早在總統競選階段，難民與庇護問題就是拜登與特朗普交鋒的關鍵議題之一。特朗普出於“美國優先”與維護邊境安全的立場，在四年任期之中竭力遏制難民與尋求庇護者進入美國；而拜登則採取截然相反的態度，其難民政策以融合與包容為主基調，試圖建立兼顧人道主義與國家安全的難民與庇護機制。基於此，移民政策研究所政策分析員莎拉·皮爾斯（Sarah Pierce）與蘇珊·弗拉茨克（Susan Fratzke）於2021年2月4日在《外交事務》（Foreign Affairs）上發表《美國會再次歡迎難民和尋求庇護者嗎？特朗普在移民問題上的嚴苛遺產將難以消除》（Will America Welcome Refugees and Asylees Once Again? Trump’s Draconian Legacy on Immigration Will Be Hard to Expunge）一文，指出特朗普時代所留下的嚴厲遺產難以消除，在新冠疫情與經濟危機的雙重打擊下，拜登治下的難民與庇護制度改革必須以更為漸進的方式進行。
那些逃離暴力或迫害的人可以透過兩種途徑在美國尋求庇護。他們可以前往美國領土申請庇護，也可以在聯合國登記成為難民並透過聯邦專案得到安置，而這一專案自1980年以來，已使310萬難民進入美國。特朗普政府幾乎竭盡全力關閉了這兩條通道，不僅使得申請庇護面臨更多障礙，也大幅減少了每年接納的難民人數。特朗普對政治庇護的敵意一定程度上源於他對邊境安全的痴迷。在2016年的競選中，特朗普承諾要封鎖南部邊境。然而，他就任之後卻依然難以控制來自中美洲和墨西哥的難民潮。許多新移民並不是企圖逃避偵查的經濟移民，而多是獨自或與家人一同尋求庇護的兒童，他們積極尋求美國邊境巡邏人員的保護。因此，他們無法被強化的安全措施嚇倒。一旦入境美國，這些移民就進入到一個存在嚴重缺陷的庇護體系內。他們往往不得不等待多年，等待積壓大量案件的移民法庭審理他們的案件。那些提出有效要求的人被長期擱置於前途未卜的境地之中，而那些提出不太合理要求的人則利用這種拖延作為在美國居留的臨時許可。這個系統既緩慢又負擔過重，既無法為合法的尋求庇護者提供保護，也無法保障美國邊境的安全。但是，特朗普政府並未改革這個系統的缺陷，反而將精力集中於他所認為的尋求庇護者個人的欺詐和濫用行為上，並譴責允許尋求庇護者在等待訴求被審理的期間居留美國並工作的“抓放”政策（Catch and Release Policies）。此外，由於2018年赴美的家庭和兒童數量急劇上升，特朗普政府實施了一系列更為強硬的懲罰性政策，如故意在邊境分離家庭的“骨肉分離”政策，以阻止人們尋求庇護。
特朗普政府制定了“移民保護議定書”（Migrant Protection Protocols），又稱“留在墨西哥”政策（“Remain in Mexico” Policy），要求尋求庇護者在等待申請在美裁決期間留在墨西哥等待結果。它還與薩爾瓦多、瓜地馬拉和宏都拉斯三國達成協議，允許美國將尋求庇護者送往這些國家提交申請，從而剝奪他們申請美國保護的機會。作為對這些限制性措施的補充，美國政府還進行了法律改革，縮小了庇護理由的範圍，例如，宣佈家庭暴力一般不足以成為有效申請的理由，並使申請程式變得更加繁瑣。到了2019年，特朗普政府環環相扣的政策已經嚴重阻礙了美國邊境地區庇護制度的推行。因此，2019年5月至9月期間，可信的恐懼申請由10210個降至4782個，下降半數。在同一時期，邊境地區的逮捕數量也大幅下降，從13萬下降到2萬2千例。新冠疫情的蔓延使政府在南部邊境的工作變得更加緊張。2020年3月，美國疾病控制和預防中心主任釋出命令，允許驅逐所有未獲準進入美國的外國公民。數萬名潛在的尋求庇護者隨後被驅逐回墨西哥或他們逃離的國家，邊境的庇護申請從平均每月4600份降至幾百份。“留在墨西哥”和其他限制性政策逐漸扼殺了庇護制度，而疾控中心的命令則有效地完成了致命一擊。
Sarah Pierce and Susan Fratzke, Will America Welcome Refugees and Asylees Once Again?, Foreign Affairs, February 4, 2021.網路連結：https://www.foreignaffairs.com/articles/central-america-caribbean/2021-02-04/will-america-welcome-refugees-and-asylees-once-again
法意導言
早在總統競選階段，難民與庇護問題就是拜登與特朗普交鋒的關鍵議題之一。特朗普出於“美國優先”與維護邊境安全的立場，在四年任期之中竭力遏制難民與尋求庇護者進入美國；而拜登則採取截然相反的態度，其難民政策以融合與包容為主基調，試圖建立兼顧人道主義與國家安全的難民與庇護機制。基於此，移民政策研究所政策分析員莎拉·皮爾斯（Sarah Pierce）與蘇珊·弗拉茨克（Susan Fratzke）於2021年2月4日在《外交事務》（Foreign Affairs）上發表《美國會再次歡迎難民和尋求庇護者嗎？特朗普在移民問題上的嚴苛遺產將難以消除》（Will America Welcome Refugees and Asylees Once Again? Trump’s Draconian Legacy on Immigration Will Be Hard to Expunge）一文，指出特朗普時代所留下的嚴厲遺產難以消除，在新冠疫情與經濟危機的雙重打擊下，拜登治下的難民與庇護制度改革必須以更為漸進的方式進行。
本文作者莎拉·皮爾斯（Sarah Pierce）與蘇珊·弗拉茨克（Susan Fratzke）圖片來源：https://www.migrationpolicy.org/about/staff/sarah-pierce美國前總統唐納德·特朗普主持了美國現代歷史上最嚴格的移民和庇護機制，在短短四年內，特朗普政府幾乎使庇護制度陷入癱瘓，並大幅削減了美國接納的海外難民數量。2020年，美國給予申請人庇護的比例大約只有巴拉克·奧巴馬總統任期結束時的一半；2020年，美國僅安置了不到1.2萬名難民——比奧巴馬任期的最後一年減少了85%。 總統喬·拜登已經開始撤銷特朗普的一些限制性政策，並承諾會將撤銷程序延續下去。移民和難民權益倡導者、商界領袖和其他人士都對拜登政府寄予厚望，希望拜登政府不僅能廢除特朗普在移民問題上的破壞性遺產，還能推進全面改革，實現南部邊境的現代化。但消除過去四年的負面影響並不像簽署一系列行政命令那麼容易。特朗普政府幾乎廢除了美國的庇護和難民安置系統，而重新建立這些系統將是一項艱鉅的任務——尤其是在疫情大規模蔓延和隨之而來的經濟危機的背景下，這場危機讓許多美華人對新移民的慷慨程度大大降低。
01
庇護的緩慢衰亡
那些逃離暴力或迫害的人可以透過兩種途徑在美國尋求庇護。他們可以前往美國領土申請庇護，也可以在聯合國登記成為難民並透過聯邦專案得到安置，而這一專案自1980年以來，已使310萬難民進入美國。特朗普政府幾乎竭盡全力關閉了這兩條通道，不僅使得申請庇護面臨更多障礙，也大幅減少了每年接納的難民人數。特朗普對政治庇護的敵意一定程度上源於他對邊境安全的痴迷。在2016年的競選中，特朗普承諾要封鎖南部邊境。然而，他就任之後卻依然難以控制來自中美洲和墨西哥的難民潮。許多新移民並不是企圖逃避偵查的經濟移民，而多是獨自或與家人一同尋求庇護的兒童，他們積極尋求美國邊境巡邏人員的保護。因此，他們無法被強化的安全措施嚇倒。一旦入境美國，這些移民就進入到一個存在嚴重缺陷的庇護體系內。他們往往不得不等待多年，等待積壓大量案件的移民法庭審理他們的案件。那些提出有效要求的人被長期擱置於前途未卜的境地之中，而那些提出不太合理要求的人則利用這種拖延作為在美國居留的臨時許可。這個系統既緩慢又負擔過重，既無法為合法的尋求庇護者提供保護，也無法保障美國邊境的安全。但是，特朗普政府並未改革這個系統的缺陷，反而將精力集中於他所認為的尋求庇護者個人的欺詐和濫用行為上，並譴責允許尋求庇護者在等待訴求被審理的期間居留美國並工作的“抓放”政策（Catch and Release Policies）。此外，由於2018年赴美的家庭和兒童數量急劇上升，特朗普政府實施了一系列更為強硬的懲罰性政策，如故意在邊境分離家庭的“骨肉分離”政策，以阻止人們尋求庇護。
特朗普政府制定了“移民保護議定書”（Migrant Protection Protocols），又稱“留在墨西哥”政策（“Remain in Mexico” Policy），要求尋求庇護者在等待申請在美裁決期間留在墨西哥等待結果。它還與薩爾瓦多、瓜地馬拉和宏都拉斯三國達成協議，允許美國將尋求庇護者送往這些國家提交申請，從而剝奪他們申請美國保護的機會。作為對這些限制性措施的補充，美國政府還進行了法律改革，縮小了庇護理由的範圍，例如，宣佈家庭暴力一般不足以成為有效申請的理由，並使申請程式變得更加繁瑣。到了2019年，特朗普政府環環相扣的政策已經嚴重阻礙了美國邊境地區庇護制度的推行。因此，2019年5月至9月期間，可信的恐懼申請由10210個降至4782個，下降半數。在同一時期，邊境地區的逮捕數量也大幅下降，從13萬下降到2萬2千例。新冠疫情的蔓延使政府在南部邊境的工作變得更加緊張。2020年3月，美國疾病控制和預防中心主任釋出命令，允許驅逐所有未獲準進入美國的外國公民。數萬名潛在的尋求庇護者隨後被驅逐回墨西哥或他們逃離的國家，邊境的庇護申請從平均每月4600份降至幾百份。“留在墨西哥”和其他限制性政策逐漸扼殺了庇護制度，而疾控中心的命令則有效地完成了致命一擊。
02
沒有難民
特朗普政府在削弱了邊境庇護體系的同時，也大規模削減了從國外重新安置難民的規模。美國的重新安置專案規模曾居世界首位，每年接納全球一半以上的難民重新安置。但在就職後的幾個月內，特朗普政府將難民入境上限從11萬人削減至5萬人，暫停了重新安置工作，並實施了新的安全障礙，減緩了難民進入美國的程序。特朗普在2018年以及隨後的每一年總統任期內都再次降低了難民入境上限。去年，他將2021財年的限額設定為1.5萬——這是現行制度下總統設定的最低限額。這導致難民安置專案萎靡不振，至少有51個地方安置機構因人數下降而關閉了辦公室（還有41個機構停止了服務）。特朗普政府還將負責稽核難民安置的機構的工作人員臨時調往處理庇護案件，拖慢了難民的處理速度，使系統中的積壓案件迅速增加。這些程式上的障礙極大地阻礙了這些機構透過重新安置程式將難民帶入美國的能力。來自穆斯林國家的難民入境尤其受到影響，在2016年至2019年期間下降了近90%。
03
在南部邊境進行改革
在競選活動中，拜登承諾在他擔任總統的頭100天內扭轉特朗普的許多庇護政策。而在他上任的第一天，他的政府就停止透過“留守墨西哥”政策招收新的庇護申請人。但除了授權對該政策進行審查外，拜登團隊對目前報名參加“留守墨西哥”計劃並在墨西哥北部邊境等待的多達2.5萬名尋求庇護者的命運一直保持沉默，而疾控中心強制驅逐包括尋求庇護者在內的大部分未獲許可的移民的命令也依然存在。出於美國政策的驟然轉向會催化大量移民湧入邊境的擔憂，白宮似乎正在放緩推進預期改革。甚至早在就職典禮之前，拜登團隊的成員似乎就在緩和預期。白宮國內政策委員會新任主任蘇珊·賴斯告訴西班牙語新聞社EFE，政府將會在“有能力安全地進行庇護處理並保護公眾健康”時恢復邊境的庇護處理。由於疫情仍在肆虐，而移民大篷車正在邊境南部形成組織，政府正小心翼翼地避免草率行動。但拜登不僅僅需要處理特朗普政府對庇護制度所做的事情，也需要應對特朗普政府沒有做的事。美國邊境巡邏隊和其他涉及邊境安全的機構的官僚基礎設施、能力和程式都已經過時，且急需改革。這一體制是為了由赴美求職的成年人所主導的上一波移民潮而設計的，而儘管尋求庇護者、家庭和兒童在赴美者中的比例越來越大，但美國並未更新其南部邊境戰略。它仍將重點放在執法之上，因此美國在兼顧人道主義與效率的同時甄別和處理弱勢人口的能力始終未能提升。因此，拜登政府必須在解除特朗普的嚴厲政策與南部邊境戰略現代化之間取得平衡，以便能夠應對移民和尋求庇護者的共同流動。然而，這一程序必須緩慢推進，以避免留下庇護政策驟然放寬的印象，並由此引發來自中美洲和墨西哥的大量新流動人口。
04
重拾難民再安置
拜登還承諾恢復美國在難民再安置議題上的領導地位。作為總統，他現在有行政權力採取為恢復領導地位所必要的步驟。例如，他有自由裁量權，能夠在與國會協商後，兌現他的承諾，即在10月開始的2022財年（Fiscal Year），將接納難民的上限從15000人提高到125000人。但許多難民權益人士正在推動拜登修改今年由特朗普設定的難民接納限額。但基於1980年難民法僅授權總統針對“不可預見的緊急難民情況”修改上限，因此其訴求將難以實現。鑑於產生大量難民的諸多危機都是長期存在的，因此若無強有力的理由作為支撐，任何提高上限的嘗試都可能招致法律上的挑戰。拜登還必須為處理、接納和接收在美國定居的難民的聯邦機構和合作組織注入新的活力。早在2016年，一些參與安置難民的州政府官員和非營利性工作者就私下表示，擔心安置系統能否承受奧巴馬提出的將2017財年的難民接納上限從8.5萬增加到11萬的建議。現在，該系統承受著更大的壓力——預計在2022財年，難民接納上限將提升至12.5萬人。
安置機構已經表示，他們準備透過重新僱傭員工和重新開放辦公室來迅速恢復業務。拜登政府還可以為美國公民與移民服務局（USCIS）的難民團僱傭新的官員，儘管這樣做需要額外的資金。更加困難的是支援當地社群，根據政府的計劃，這些社群將歡迎大量難民，幫助新移民找到工作，學習英語，並獲得醫療和心理社會服務。目前的安置政策傾向於將難民集中在相對較少的地方，放大了重新安置對當地的影響。這些社群中的許多人——以及他們已經捉襟見肘的社會服務提供者——正在流行病和隨之而來的經濟衰退的重壓下掙扎。他們可能會發現，為脆弱的新移民提供服務加倍困難。恢復難民安置的最後一組障礙是特朗普政府在2017年10月對某些國籍的難民提出的新的審查要求，這些要求大大延緩了難民處理的速度。來自更多國家和人口背景的難民現在被要求進行額外的層層篩選，包括提供社交媒體資料和追溯到十年前的物理地址。收集和評估所有這些資料造成了更多的積壓，而人員短缺又加劇了這種情況拜登政府可以透過向聯邦機構及其夥伴釋出新的內部程式和準則來取消其中的大部分要求，但它必須以不引起削弱安全的指控的方式進行。因此，難民倡導者呼籲對目前的安全程式進行全面審計，以確定其中哪些程式會增加價值，哪些程式可以簡化或完全取消。對地方安置政策和程式進行類似的審查，可以幫助確保在聯邦一級所做出的關於接納多少難民和在哪裡安置難民的決策能夠反映出那些將歡迎新來的難民的社群的需要和關注。
05
一個敞開胸懷的國家？
要復活美國的庇護和難民安置制度，拜登必須恢復公眾對這兩個制度的信任和支援。庇護和難民安置曾經是兩黨易形成廣泛共識的領域，但現在已經被政治化了——這一程序始於911恐怖襲擊，並在特朗普的領導下得以加速。由於特朗普政府將所有的尋求庇護者視作鑽制度漏洞的人，並把所有的難民當作是安全威脅，因此，特朗普政府試圖使庇護和難民制度喪失信用，並削弱其有效性。在其影響下，一部分公眾已經將這些說法內化而不會立刻轉向。但在其他部分人群中，對庇護和難民安置的支援依然強勁，甚至可能在特朗普的反對者中得到了提升。2019年，特朗普釋出命令，要求聯邦政府獲得難民安置所在州的同意。據報道，當42個州回答說他們想接納新移民時，政府官員們大吃一驚，而這是當地安置支持者廣泛宣傳的結果。然而，他們不應該感到驚訝。在最近的一項調查中，近四分之三的美華人表示，接收難民是美國的一個重要目標。為了保持甚至擴大對人道主義保護的支援，拜登的團隊將需要重建和改革美國的庇護和安置系統，使其能夠符合現狀，保護那些有需要的人，並防止濫用行為。
Sarah Pierce and Susan Fratzke, Will America Welcome Refugees and Asylees Once Again?, Foreign Affairs, February 4, 2021.網路連結：https://www.foreignaffairs.com/articles/central-america-caribbean/2021-02-04/will-america-welcome-refugees-and-asylees-once-again
譯者介紹
常佳藝，北京大學國際關係學院本科生，現為法意讀書編譯組成員。