3月30日，中共中央、國務院釋出了《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱“《意見》”），其中第二部分“推進土地要素市場化配置”，明確了下一步土地制度的改革方向。
《意見》中有關土地出讓等相關法律機制的內容，突破點多、突破性大。然而，土地改革也需要加強配套措施，注意合法合規，以防形成“假突破”。
城鄉統一的建設用地市場，從理想到現實的“最後一公里”
“推進土地要素市場化配置”第一項具體舉措便是：建立健全城鄉統一的建設用地市場。
如果說以前提“城鄉統一的建設用地市場”是一種理想、一個改革方向，現在則已是近在咫尺的現實。
2019年8月26日，全華人大修改了《土地管理法》，刪去原第四十三條“必須依法申請使用國有土地”等內容。新修訂的《土地管理法》第六十三條明確規定，“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定”。
《意見》進一步落實上述法律規定，要求“加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見”。
何為“統一的城鄉建設用地市場”？目前沒有明確法律規定，因此這本身就是立法需要解決的根本問題。
根據新《土地管理法》第六十三條，筆者認為，此處的“參照”不等同於“照搬照抄”。畢竟，集體建設用地與國有建設用地之間，存在所有權的根本性差異，同時又有歷史與現實因素的諸多重大差別。
2019年7月2日，筆者曾撰文《集體經營性建設用地入市的六個具體問題》，核心觀點包括：第一，要精確劃分哪些地是可入市的集體經營性建設用地；第二，要區分集體經營性建設用地的所有權主體是誰；第三，要設定誰有權取得集體經營性建設用地；第四，要設計以何種方式、何種價格入市；第五，要考慮賦予入市後的集體經營性建設用地何種權能；第六，要求證集體經營性建設用地入市所得收益如何分配。
可以說，《土地管理法》的修訂以及《意見》的出臺，為城鄉統一的建設用地市場的最終建成，掃清了主要障礙。然而，就是在這“最後一公里”，還需要做很多具體工作，包括《意見》中所指出的《土地管理法實施條例》的修改完善及配套制度的制定。
工業用地或迎重大變局
在工業用地方面，《意見》指出，“健全長期租賃、先租後讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系”。
對於土地租賃，實際上《土地管理法》及配套法規均已有規定。
1999年，原國土資源部專門釋出了《規範國有土地租賃若干意見》。但規定出臺後，特別是2004年《土地管理法》修訂以及2007年工業用地全面實行“招、拍、掛”之後，土地租賃的實際應用呈現出大幅縮小之勢。
此次《意見》提出“健全長期租賃、先租後讓”，無疑是一種全新的政策導向，必將改變2007年之後所形成的工業用地幾乎以出讓為唯一方式的土地供應市場，對用地單位及職能部門，必將提出全新要求。
《意見》提出的“彈性年期供應”，是一個全新的制度設計方向。
2006年，原國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》（下稱《招拍掛規範》）。根據該規範，土地出讓方案應包括擬出讓地塊的“年限”；招標、拍賣、掛牌出讓公告應包括“土地使用年限”；拍賣主持人應介紹拍賣地塊的“使用年限”；公佈出讓結果應包括“出讓年限”；如此等等。
從語義來看，上述“年限”、“土地使用年限”、“使用年限”、“出讓年限”應是指一個有始有終的固定期限。根據《招拍掛規範》附件《國有土地使用權招標出讓公告》，其中的“出讓年限”一欄中，以括號註明了單位為“年”。該計量單位表明，出讓年限顯然應是一個固定期限。
與此不同的是，《意見》明確提出了“彈性年期供應”的概念，這意味著出讓年限可以不再是一個有始有終的固定期限，而變成是一個有明確開始、沒有明確結束，甚至開始日期亦無法事先明確的不固定期限。
如此一來，用地人選擇範圍擴大。然而，彈性年限因其不固定性，也會引起土地與房屋權屬、土地使用權價值、融資等一系列附屬事項的不確定性。如何防範和破解可能帶來的負面作用，將是配套改革檔案所要重點解決的課題。
混合產業用地：從“一地一用”到 “一地多用”
《意見》提出，“在符合國土空間規劃和用途管制要求前提下，調整完善產業用地政策，創新使用方式，推動不同產業用地型別合理轉換，探索增加混合產業用地供給”。
土地用途管理是《土地管理法》所建立的土地管控關鍵措施之一，核心內容是土地的使用必須符合土地利用總體規劃和城市規劃。
規劃是事先審批確立的，而土地是在規劃審批之後供給和使用，因此在規劃確立與土地實際使用之間存在一定時間差，通常這種時間差還會相當長。但是，經濟發展瞬息萬變。因此，若規劃過於“呆板”，則可能造成土地實際使用效能降低的後果。
《意見》提出要“增加混合產業用地供給”，可提高土地用途的靈活性。
同時，《意見》還指出，要“推動不同產業用地型別合理轉換”。用途轉換確實是創新，但這種創新將導致規劃的不確定性增加。就實踐層面來看，這可能會涉及規劃調整的審批。該審批的層級要求較高，週期較長。實際操作中，如何提高規劃調整的方便度和快捷性將是關鍵。
對此構成利好的是，此前國家下放了土地利用總體規劃的審批權。在一定程度上，這有利於降低土地利用總體規劃的審批難度，並適當提高規劃調整的審批速度。
盤活存量與增減掛鉤：老樹如何發新芽
《意見》鼓勵盤活存量建設用地，主要涉及兩個方面：一是盤活存量建設用地，二是城鄉建設用地增減掛鉤。
這兩條均是推行多年的既有政策，《意見》此番著重提示，一般意味著會出現一些變革和創新。
在存量建設用地方面，《意見》提出要“充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地”。
此前，多地已在不同程度地推進低效用地改進工作。如今《意見》重點提出低效用地問題，意味著將在總結此前經驗基礎上，解決低效用地整治工作中的重點和痛點。比如，是收儲以後重新出讓，還是直接適用土地使用權轉讓；出讓合同及規劃條件距離當前要求差距太大的如何修訂和彌補；等等。
《意見》同時強調，“以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用”。嚴格來說，這是盤活低效用地的另一個方面。因此，同樣要解決其中涉及的土地用途等問題，同時還增加了國有資產處置的問題，整體複雜程度更高。
至於城鄉建設用地增減掛鉤，更是一項推進多年的工作。但是，這項工作的“內部性”太強，用地單位很難有效瞭解有關增減掛鉤的實際運作狀況。
然而，增減掛鉤政策的實施過程，實際是土地出讓過程的一部分。土地出讓過程在法律上是一種行政許可。因此，增減掛鉤實施過程的合法性，實際影響到整個出讓程式的合法性，進而事關不動產合法性的產權基礎。
因此，在進一步推進城鄉建設用地增減掛鉤政策過程中，應注重並加強政策實施公開度、透明度。
土地指標交易機制宜引入社會監督力量
《意見》提出要增加土地管理靈活性，推動土地計劃指標合理化，城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責。
這可以理解為是一種管理權的下放，有利於提高土地管理措施的靈活性，有利於土地要素的流動。
更加值得注意的是，《意見》指出要“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制”。事實上，建設用地指標等指標交易機制，在制度和實踐層面均已有探索。
在制度方面，原國土資源部2003年釋出的《土地開發整理若干意見》第十三條，明確規定了“建設用地指標置換政策”。該規定現已失效，但國務院於2011年釋出了《土地復墾條例》，其中第三十五條規定，“縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規定可以作為本省、自治區、直轄市內進行非農建設佔用耕地時的補充耕地。”該規定可以被認為是有關土地指標的基本規定。
2019年，自然資源部修訂了《土地復墾條例實施辦法》，其中第四十二條進一步規定，“市、縣政府可以出資購買指標”。至此，有關土地指標交易機制的法規基本明確。
在實踐方面，國家於2007年批准重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。其間，重慶啟動了“地票改革”。“地票改革”的主要思路是，引導農民自願將閒置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展後，節餘部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉規劃建設範圍內使用。也就是說，重慶的“地票改革”實質就是土地指標在當地行政區域之內的交易機制。
早在2007年，成都便獲批成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，核心內容便是建設用地指標轉換，即俗稱的“地票”交易。但2010年這項改革被叫停。一般認為，被叫停的原因可能與農民非自願上樓、突破增減掛鉤試點範圍、突破流轉區域等問題有關。
《意見》釋出後，在全國性的土地指標跨區域交易機制建立過程中，如何避免成都等地已經出現過的問題，或許是需要注意的關鍵環節。除在制度設計層面，配套出臺行政監管措施以外，筆者建議引入第三方社會力量加強監管。例如，類似於發行債券、企業債或基金等法律法規，在建設用地等土地指標的確立、流轉等程式中，要求律師調查並出具法律意見書，最大限度地保證土地改革合法、有序進行。
3月30日，中共中央、國務院釋出了《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱“《意見》”），其中第二部分“推進土地要素市場化配置”，明確了下一步土地制度的改革方向。
《意見》中有關土地出讓等相關法律機制的內容，突破點多、突破性大。然而，土地改革也需要加強配套措施，注意合法合規，以防形成“假突破”。
城鄉統一的建設用地市場，從理想到現實的“最後一公里”
“推進土地要素市場化配置”第一項具體舉措便是：建立健全城鄉統一的建設用地市場。
如果說以前提“城鄉統一的建設用地市場”是一種理想、一個改革方向，現在則已是近在咫尺的現實。
2019年8月26日，全華人大修改了《土地管理法》，刪去原第四十三條“必須依法申請使用國有土地”等內容。新修訂的《土地管理法》第六十三條明確規定，“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定”。
《意見》進一步落實上述法律規定，要求“加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見”。
何為“統一的城鄉建設用地市場”？目前沒有明確法律規定，因此這本身就是立法需要解決的根本問題。
根據新《土地管理法》第六十三條，筆者認為，此處的“參照”不等同於“照搬照抄”。畢竟，集體建設用地與國有建設用地之間，存在所有權的根本性差異，同時又有歷史與現實因素的諸多重大差別。
2019年7月2日，筆者曾撰文《集體經營性建設用地入市的六個具體問題》，核心觀點包括：第一，要精確劃分哪些地是可入市的集體經營性建設用地；第二，要區分集體經營性建設用地的所有權主體是誰；第三，要設定誰有權取得集體經營性建設用地；第四，要設計以何種方式、何種價格入市；第五，要考慮賦予入市後的集體經營性建設用地何種權能；第六，要求證集體經營性建設用地入市所得收益如何分配。
可以說，《土地管理法》的修訂以及《意見》的出臺，為城鄉統一的建設用地市場的最終建成，掃清了主要障礙。然而，就是在這“最後一公里”，還需要做很多具體工作，包括《意見》中所指出的《土地管理法實施條例》的修改完善及配套制度的制定。
工業用地或迎重大變局
在工業用地方面，《意見》指出，“健全長期租賃、先租後讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系”。
對於土地租賃，實際上《土地管理法》及配套法規均已有規定。
1999年，原國土資源部專門釋出了《規範國有土地租賃若干意見》。但規定出臺後，特別是2004年《土地管理法》修訂以及2007年工業用地全面實行“招、拍、掛”之後，土地租賃的實際應用呈現出大幅縮小之勢。
此次《意見》提出“健全長期租賃、先租後讓”，無疑是一種全新的政策導向，必將改變2007年之後所形成的工業用地幾乎以出讓為唯一方式的土地供應市場，對用地單位及職能部門，必將提出全新要求。
《意見》提出的“彈性年期供應”，是一個全新的制度設計方向。
2006年，原國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》（下稱《招拍掛規範》）。根據該規範，土地出讓方案應包括擬出讓地塊的“年限”；招標、拍賣、掛牌出讓公告應包括“土地使用年限”；拍賣主持人應介紹拍賣地塊的“使用年限”；公佈出讓結果應包括“出讓年限”；如此等等。
從語義來看，上述“年限”、“土地使用年限”、“使用年限”、“出讓年限”應是指一個有始有終的固定期限。根據《招拍掛規範》附件《國有土地使用權招標出讓公告》，其中的“出讓年限”一欄中，以括號註明了單位為“年”。該計量單位表明，出讓年限顯然應是一個固定期限。
與此不同的是，《意見》明確提出了“彈性年期供應”的概念，這意味著出讓年限可以不再是一個有始有終的固定期限，而變成是一個有明確開始、沒有明確結束，甚至開始日期亦無法事先明確的不固定期限。
如此一來，用地人選擇範圍擴大。然而，彈性年限因其不固定性，也會引起土地與房屋權屬、土地使用權價值、融資等一系列附屬事項的不確定性。如何防範和破解可能帶來的負面作用，將是配套改革檔案所要重點解決的課題。
混合產業用地：從“一地一用”到 “一地多用”
《意見》提出，“在符合國土空間規劃和用途管制要求前提下，調整完善產業用地政策，創新使用方式，推動不同產業用地型別合理轉換，探索增加混合產業用地供給”。
土地用途管理是《土地管理法》所建立的土地管控關鍵措施之一，核心內容是土地的使用必須符合土地利用總體規劃和城市規劃。
規劃是事先審批確立的，而土地是在規劃審批之後供給和使用，因此在規劃確立與土地實際使用之間存在一定時間差，通常這種時間差還會相當長。但是，經濟發展瞬息萬變。因此，若規劃過於“呆板”，則可能造成土地實際使用效能降低的後果。
《意見》提出要“增加混合產業用地供給”，可提高土地用途的靈活性。
同時，《意見》還指出，要“推動不同產業用地型別合理轉換”。用途轉換確實是創新，但這種創新將導致規劃的不確定性增加。就實踐層面來看，這可能會涉及規劃調整的審批。該審批的層級要求較高，週期較長。實際操作中，如何提高規劃調整的方便度和快捷性將是關鍵。
對此構成利好的是，此前國家下放了土地利用總體規劃的審批權。在一定程度上，這有利於降低土地利用總體規劃的審批難度，並適當提高規劃調整的審批速度。
盤活存量與增減掛鉤：老樹如何發新芽
《意見》鼓勵盤活存量建設用地，主要涉及兩個方面：一是盤活存量建設用地，二是城鄉建設用地增減掛鉤。
這兩條均是推行多年的既有政策，《意見》此番著重提示，一般意味著會出現一些變革和創新。
在存量建設用地方面，《意見》提出要“充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地”。
此前，多地已在不同程度地推進低效用地改進工作。如今《意見》重點提出低效用地問題，意味著將在總結此前經驗基礎上，解決低效用地整治工作中的重點和痛點。比如，是收儲以後重新出讓，還是直接適用土地使用權轉讓；出讓合同及規劃條件距離當前要求差距太大的如何修訂和彌補；等等。
《意見》同時強調，“以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用”。嚴格來說，這是盤活低效用地的另一個方面。因此，同樣要解決其中涉及的土地用途等問題，同時還增加了國有資產處置的問題，整體複雜程度更高。
至於城鄉建設用地增減掛鉤，更是一項推進多年的工作。但是，這項工作的“內部性”太強，用地單位很難有效瞭解有關增減掛鉤的實際運作狀況。
然而，增減掛鉤政策的實施過程，實際是土地出讓過程的一部分。土地出讓過程在法律上是一種行政許可。因此，增減掛鉤實施過程的合法性，實際影響到整個出讓程式的合法性，進而事關不動產合法性的產權基礎。
因此，在進一步推進城鄉建設用地增減掛鉤政策過程中，應注重並加強政策實施公開度、透明度。
土地指標交易機制宜引入社會監督力量
《意見》提出要增加土地管理靈活性，推動土地計劃指標合理化，城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責。
這可以理解為是一種管理權的下放，有利於提高土地管理措施的靈活性，有利於土地要素的流動。
更加值得注意的是，《意見》指出要“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制”。事實上，建設用地指標等指標交易機制，在制度和實踐層面均已有探索。
在制度方面，原國土資源部2003年釋出的《土地開發整理若干意見》第十三條，明確規定了“建設用地指標置換政策”。該規定現已失效，但國務院於2011年釋出了《土地復墾條例》，其中第三十五條規定，“縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規定可以作為本省、自治區、直轄市內進行非農建設佔用耕地時的補充耕地。”該規定可以被認為是有關土地指標的基本規定。
2019年，自然資源部修訂了《土地復墾條例實施辦法》，其中第四十二條進一步規定，“市、縣政府可以出資購買指標”。至此，有關土地指標交易機制的法規基本明確。
在實踐方面，國家於2007年批准重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。其間，重慶啟動了“地票改革”。“地票改革”的主要思路是，引導農民自願將閒置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展後，節餘部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉規劃建設範圍內使用。也就是說，重慶的“地票改革”實質就是土地指標在當地行政區域之內的交易機制。
早在2007年，成都便獲批成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，核心內容便是建設用地指標轉換，即俗稱的“地票”交易。但2010年這項改革被叫停。一般認為，被叫停的原因可能與農民非自願上樓、突破增減掛鉤試點範圍、突破流轉區域等問題有關。
《意見》釋出後，在全國性的土地指標跨區域交易機制建立過程中，如何避免成都等地已經出現過的問題，或許是需要注意的關鍵環節。除在制度設計層面，配套出臺行政監管措施以外，筆者建議引入第三方社會力量加強監管。例如，類似於發行債券、企業債或基金等法律法規，在建設用地等土地指標的確立、流轉等程式中，要求律師調查並出具法律意見書，最大限度地保證土地改革合法、有序進行。