作為全國首批農村綜合改革試驗區，湖北黃陂率先探索農村土地承包經營權有償退出。近日有訊息顯示，截至今年 4 月底，黃陂已有 1754 畝土地承包經營權有償退出。

  迄今為止，全國已有58個土地有償退出的試點地區，包括四川成都、重慶梁平、山東棗莊、河南信陽、湖北秭歸、廣東清遠等。然而，退地村民的生活、福利如何保障？退地之後能否實現規模經營？作為此前的低效產業，農業如何找到新的盈利模式？新京報鄉村頻道採訪了退地農民與“接盤者”，也採訪了著名的三農問題專家，發現土地有償退出的初始路徑已逐步清晰，但後續仍有更多問題待解。

  試點

  有償退出 一村民領補償近百萬

  2016年底，在江蘇省金湖縣銀塗鎮唐港村，村民沈官年將家裡的26.8畝水稻田地退回村集體，每畝補償2.7萬元，一共70多萬元。作為全國農村土地承包經營權確權登記頒證成果應用14個試點縣之一，2016年，金湖在銀塗鎮唐港村開展農村土地承包經營權有償退出、農村土地互換並地兩項試點。

  “退地合同是和村、鎮、縣三級的農工部一起籤的，合同內容大致是‘有償退出、一次付清’。簽完就拿到錢了。同時還把宅基地也退了，一共拿到近100萬元補償。”沈官年說。

  退地的時候，沈官年67歲，一家人都在城市生活，地早就不種了，“村裡也有其他人退地的，情況也和我們差不多。”他說。

  唐港村對退出土地採取市場運作模式，由縣國有資產公司、鎮裡一家國有資產公司、村集體三方分別按4：4：2出資，組建了“金港灣農業發展有限公司”，對退出的承包田開展土地平整等農田基礎設施工作，對外招租洽談。

  其實，農民退出土地承包並非新現象，著名三農問題專家溫鐵軍教授告訴新京報記者，“早在1984年完成家庭聯產承包責任制之時，中國就開始鼓勵土地流轉、相對集中，以形成規模化的經營模式。而在1985年，中國就提出突破城鄉二元壁壘的問題。所以這是一個長期政策，並非新現象”。

  “從農村發展的角度看，有償退出的試點顯然是有益的，它是政策對農民需求的一種反應”，著名經濟學家陳及說，“數十年的城市化中，數億農民進城，很多都是全家進入城市，原先在農村的土地只能撂荒。或許一開始可以交給別人種，但一來進城的人越來越多，二來種地的收益太低，漸漸沒有那麼多人願意繼續種地了，尤其在偏遠地區更是如此。所以，有償退出的需求是確實存在的”。

  趨勢

  土地的福利保障性質逐漸剝離

  改革開放以來，中國農村土地經歷了三個承包階段，第一輪起始於1983年，時間為15年，第二輪起始於1998年，時間為30年。2017年，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，並明確指出要“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長30年”，這是第三輪承包，將延續到2058年。

  在保持土地制度日趨穩定的同時，中國的城市化率也在迅速提升，幾十年中，數億人進城，大量的農業人口轉化為城市人口，農民退出土地的現象一直存在。也就是說，穩定承包關係和農民退出土地，一直都是並存的。

  溫鐵軍說，“城市化過程中，很多農民的戶口遷出農村，成為城市居民，他們的土地，也就隨著土地調整收回村集體，重新分配，這其實就是一種退出”。

  農民退出土地既然早已有之，卻為何一直沒有普通推廣？溫鐵軍認為這和社會發展的階段及土地屬性的變化有關，“一個重要的原因是，在以前，財政承擔的公共保障體系還沒有覆蓋農村，對農民來說，土地的福利、保障功能要強於它作為生產要素的功能” 。

  新世紀以來，隨著農村公共服務和社會保障的提升，土地的福利和保障功能首次開始有弱化趨勢，“條件正在逐漸成熟”，溫鐵軍說。

  現象

  集體經濟疲弱 找到“下家”才能退出

  儘管政策允許地方“多渠道籌集資金”，以用於對退地農民的補償。但實際上，很多地方實行的是新的承租者“代付”補償金的方式，即由承租者先將租金交給村集體，村集體再拿租金收入補償退地農民。

  重慶梁平縣蟠龍鎮義和村採用的就是承租者代付補償金的形式，2014年，養殖大戶首小江落戶義和村，流轉了15畝農民有償退出的土地，他要乾的是冷水魚養殖。

  “之前我在這個村裡已經養了兩年魚，是租的村民的地，當時問題很多，比如我既然租了地，總要平整一下，可農民不願意，說我把田埂挖掉了，以後就分不清地和地之間的界限了，還不讓種樹，說我走了之後，樹根挖不出來”，首小江說。

  土地有償退出政策出臺之後，首小江覺得，這或許是一個轉機，“我主動找了村裡、上級機關，說我想要承包土地，而不是租賃”。

  在義和村，首小江和村委會成員、村民們一起開了一個長會，決定承包15畝土地，“我選了一塊基本上撂荒的地，上面有20家人的地，每家平均不到一畝，最終商定，我每畝付出補償金3.45萬元，其中村民3萬元，我直接付給村民，村集體4500元。20家人一共退出了15畝地，再加上道路、田埂等，平整出來後大約有十七八畝，我是按照實際面積承租的。”首小江說。

  和以前租賃村民的土地不同，農民退出承包地之後，已經落戶義和村的首小江，有資格重新承包，“按照國家政策，第二輪30年是到2027年底，我的承包合同也到2027年底” 。

  重慶市巴南區天星寺鎮芙蓉村的7戶退地村民，同樣是由承租的企業“代付”補償金。

  “很多地方的土地有償退出，要先找到下家，才能真正退出，因為村集體難以負擔補償金”，經濟學家陳及表示，“過去的數十年中，經濟發展是城市偏向的，農村處在邊緣狀態，發展非常困難，農村集體經濟非常疲弱，村裡沒錢補償退地的農民，只能先找到願意承租的人，再退地，如果找不到，有償退地可能就無法完成，有退地需求的農民，也就無法如願” 。

  困境

  農業效率低下 經營者熱情持續消解

  在實際操作中，想退地的農民未必如願，新的承租者也未必如願，一旦經營不善，就很難退出，麻煩層出不窮。

  首小江僅僅經營了兩年，就將已經建成的養殖場轉租，記者從重慶市梁平縣蟠龍鎮農業技術推廣服務中心有關負責人處獲悉，首小江是在2016年將養殖場租給了別人，“當時養殖場裡養的是鱘魚，但銷路不好”。該負責人表示，農戶在政策保障下對有償退出農用耕地的願望還是強烈的，但經營者往往需要一次性付清補償款，前期投資大，經營壓力也大，這導致農業專案風險相對更大。

  不過，首小江覺得，租出去其實也是一種經營，“承包之後，我建了魚塘、道路，從魚塘通到國道，這一段是我自己修的，修了幾百米。投入的是打工20年的積蓄。因為我在別的地方也做養殖，所以就把義和村的魚塘租給別人了，畢竟我投入了那麼多，和一般的租地肯定不一樣，租金是衡量利潤之後定的，簽了5年，租金一年一付” 。

  而在江蘇唐港村，退出之後的土地，至今還沒有找到新的承租者，江蘇省金湖縣銀塗鎮農業經濟經營管理站孫站長接受記者採訪時表示，成立於2017年1月12日的金湖縣金港灣農業發展有限公司目前還在執行，“目前暫時流轉給大戶種植稻麥，公司仍在尋找專案，想實施高效農業”。

  “我退出土地之後，我的地租給了村裡的一個種植大戶，他一共租了400畝地種糧食，但聽說馬上也不種了，因為種糧食不賺錢。”沈官年說。

  “提升農業效率並不容易，小規模的集中，也很難做到規模化經營。”陳及說，“前兩年，很多大公司紛紛試水，去農村流轉土地，搞現代農業、田園綜合體等，但基本上沒有持續成功的。我們的農業效率，和發達國家相比仍舊有差距。尤其在小規模流轉土地的嘗試中，常常是看起來很美，做起來很難，經營者們的熱情，在面對現實後，正在不斷地削減”。

  觀點

  溫鐵軍：要對接手土地有清醒的認識

  農民有償退出，接手者如何才能盈利？溫鐵軍說，“可能大多數企業、投資者對土地的認識都非常有限，尤其是對耕地的利用，存在種種誤區” 。

  “有些投資者覺得拿到土地就可以去幹別的了，這樣的想法顯然是不合適的。尤其是耕地，我們國家的土地流轉原則中，有一條是‘堅持保護耕地、重點保護基本農田’。所以拿到耕地是不可能轉做別的產業的。而只靠農業種植就取得成功的，當下案例確實不多。”溫鐵軍說。

  首小江也認為短期內很難盈利，“我做的是長期投資，短期看不到效益。也有人覺得可以做農家樂，但實際上，小家庭自己做是可以的，像我這種投資這麼多的，很難透過農家樂之類的專案盈利” 。

  農民退出土地，就是因為土地產生的效益遠遠小於打工等方式，這也意味著，接手者必須要考慮農業經濟效率的問題，溫鐵軍說，“如果轉包的只是耕地，那麼接手者首先要考慮兩個層面的問題，第一，農業本身的盈利能力很低，規模化種植是一個方向，但僅靠土地流轉，想要真正形成規模並不容易。15畝地，能產生多少收益？土地規模經營的收益是相對的。我們前不久在俄羅斯考察，在俄羅斯鄉村，很多不以農業為主業的土地規模，都比咱們的一些種植大戶還要大。比如一個城市中產，在鄉村買一塊地，建個度假屋，土地規模可能就超出我們的想象。因為在俄羅斯，每一個公民都可以無償得到0.6公頃的土地，也就是9畝地。在中國，勞動力人均耕地面積才6畝左右。這兩個資料，或許性質並不一樣，但也說明，想要達到規模化並不容易。一個村子幾百人，就算村民全部退出承包地，也只有幾千畝，而在一些農業發達國家，一個農場就能達到幾萬畝”。

  第二個層面的問題，對土地的接手者來說更難以迴避。即便形成規模，也要考慮生產成本的問題，傳統的家庭生產中，農民往往並不計算人力成本，但如果要規模經營，勞動力成本就是無法忽略的問題，溫鐵軍說，“規模化經營之後，需要更多的勞動力，而中國當下並沒有形成農業勞動的價格，它的價格是參照城市二三產業的勞動力價格的，可這種參照，讓農業生產的成本大幅增加。所有想要投資農業的人，必須考慮到這個問題”。

  陳及：農業發展仍需制度設計

  進入21世紀，中國城市化程序越來越快，到2018年底，城市化率達到59.58%，城市人口增加至83137萬人，據估計，未來可能還有2億人要進城。

  “城市化是不可逆的，在未來，職業農民的數量還會大幅度降低，這是現代化的趨勢。”陳及說，“從農業發展的角度看，我們有條件支撐農業機械化的地方，基本上已經實現了全程機械化，從播種到收穫，都由機械完成。剩下的多數是不適宜機械化的土地，比如山區的梯田，每層可能就兩三米寬，什麼大機械也用不上。而且人均耕地面積少，有的地方一人只有幾分地，就算把全村的土地都集中起來，也無法規模化生產。規模上不去，成本下不來，農業效率自然難以提升” 。

  如何才能既滿足農民退地的需求，又有效利用退出的土地？陳及說，“首先，要繼續推進城市化。在現代化程度更高的國家，第一產業往往是人數最少的產業，職業農民可能只有總人口的百分之一左右。農民少了，耕地多了，規模上去了，各種現代化的技術也有了應用的可能。其次，還要有更多的制度設計來保障農業。農業是低收益產業，糧食賣不上價，種地面臨賠錢，要實現農業現代化也就非常難”。

  扭轉農業產業的收益狀態，或許是改變農村經濟生態的途徑之一，陳及說，“很多發達國家中，對農業都有非常高的補貼。比如日本，政府大力保護本國農業，透過高補貼、市場保護等方式保護本土農業，日本的大米品質非常好，他們本華人最喜歡吃的就是自己的大米。南韓的措施也差不多，南韓人說起最好的牛肉，一定認為是自己國家的，這樣情況下，即便他們放開市場，別人也很難和他們的本土產品競爭。當然，我們和日韓不一樣，至少在目前，還無法向他們那樣去保護本土農業，因為農業人口太多了，不可能透過足夠高的補貼，使得農業生產變成盈利的產業。所以還是要加速城市化，因為一旦農業人口大幅度減少，那麼農業高補貼還是有可能去設計與實現的”。

目前對於農民退出土地承包權每畝補償到底給多少錢還沒有一個準確的規定，不過已經有農村開始試點，四川龍門村永久退出按每畝每年1000元，補償30年，也就是3萬元/畝。長期退出每畝每年850元，補償14年。不過也有的地區，永久退出的價格是5萬，這個需要諮詢當地農業管理部門。

目前在改革試點的農村中，有償退出主要有兩種方式：

一、永久退出土地承包權，農民自願放棄土地承包經營權並交還村社集體後，流轉給大戶統一經營。這就是等於徹底放棄土地了，以後土地不會再和你有一點關係。

二、長期退出土地承包權，有的農民採用“折中”辦法，不直接退地，但將土地剩餘承包期限內的經營權“一次性”轉讓給農業大戶。這一類不屬於永久退出，和土地流轉差不多，只是一直流轉到土地承包截至的年限，不用流轉一年或者三年。