聯合體各方必須指定牽頭人,授權其代表所有聯合體成員負責投標和合同實施階段的主辦、協調工作; 投標保證金可由聯合體各方共同出資。

在PPP專案的競標中，投標人大多組成聯合體進行投標，以增強整體競標實力和有效分擔專案風險。聯合體的組建（核心是聯合體的夥伴選擇）結果將直接影響聯合體的競標實力和專案的成敗，是專案公司初始發起人運作PPP專案的關鍵步驟之一。

投資人聯合體是由以合同為紐帶，各成員共同承擔連帶責任的法律形式，即聯合體成員之間、無論內部員工、責任如何約定，對招標人而言，屬於利益共同體、一致行動人。

法律法規對聯合體組建方式並無詳細規定，基本要求至少包括以下幾個方面：

聯合體成員可以為自然人、法人或其他組織；但基於承擔相應責任的約定，應要求聯合體成員可以獨立承擔民事責任；

聯合體成員不少於兩名，對於聯合體成員的個數上限並無強制性規定；

聯合體成員之間必須簽訂共同投標協議或聯合協議；

共同投標協議或聯合協議必須載明聯合體各方需承擔的工作和責任（義務）；

聯合體成員可以為自然人、法人或其他組織；但基於承擔相應責任的約定，應要求聯合體成員可以獨立承擔民事責任；

聯合體成員不少於兩名，對於聯合體成員的個數上限並無強制性規定；

聯合體成員之間必須簽訂共同投標協議或聯合協議；

共同投標協議或聯合協議必須載明聯合體各方需承擔的工作和責任（義務）；

以一個投標人或供應商身份共同投標或採購。

社會資本方正式確立合作關係並組建聯合體之後，首先面臨的一大難題就是確定聯合體的牽頭方。如果把聯合體比作是行駛在PPP汪洋中的一艘巨輪，那麼牽頭方就是這艘巨輪的掌舵者。一位合格的牽頭人能夠帶領船員在海上馳騁，最終順利達到目的地；而一位缺乏經驗的牽頭人可能會偏離航向，離目的地越走越遠，甚至可能觸及暗礁而中途放棄並帶來難以估量的損失。可見，正確選擇聯合體牽頭方對於社會資本聯合體至關重要。

一、聯合體牽頭方的職責

關於聯合體牽頭方的法定責任，中國法律法規的相關規定較少，僅《工程建設專案施工招標投標辦法》（七部委30號令）第四十四條規定：“聯合體各方必須指定牽頭人，授權其代表所有聯合體成員負責投標和合同實施階段的主辦、協調工作，並應當向招標人提交由所有聯合體成員法定代表人簽署的授權書。”以及第四十五條規定：“聯合體投標的，應當以聯合體各方或者聯合體中牽頭人的名義提交投標保證金。以聯合體中牽頭人名義提交的投標保證金，對聯合體各成員具有約束力。”

從上述條文可知，在一般工程建設專案施工招標投標過程中，牽頭方主要承擔的職責包括：（1）負責投標和合同實施階段的主辦和協調工作；（2）向招標人提交授權書；以及（3）以牽頭人名義提交投標保證金。但是，較一般工程建設專案的招標或政府採購專案而言，PPP專案的招選階段增加了採購結果的確認談判環節，因此實踐中牽頭方還承擔了代表聯合體與採購人進行確認談判的責任。另外需要注意的是，由於《招標投標法》第三十一條規定：“聯合體中標的，聯合體各方應當共同與招標人簽訂合同。”因此，在聯合體中標後，牽頭方無權代表聯合體成員簽署專案相關合同。

通常聯合體牽頭方的選擇應視特定專案的型別和全生命週期管理中的關鍵環節和主要特徵而定。如對於資金需求量大，而施工和運維難度較小的專案，宜以財務投資人為牽頭方；對於施工難度高而融資落實難度較低的專案，可由具有投資經驗的建築施工總承包企業為牽頭方；對於以運營為主要內容的存量專案，則可選擇具有同類項目管理經驗的運營商作為牽頭方