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    根據美國學者愛德華·科溫的觀點,美國總統扮演著國家元首、主要外交家、武裝力量總司令、主要立法者以及最高行政長官的角色,這表明了美國總統實際行使的權力以及受到的限制。當然想要具體瞭解美國總統有什麼樣的權力,首先要知道總統的權力來源有哪些。

    美國總統的旗幟

    美國總統的權力來源

    從法律上來說,美國總統的權力來源有四個,即憲法授權,國會授權,先例和最高法院裁決。(1)憲法授予總統的權力,主要包括五個方面,即總統作為國家元首的權力、行政權、立法權(包括立法倡議權和否決權)、外交權和軍事權。而從這些權力引申出來的權力,被稱為默示的權力。(2)國會授權,就是指國會以立法的方式把某些權力委託給總統。國會的這種授權,或者擴大了總統已有的憲法權力,或者將總統的權力擴大到憲法沒有明確規定的領域。當然,國會授權時往往會加上一些限制性條款。(3)以前的總統在行使權力方面所確立的先例。例如林肯總統為了維護聯邦而未經國會同意就開始了對南方的戰爭,這是總統行使行政特權進行戰爭的先例。(4)美國最高法院對憲法擁有最終解釋權,可以透過案件的審判,對憲法做出新的解釋,從而擴大或者限制總統的權力。例如,最高法院裁定總統地接的行政條約具有法律效力,而且不需要參議院批准。根據以上總統權力的來源,愛德華·科溫提出總統在美國政治中扮演五大角色,即國家元首、主要外交家、武裝力量總司令、主要立法者以及最高行政長官。

    美國第16任總統亞伯拉罕·林肯開創了總統行使行政特權進行戰爭的先例

    國家元首

    美國1787年憲法並沒有明確規定總統是國家元首,但1787年憲法卻將國家元首行使的某些職權授予總統,例如總統有權締結條約、任命和接見大使、釋出特赦令等,這實際上給予了總統以國家元首的身份。當然,在很多國家元首和政府首腦分開的國家,國家元首隻具有象徵性和禮儀性職能,並無實權。而美國總統既是國家元首,又是政府首腦,所以美國總統作為國家元首的權力,明顯大於很多西方國家的元首。最典型的就是赦免權,總統在行使赦免權時,不需要國會同意。安德魯·約翰遜總統在內戰後赦免了大批南方同盟分子,而激進共和黨試圖透過法律阻止這一赦免,但最高法院認為這一法律違憲,因為它干涉了總統的赦免權。這樣,赦免權,作為國家元首的權力,在美國,是實實在在的屬於美國總統。

    伍德羅·威爾遜總統在1916 年美國職業棒球聯賽開幕日投出的第一球體現了總統作為國家元首的禮儀性職責

    行政首腦

    美國1787年憲法第二條第一款規定“行政權屬於美利堅合眾國總統”,這確立了總統作為行政首腦的地位和權力。作為政府首腦的總統,其權力主要包括:

    1957年9月24日艾森豪威爾總統下令美國陸軍第101空降師護送黑人學生進入小石城中央高中體現了總統的監督法律執行的權力

    一、監督法律執行的權力。美國1787年憲法第二條第三款規定總統“負責使法律切實執行”,這富裕了總統監督行政機構執行法律的權力。而這一條極富彈性,總統的很多權力都是從這一款引申出來的。比如,根據這一條款,總統有權釋出具有法律效力的行政命令(例如緊急狀態令),有權在國內使用武裝力量。之所以總統有權在國內使用武裝力量,一是因為總統是美國武裝力量總司令(這是總統的國家元首權的體現,美國憲法第二條第二款),二是總統有責任“應州議會或州行政長官請求平定叛亂”(第四條第四款)。所以總統可以在(1)應州當局的請求協助平等叛亂或平息由於經濟和社會糾紛引發的騷亂;(2)因州及地方當局拒不執行聯邦法律而引起的騷亂。

    美國前國防部長詹姆斯·馬蒂斯的辭職體現了特朗普作為總統的免職權

    二、任免權,即任命權和免職權。任命權是總統作為行政首腦指揮、控制和監督行政機構,實施其政策目標,贏得國會和利益集團支援的重要手段。總統擁有的任命權有兩大類,一是高階官員,根據美國憲法規定,總統提名並經參議院同意任命大使、公使、領事,最高法院及其下屬法院法官,以及其他高階行政官員。二是低階官員的任命權,可以以國會立法的形式授予總統、法院或各部部長。1883年彭德爾頓法(文官法)通過後,大量職業文官的任命權從總統轉到各部和機構。目前總統可以任命的官員大約一萬人左右。其中大約700多名政治任命的“政治行政長官”和總統、副總統,組成了總統的政府,他們其中大多數人需要參議院批准。一般,總統任命的各內閣部部長,參議院一般都是會批准的,很少拒絕。但參議院拒絕總統提名的獨立管制機構則比較常見。除此之外,由於包括最高法院大法官在內的聯邦各級法官都是由總統任命,在加上法官的任命對公共政策影響巨大,所以參議院在批准總統提名的法官,尤其是大法官時,各方爭鬥比較激烈。而免職權,美國憲法除了規定國會可以透過彈劾免去文官職務外,沒有明文規定,因此,總統和國會進行了長期的爭奪,直到1926年最高法院透過“邁爾斯訴合眾國案”、1935年“漢弗萊訴合眾國案”以及1941年“摩根訴田納西流域管理局案”才確立了總統有權單獨免除去下屬行政部門官員的職務,但對獨立管制機構官員不能隨意免職。

    特朗普宣佈美國南部邊境地區進入緊急狀態就是基於總統的緊急狀態權力

    三、宣佈緊急狀態權。雖然最高法院在“住宅建造和貸款協會訴布萊斯德爾案”中宣佈“緊急狀態不產生新的權力”,但在緊急狀態下,總統可以行使平時不能行使的權力。雖然1976年《緊急狀態法》規定國會可以用共同決議終止緊急狀態,但總統如果認為必要,仍可以再宣佈另一次緊急狀態。因此,《緊急狀態法》並沒有限制總統的緊急狀態權力,只是規範了總統行使緊急狀態權的程式。

    羅納德·里根總統於1983年11月2日在白宮玫瑰園簽署了紀念小馬丁·路德·金的生日作為國定假日的法案,這體現了總統簽署法律的權力

    立法權

    雖然美國1787年憲法將立法權賦予了國會,但為了制衡,憲法也賦予總統一定的立法權。而且隨著總統權力的擴大,總統在立法方面的影響也越來也大,以至於很多人將總統看做是實際的主要立法者。總統的立法權包括三種,即立法倡議權、議案否決權和委託立法權。

    2019年2月5日特朗普向國會發表2019年度國情諮文,體現了總統的立法倡議權

    總統的立法倡議權是根據美國1787年憲法第二條第三款的規定,“總統應不時向國會報告聯邦情況,並向國會提出他認為必要和妥善的措施供國會審議”。美國總統的立法倡議權,就來自於這一規定。目前,美國總統的立法倡議權,主要體現在總統每年向國會提出國情諮文、預算諮文和經濟諮文這三大諮文。另外,總統還經常就一些具體問題向國會提出專門諮文。而國會的議事日程實際上是由這些諮文中的立法建議所決定。

    杜魯門總統是一位利用總統否決權的高手

    總統立法權的另外一項則是議案否決權。這一權力來源於美國1787年憲法第一條第七款,國會透過的法律由總統簽署後才能生效。如果總統不同意某項立法,那麼他可以有兩種否決辦法,一是擱置否決,即不簽署也不退回國會,在這一過程中,國會在十天內休會,這時這一法案無效,不能成為法律。另一種否決辦法是總統在十天內將法案連同總統的否決理由文書一起退還給國會。當然,如果國會兩院以三分之二多數推翻了總統的否決,該法案立即生效,成為法律;而如果國會未能推翻總統的否決,該法案即被廢棄。

    尼克松總統根據美國國會1970年透過的經濟穩定法將美元與黃金脫鉤,佈雷頓森林體系瓦解

    所謂委託立法權是國會依據法律將委託立法權授予總統。之所以國會會將委託立法權授予總統,原因就在於(1)國會立法只能規定原則,法律實施細則只能由總統和行政部門去制定;(2)法律執行過程中出現的問題只能授權總統和行政部門處理。國會將委託立法權授予總統,從美國建國初期就開始了,到了今天隨著國內外事務的日益複雜,國會將越來越多的立法權委託給總統,涉及的領域也越來越廣泛。而對於這一委託立法權,最高法院理論上維護美國“不得委託原則”的,但在實踐中是允許國會把一些立法權委託給總統和行政機構。只有當“首要的立法權”被委託給總統或者行政部門,最高法院才會透過判例的行使來予以糾正。

    外交權

    從美國第一任總統華盛頓開始,總統在外交事務方面就處於主導地位

    根據美國1787年憲法,美國的外交事務是由總統和國會共同行使的。不過,在實際政治實踐中,美國總統在外交事務方面,是處於主導地位的,是外交決策者。國會歷來支援總統在外交方面的決策權,最高法院也承認總統的這種特殊地位和權力。具體來說,總統的外交權包括外交承認權和締結條約和簽訂行政協議權。

    以色列總理內塔尼亞胡、特朗普的女兒和女婿伊萬卡夫婦出席美國駐耶路撒冷大使館的開幕儀式,特朗普決定將美國駐以色列大使館遷到耶路撒冷體現了總統的外交權

    美國1787年憲法第二條第二款和第三款規定,總統任命和接見大使,這就授予了總統承認或不承認外國政權的權力。看起來承認外國政權與否是一種法律手續,但很多總統把是否承認外國政權當做推進外交政策的一種手段。而特朗普決定將美國駐以色列大使館搬遷到耶路撒冷,其實就體現了這種總統承認外國政權的權力。

    伍德羅·威爾遜總統(右)出席巴黎和會並簽署《凡爾賽條約》就是總統締約權的體現

    根據美國1787年憲法第二條第二款,“總統有權經參議院的諮詢和同意締結條約”,總統的外交權還體現在總統擁有締結條約的權力。根據美國訴柯蒂斯-賴特案,總統有權締結條約,條約需要由參議院三分之二多數透過才能生效,而條約的提出和談判權則屬於總統,國會,甚至是參議院都無權介入。在美國曆史上,多數總統及其代表議定和簽字的條約,參議院都會批准。被參議院拒絕的條約只佔總統及其代表簽署的條約的百分之一左右,但這其中卻不乏重要條約,最有名的當屬《凡爾賽條約》。

    第二次世界大戰期間中美英在開羅會議上籤訂的開羅宣言就是典型的行政協定

    美國1787憲法的上述條款,還暗含著總統擁有簽訂行政協定的權力。而美國最高法院1937年在美國訴貝爾蒙特案中裁決同國外締結行政協定是總統的職權,不需要參議院的同意,行政協定與條約具有同樣的法律效力。由於行政協定的便捷性,所以美國總統越來越傾向於以行政協定來達到外交政策的目的。當然,國會對總統簽訂的行政協定還是可以進行制約的,比如,國會可以透過財政權來限制總統對外援助。

    巴里·戈德華特訴卡特案事實上確立了總統的廢除條約的權力

    而關於總統的締約權,還有一個問題需要說明,那就是美國1787年憲法雖然規定總統締結條約需要參議院批准,但對廢約問題卻並沒有提到。而總統的廢約權,則出自判例。1979年中美建交後,卡特總統宣佈於1980年1月1日廢除美臺共同防禦條約。而親臺的參議員巴里·戈德華特等參眾議員向哥倫比亞特區聯邦地區法院提出訴訟,認為卡特總統廢除美臺共同防禦條約違憲,美國參議院也透過決議稱未經參議院同意,總統不得單獨終止條約。哥倫比亞特區聯邦地區法院裁定未經國會同意,總統不得終止美臺共同防禦條約。美國政府上訴到哥倫比亞特區巡迴法院,哥倫比亞特區巡迴法院裁定參議院批准條約權不包括廢約方面,條約各方提前一年通知就可以終止條約,總統作為國家元首有權發出通知。戈德華特上訴到最高法院,最高法院六名大法官於1979年12月31日駁回原告的控訴,這樣該案(戈德華特訴卡特案)以戈德華特最終敗訴告終,而最高法院的這一決定,實際上默認了總統有權不經參議院同意廢除條約。因此特朗普宣佈退出中導條約,其實並不違憲,也不違法。

    特朗普宣佈美國退出《巴黎氣候協定》體現了總統廢除條約的權力

    軍事權

    美國1787年憲法明確規定宣戰權屬於國會,但總統實際上掌握了在國外進行戰爭的權力。作為武裝量總司令,總統有權在世界任何地區部署軍隊,有權命令軍隊作戰。美國總統有權為“保護國家”而採取一切必要的行動。在美國曆史上,總統經常不經國會同意就派遣軍隊在海外行動。1973年,美國國會通過了《戰爭權力法》,對總統進行戰爭的權力給予限制。當然這一法案實際上不能阻止總統對外用兵,只是把用兵期限控制在90天以內而已。除此之外,總統對政府防務部門的高階官員和高階將領也具有任免權。

    杜魯門總統解除麥克阿瑟的權力體現了總統的軍事權

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