監督部門處理投訴的許可權問題 由於招標投標活動參與的主體較多，有招標人、評標委員會、投標人及其他利害關係人等，每一個主體在招投標活動中均享有各自獨立的權利義務，行政監督部門的處理決定也同樣會涉及到參與招投標的每一個主體的權利義務。但按照現行法律規定，行政監督部門不能直接處分某些主體，如評標委員會。評標委員會是相對獨立的主體，在招投標過程中扮演著重要的角色，評標委員會依法享有獨立評標的權利，除非出現了法定的情形，行政監督部門在作出處理決定時一般不能否定評標委員會的評標結果，或者代替評標委員會對某個投標人的投標直接進行判定等。但這並不意味著行政監督部門不能對評標委員會的評標行為進行監督。行政監督機關一旦發現評標委員會在評標過程中出現了違反招標檔案或者法律規定的情況，可依法行使監督權，甚至否定評標委員會的評標結果。 筆者曾接觸到一起招投標糾紛案件，投訴人的投標檔案不符合招標檔案規定的裝訂要求，但評標委員會未根據招標檔案規定的要求對該投標檔案進行形式審查，而直接進行評標。行政監督機關經調查認定投標檔案不符合招標檔案規定的裝訂條件，屬於違反招標檔案規定的實質性條件，而評標委員會未使用招標檔案規定的條件進行形式審查，因此，認定評標委員會使用了招標檔案沒有規定的評標標準進行評標，根據《工程建設專案貨物招標投標辦法》第五十七條的規定，做出了重新評標的處理決定。而投訴人認為，該專案應當重新招標而非重新評標，並以此為由提起了行政複議。該案實際上有兩個爭議焦點，第一，行政監督機關能否否定評標委員會的評標結果；第二，若否定了評標委員會部分結果，應當重新招標還是重新評標。 筆者認為，行政監督機關在該案的認定上符合法律規定，行政監督機關不能任意地否定評標委員會的結果，但若評標委員會在評標時違反招標檔案規定的程式，或者未按照招標檔案規定的實質性條件進行評審時，行政監督機關有權否定部分評審結果，以體現行政監督機關的監督者身份。而評審結果被否定後，行政監督機關有權提出處理意見，根據《工程建設專案貨物招標投標辦法》的相關規定，在該種情形下，重新評標和重新招標均符合法律規定，行政監督部門在做出處理意見時，享有自由裁量權。因此，筆者認為該案中投訴人的複議請求完全沒有法律依據。 招投標投訴處理是加強招投標活動監督的重要環節，對目前實踐中暴露的法律問題社會各界需對其予以足夠的重視，並透過完善相關法律規範等方式予以妥善解決。除上述分析的幾個典型法律問題外，招投標活動投訴還涉及到其他大量的法律問題，相信招投標法律制度將會逐漸健全，招投標制度也會更加地完善和成熟。【啟東律師】
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