中國向城鎮國有土地使用者徵費的制度始於上世紀80年代。當時的土地使用費作為地方稅的一個變種，主要用於地方城鎮建設和維護，中央並未從中獲利。

1989年5月，國務院出臺《關於加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》規定，凡進行國有土地使用權有償出讓的地區，其出讓收入必須上繳財政，其中40%上繳中央財政，60%留歸地方財政。

兩者都主要用於城市建設和土地開發，專款專用。

兩個月後，中央提取的比例降至32%。財政部公佈《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》規定，土地使用權出讓收入全部上繳財政，其中先由取得收入的城市財政部門，留下20%作為城市土地開發建設費用，其餘部分40%上繳中央財政，60%留歸城市財政部門，“實行收支兩條線方式管理”。

1992年，財政部出臺《關於國有土地使用權有償使用收入徵收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”，並將上繳中央財政部分的比例，下調為5%。

1994年實行分稅制後，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，並在此後逐漸成為地方政府的“第二財政”。

1995年1月1日起施行的《城市房地產管理法》第十八條規定：“土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算，用於城市基礎設施建設和土地開發。”

1995年釋出的《關於加強土地使用權出讓金徵收管理的通知》規定：“根據國務院和財政部的有關規定，土地出讓金應全部上繳財政，由財政列入預算，專款專用，專項用於城市基礎設施建設和土地開發。 ”

財政部1996年1月21日釋出執行的《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》第三條第一款規定：“土地出讓金包括：各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額） ” 。