政府失靈 政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率，或者說政府做出了降低經濟效率的決策或不能實施改善經濟效率的決策。 政府失靈主要表現在以下幾方面： （1）短缺或過剩。如果政府的干預方式是把價格固定在非均衡水平上，將導致生產短缺或者生產過剩。如果把價格固定在均衡水平之下，就會產生短缺。反之，則產生過剩。 （2）資訊不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的後果，難以進行政策評價。 （3）官僚主義。政府決策過程中也許高度僵化和官僚主義嚴重，可能存在大量的重複勞動和繁文縟節。 （4）缺乏市場激勵。政府幹預消除了市場的力量，或衝抵了他們的作用，敢於就可能消除某些有益的激勵。 （5）政府政策的頻繁變化。如果政府幹預的政策措施變化得太頻繁，行業的經濟效率就會蒙受損失，因為企業難以規劃生產經營活動。 政府失靈的原因。 公共選擇理論認為，政府活動的結果未必能校正市場失靈，政府活動本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費。主要原因包括政府決策的無效率、政府機構運轉的無效率和政府幹預的無效率。 （1）政府決策的無效率。公共選擇理論在用經濟模型分析政治決策時指出，民主程式不一定能產生最優的政府效率。 第一，投票規則的缺陷導致政府決策無效率。投票規則有兩種，一是一致同意規則，二是多數票規則。常用的投票規則是多數票規則。 多數票規則也不一定是一種有效的集體決策方法。首先，在政策決策超過兩個以上時，會出現迴圈投票，投票不可能有最終結果。其次，為了消除迴圈投票現象，使集體決策有最終的結果，可以規定投票程式。但是，確定投票程式的權力往往是決定投票結果的權利，誰能操縱投票程式，誰也就能夠決定投票結果。再次，多數票規則不能反映個人的偏好程度，無論一個人對某種政治議案的偏好有多麼強烈，它只能投一票，沒有機會表達其偏好程度。 第二，政治市場上行為主體動機導致政府決策無效率。公共選擇理論認為，政府只是一個抽象的概念，在現實中，政府是由政治家和官員組成的，政治家的基本行為動機也是追求個人利益最大化。因此，政治家追求其個人目標時，未必符合公共利益或社會目標，而使廣大選民的利益受損。 第三，利益集團的存在導致政府決策無效率。利益集團又稱壓力集團，通常是指那些有某種共同的目標並試圖對公共政策施加影響的有組織的團體。在許多情況下，政府政策就是在許多強大的利益集團的相互作用下做出的。而這些利益集團，特別是還可能擁有部政黨政治權勢的利益集團，透過競選捐款、院外有水、直接賄賂等手段，對政治家產生影響，左右政府的議案和選民的投票行為，從而市政府做出不利於公眾的決策。 （3）政府機構運轉的無效率。公共選擇理論認為，政府機構運轉無效率的原因主要表現在缺乏競爭、缺乏激勵兩個方面。 第一，缺乏競爭導致的無效率。首先是政府工作人員之間缺乏競爭，因為大部分官員和一般工作人員是逐級任命和招聘的，且“避免錯誤和失誤”成為政府官員的行為準則，故他們沒有競爭的壓力，也就不能高效率的工作。其次是在政府部門之間缺乏競爭，因為政府各部門提供的服務是特定的，無法直接評估政府各部門內部的行為效率，也不能評價各部門間的執行效率，更難以設計出促使各部門展開競爭、提高效率的機制。 第二，缺乏降低成本的激勵導致的無效率。從客觀來看，由於政府部門的活動大多不計成本，及時計算成本，也很難做到準確，再加上政府部門具有內在的不斷擴張的衝動，往往出現公共物品的多度提供，造成社會資源的浪費。從主觀來看，政府各部門對其所提供的服務一般具有絕對的壟斷性，正因為有這種壟斷地位，也就沒有提高服務質量的激勵機制。此外，由於政府部門提供的服務比較複雜，他們可以利用所處的壟斷地位隱瞞其活動的真實成本資訊，所以無法評價其執行效率，也難以對他們進行充分的監督和制約。 （4）政府幹預的無效率。為了確保正常而順暢的社會經濟秩序，政府必須制定和實施一些法律法規。但是，有些政府幹預形式，比如政府辦法許可證、配額、執照、授權書、皮紋、特許經營證等，可能同時為尋租行為創造了條件。因為在這種制度安排下，政府人為地製造出一種稀缺，這種稀缺就會產生潛在的租金，必然會導致尋租行為。尋租行為一般是指透過遊說政府和院外活動獲得某種壟斷全或特許權，以賺取超常利潤的行為。尋租行為越多，社會資源浪費越大。 政府失靈和政府功能的限度決定了政府所能扮演的角色的範圍, 同時這也是政府改革、政府管理方式變革的原因, 而且也是評價新公共管理和中國政府改革的基本標準. 二、政府失靈又決定了政府幹預必須適度、有效 市場失靈為政府幹預提供了基本依據，但是，政府幹預也非萬能，同樣存在著“政府失靈”（government failure）的可能性，用林德布洛姆的話說就是政府‘識有粗大的拇指，而無其他手指”。政府失靈一方面表現為政府的無效干預，即政府宏觀調控的範圍和力度不足或方式選擇失當，不能夠彌補“市場失靈”維持市場機制正常執行的合理需要。比如對生態環境的保護不力．缺乏保護公平競爭的法律法規和措施，對基礎設施、公共產品投資不足，政策工具選擇上失當，不能正確運用行政指令性手段等，結果也就不能彌補和糾正市場失靈；另一方面，則表現為政府的過度干預，即政府幹預的範圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常執行的合理需要，或干預的方向不對路，形式選擇失當，比如不合理的限制性規章制度過多過細，公共產品生產的比重過大，公共設施超前過度；對各種政策工具選擇及搭配不適當，過多地運用行政指令性手段干預市場內部執行秩序，結果非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作。 那麼，為什麼政府幹預會失靈呢？或者說，導致政府失靈的根源是什麼？ （一）政府幹預的公正性並非必然。政府幹預的一個前提條件是它應該作為社會公共利益的化身對市場執行進行公正無私的調控，公共選擇學派把政府官員視作亞當·斯密所說的“經濟人”這一假設，固然有失之偏頗之處，但現實中的政府的確不總是那麼高尚，政府機構謀求內部私利而非公共利益的所謂“內在效應”（interalities）現象在資本主義國家的“金元”政治中有著淋漓盡致的表現。在社會主義國家，同樣在理論上不能完全排除政府機構的“內在效應”可能性，在實踐中，少數政府官員的腐敗行為更時有發生。政府部門這種追求私利的“內在效應”必然極大地影響政府幹預下的資源配置的最佳化，如同外在效應成為市場失靈的一個原因一樣，“內在效應”則市政府失靈的一個重要根源。 （二）政府某些干預行為的效率較低。與市場機制不同，政府幹預首先具有不以直接盈利為目的的公共性。政府為彌補市場失靈而直接干預的領域往往是那些投資大、收益慢且少的公共產品，其供給一般是以非價格為特徵的，即政府不能透過明確價格的交換從供給物件那裡直接收取費用，而主要是依靠財政支出維持其生產和經營，很難計較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動。 其次，政府幹預還具有壟斷性。政府所處的“某些迫切需要的公共產品（例如國防、警察、消防、公路）的壟斷供給者的地位”決定著只有政府才擁有從外部對市場的整體執行進行干預或調控的職能和權力。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。最後，政府幹預還需要具有高度的協調性。政府實施調控的組織體系是由政府眾多機構或部門構成的，這些機構部門間的職權劃分、協調配合、部門觀點，都影響著調控體系的運轉效率。 （三）政府幹預易引發政府規模的膨脹。政府要承擔對市場經濟活動的干預職能，包括組織公共產品的供給，維持社會經濟秩序等等，自然需要履行這一職能的相應機構和人員。柏林大學教授阿道夫·瓦格納早在19世紀就提出：政府就其本性而言，有一種天然的擴張傾向，特別是其干預社會經濟活動的公共部門在數量上和重要性上都具有一種內在的擴大趨勢，它被西方經濟學界稱為“公共活動遞增的瓦格納定律”。政府的這種內在擴張性與社會對公共產品日益增長的需求更相契合，極易導致政府幹預職能擴充套件和強化及其機構和人員的增長，由此而造成越來越大的預算規模和財政赤字，成為政府幹預的昂貴成本。 （四）政府幹預為尋租行為的產生提供了可能性。尋租是個人或團體為了爭取自身經濟利益而對政府決策或政府施加影響，以爭取有利於自身的再分配的一種非生產性活動（即不增加任何社會財富和福利），如企業透過合法特別是非法的形式向政府爭取優惠特惠，透過尋求政府對現有干預政策的改變而獲得政府特許或其他政治庇護，壟斷性地使用某種市場緊缺物資等。在這種情況下，大權在握的政府官員極有可能“受非法提供的金錢或其他報酬引誘，做出有利於提供報酬的人從而損害公眾和公眾利益的行為”。可見尋租因政府幹預成為可能（政府幹預因此被稱為“租之母腹”），又必然因這種干預的過度且缺乏規範和監督而成為現實。其主要危害在於“不僅使生產經營者提高經濟效率的動力消失，而且還極易導致整個經濟的資源大量地耗費於尋租活 動，並且透過賄賂和宗派活動增大經濟中的交易費用。”從而成為政府幹預失靈的一個重要根源。 （五）政府失靈還常源於政府決策的失誤。政府對社會經濟活動的干預，實際上是一個涉及面很廣、錯綜複雜的決策過程（或者說是公共政策的制訂和執行過程）。正確的決策必須以充分可靠的資訊為依據。但由於這種資訊是在無數分散的個體行為者之間發生和傳遞，政府很難完全佔有，加之現代社會化市場經濟活動的複雜性和多變性，增加了政府對資訊的全面掌握和分析處理的難度。此種情況很容易導致政府決策的失誤，並必然對市場經濟的運作產生難以挽回的負面影響。正確的決策還需要決策者具備很高的素質。政府進行宏觀調控，必須基於對市場執行狀況的準確判斷，制定調控政策，採取必要手段，這在實踐中是有相當難度的。即使判斷準確，政策工具選擇和搭配適當，於預力度也很難確定。而於預不足與干預過度，均會造成“政府失靈”。而現實中的政府官員很多並不具備上述決策素質和能力，這必然影響政府於預的效率和效果。 正因為政府的干預存在著上述缺陷，所以讓政府幹預成為替代市場的主導力量，其結果只能導致“政府失靈”，用“失靈的政府”去幹預“失靈的市場”必然是敗上加敗，使失靈的市場進一步失靈。但客觀存在的市場失靈又需要政府的積極干預，“守夜人”似的“消極”政府同樣無補於市場失靈，同樣會造成政府失靈。因此，政府不干預或干預乏力與政府於預過度均在摒棄之列。現實而合理的政府與市場間的關係應是在保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下，以政府的干預之長彌補市場調節之短，同時又以市場調節之長來克服政府幹預之短，從而實現市場調節和政府幹預二無機制最優組合，即經濟學家所推崇的“凸性組合”。為此，就需要政府從最大限度地消除導致政府失靈的根源入手，針對政府失靈的兩個方面，採取切實措施（如確定有中國特色的政府經濟職能雙向重塑的總體思路；從理順政府利益關係入手保證政府幹預的公正、超脫；規範政府於預職能及行為；加強對政府調控行為的監督；提高政府決策的科學化程度；把競爭機制弓隊政府調控的某些領域等），在克服和矯正市場失靈的同時，更要防止和糾補政府失靈
政府失靈 政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率，或者說政府做出了降低經濟效率的決策或不能實施改善經濟效率的決策。 政府失靈主要表現在以下幾方面： （1）短缺或過剩。如果政府的干預方式是把價格固定在非均衡水平上，將導致生產短缺或者生產過剩。如果把價格固定在均衡水平之下，就會產生短缺。反之，則產生過剩。 （2）資訊不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的後果，難以進行政策評價。 （3）官僚主義。政府決策過程中也許高度僵化和官僚主義嚴重，可能存在大量的重複勞動和繁文縟節。 （4）缺乏市場激勵。政府幹預消除了市場的力量，或衝抵了他們的作用，敢於就可能消除某些有益的激勵。 （5）政府政策的頻繁變化。如果政府幹預的政策措施變化得太頻繁，行業的經濟效率就會蒙受損失，因為企業難以規劃生產經營活動。 政府失靈的原因。 公共選擇理論認為，政府活動的結果未必能校正市場失靈，政府活動本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費。主要原因包括政府決策的無效率、政府機構運轉的無效率和政府幹預的無效率。 （1）政府決策的無效率。公共選擇理論在用經濟模型分析政治決策時指出，民主程式不一定能產生最優的政府效率。 第一，投票規則的缺陷導致政府決策無效率。投票規則有兩種，一是一致同意規則，二是多數票規則。常用的投票規則是多數票規則。 多數票規則也不一定是一種有效的集體決策方法。首先，在政策決策超過兩個以上時，會出現迴圈投票，投票不可能有最終結果。其次，為了消除迴圈投票現象，使集體決策有最終的結果，可以規定投票程式。但是，確定投票程式的權力往往是決定投票結果的權利，誰能操縱投票程式，誰也就能夠決定投票結果。再次，多數票規則不能反映個人的偏好程度，無論一個人對某種政治議案的偏好有多麼強烈，它只能投一票，沒有機會表達其偏好程度。 第二，政治市場上行為主體動機導致政府決策無效率。公共選擇理論認為，政府只是一個抽象的概念，在現實中，政府是由政治家和官員組成的，政治家的基本行為動機也是追求個人利益最大化。因此，政治家追求其個人目標時，未必符合公共利益或社會目標，而使廣大選民的利益受損。 第三，利益集團的存在導致政府決策無效率。利益集團又稱壓力集團，通常是指那些有某種共同的目標並試圖對公共政策施加影響的有組織的團體。在許多情況下，政府政策就是在許多強大的利益集團的相互作用下做出的。而這些利益集團，特別是還可能擁有部政黨政治權勢的利益集團，透過競選捐款、院外有水、直接賄賂等手段，對政治家產生影響，左右政府的議案和選民的投票行為，從而市政府做出不利於公眾的決策。 （3）政府機構運轉的無效率。公共選擇理論認為，政府機構運轉無效率的原因主要表現在缺乏競爭、缺乏激勵兩個方面。 第一，缺乏競爭導致的無效率。首先是政府工作人員之間缺乏競爭，因為大部分官員和一般工作人員是逐級任命和招聘的，且“避免錯誤和失誤”成為政府官員的行為準則，故他們沒有競爭的壓力，也就不能高效率的工作。其次是在政府部門之間缺乏競爭，因為政府各部門提供的服務是特定的，無法直接評估政府各部門內部的行為效率，也不能評價各部門間的執行效率，更難以設計出促使各部門展開競爭、提高效率的機制。 第二，缺乏降低成本的激勵導致的無效率。從客觀來看，由於政府部門的活動大多不計成本，及時計算成本，也很難做到準確，再加上政府部門具有內在的不斷擴張的衝動，往往出現公共物品的多度提供，造成社會資源的浪費。從主觀來看，政府各部門對其所提供的服務一般具有絕對的壟斷性，正因為有這種壟斷地位，也就沒有提高服務質量的激勵機制。此外，由於政府部門提供的服務比較複雜，他們可以利用所處的壟斷地位隱瞞其活動的真實成本資訊，所以無法評價其執行效率，也難以對他們進行充分的監督和制約。 （4）政府幹預的無效率。為了確保正常而順暢的社會經濟秩序，政府必須制定和實施一些法律法規。但是，有些政府幹預形式，比如政府辦法許可證、配額、執照、授權書、皮紋、特許經營證等，可能同時為尋租行為創造了條件。因為在這種制度安排下，政府人為地製造出一種稀缺，這種稀缺就會產生潛在的租金，必然會導致尋租行為。尋租行為一般是指透過遊說政府和院外活動獲得某種壟斷全或特許權，以賺取超常利潤的行為。尋租行為越多，社會資源浪費越大。 政府失靈和政府功能的限度決定了政府所能扮演的角色的範圍, 同時這也是政府改革、政府管理方式變革的原因, 而且也是評價新公共管理和中國政府改革的基本標準. 二、政府失靈又決定了政府幹預必須適度、有效 市場失靈為政府幹預提供了基本依據，但是，政府幹預也非萬能，同樣存在著“政府失靈”（government failure）的可能性，用林德布洛姆的話說就是政府‘識有粗大的拇指，而無其他手指”。政府失靈一方面表現為政府的無效干預，即政府宏觀調控的範圍和力度不足或方式選擇失當，不能夠彌補“市場失靈”維持市場機制正常執行的合理需要。比如對生態環境的保護不力．缺乏保護公平競爭的法律法規和措施，對基礎設施、公共產品投資不足，政策工具選擇上失當，不能正確運用行政指令性手段等，結果也就不能彌補和糾正市場失靈；另一方面，則表現為政府的過度干預，即政府幹預的範圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常執行的合理需要，或干預的方向不對路，形式選擇失當，比如不合理的限制性規章制度過多過細，公共產品生產的比重過大，公共設施超前過度；對各種政策工具選擇及搭配不適當，過多地運用行政指令性手段干預市場內部執行秩序，結果非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作。 那麼，為什麼政府幹預會失靈呢？或者說，導致政府失靈的根源是什麼？ （一）政府幹預的公正性並非必然。政府幹預的一個前提條件是它應該作為社會公共利益的化身對市場執行進行公正無私的調控，公共選擇學派把政府官員視作亞當·斯密所說的“經濟人”這一假設，固然有失之偏頗之處，但現實中的政府的確不總是那麼高尚，政府機構謀求內部私利而非公共利益的所謂“內在效應”（interalities）現象在資本主義國家的“金元”政治中有著淋漓盡致的表現。在社會主義國家，同樣在理論上不能完全排除政府機構的“內在效應”可能性，在實踐中，少數政府官員的腐敗行為更時有發生。政府部門這種追求私利的“內在效應”必然極大地影響政府幹預下的資源配置的最佳化，如同外在效應成為市場失靈的一個原因一樣，“內在效應”則市政府失靈的一個重要根源。 （二）政府某些干預行為的效率較低。與市場機制不同，政府幹預首先具有不以直接盈利為目的的公共性。政府為彌補市場失靈而直接干預的領域往往是那些投資大、收益慢且少的公共產品，其供給一般是以非價格為特徵的，即政府不能透過明確價格的交換從供給物件那裡直接收取費用，而主要是依靠財政支出維持其生產和經營，很難計較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動。 其次，政府幹預還具有壟斷性。政府所處的“某些迫切需要的公共產品（例如國防、警察、消防、公路）的壟斷供給者的地位”決定著只有政府才擁有從外部對市場的整體執行進行干預或調控的職能和權力。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。最後，政府幹預還需要具有高度的協調性。政府實施調控的組織體系是由政府眾多機構或部門構成的，這些機構部門間的職權劃分、協調配合、部門觀點，都影響著調控體系的運轉效率。 （三）政府幹預易引發政府規模的膨脹。政府要承擔對市場經濟活動的干預職能，包括組織公共產品的供給，維持社會經濟秩序等等，自然需要履行這一職能的相應機構和人員。柏林大學教授阿道夫·瓦格納早在19世紀就提出：政府就其本性而言，有一種天然的擴張傾向，特別是其干預社會經濟活動的公共部門在數量上和重要性上都具有一種內在的擴大趨勢，它被西方經濟學界稱為“公共活動遞增的瓦格納定律”。政府的這種內在擴張性與社會對公共產品日益增長的需求更相契合，極易導致政府幹預職能擴充套件和強化及其機構和人員的增長，由此而造成越來越大的預算規模和財政赤字，成為政府幹預的昂貴成本。 （四）政府幹預為尋租行為的產生提供了可能性。尋租是個人或團體為了爭取自身經濟利益而對政府決策或政府施加影響，以爭取有利於自身的再分配的一種非生產性活動（即不增加任何社會財富和福利），如企業透過合法特別是非法的形式向政府爭取優惠特惠，透過尋求政府對現有干預政策的改變而獲得政府特許或其他政治庇護，壟斷性地使用某種市場緊缺物資等。在這種情況下，大權在握的政府官員極有可能“受非法提供的金錢或其他報酬引誘，做出有利於提供報酬的人從而損害公眾和公眾利益的行為”。可見尋租因政府幹預成為可能（政府幹預因此被稱為“租之母腹”），又必然因這種干預的過度且缺乏規範和監督而成為現實。其主要危害在於“不僅使生產經營者提高經濟效率的動力消失，而且還極易導致整個經濟的資源大量地耗費於尋租活 動，並且透過賄賂和宗派活動增大經濟中的交易費用。”從而成為政府幹預失靈的一個重要根源。 （五）政府失靈還常源於政府決策的失誤。政府對社會經濟活動的干預，實際上是一個涉及面很廣、錯綜複雜的決策過程（或者說是公共政策的制訂和執行過程）。正確的決策必須以充分可靠的資訊為依據。但由於這種資訊是在無數分散的個體行為者之間發生和傳遞，政府很難完全佔有，加之現代社會化市場經濟活動的複雜性和多變性，增加了政府對資訊的全面掌握和分析處理的難度。此種情況很容易導致政府決策的失誤，並必然對市場經濟的運作產生難以挽回的負面影響。正確的決策還需要決策者具備很高的素質。政府進行宏觀調控，必須基於對市場執行狀況的準確判斷，制定調控政策，採取必要手段，這在實踐中是有相當難度的。即使判斷準確，政策工具選擇和搭配適當，於預力度也很難確定。而於預不足與干預過度，均會造成“政府失靈”。而現實中的政府官員很多並不具備上述決策素質和能力，這必然影響政府於預的效率和效果。 正因為政府的干預存在著上述缺陷，所以讓政府幹預成為替代市場的主導力量，其結果只能導致“政府失靈”，用“失靈的政府”去幹預“失靈的市場”必然是敗上加敗，使失靈的市場進一步失靈。但客觀存在的市場失靈又需要政府的積極干預，“守夜人”似的“消極”政府同樣無補於市場失靈，同樣會造成政府失靈。因此，政府不干預或干預乏力與政府於預過度均在摒棄之列。現實而合理的政府與市場間的關係應是在保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下，以政府的干預之長彌補市場調節之短，同時又以市場調節之長來克服政府幹預之短，從而實現市場調節和政府幹預二無機制最優組合，即經濟學家所推崇的“凸性組合”。為此，就需要政府從最大限度地消除導致政府失靈的根源入手，針對政府失靈的兩個方面，採取切實措施（如確定有中國特色的政府經濟職能雙向重塑的總體思路；從理順政府利益關係入手保證政府幹預的公正、超脫；規範政府於預職能及行為；加強對政府調控行為的監督；提高政府決策的科學化程度；把競爭機制弓隊政府調控的某些領域等），在克服和矯正市場失靈的同時，更要防止和糾補政府失靈