清朝的省為一級行政區劃，府為二級行政區劃，縣為四級行政區劃；有的府、縣之間尚有州級行政區劃。

又，省下設道，初為監察區，後演變成行政區劃，高於府級行政區劃。

清朝的總督、巡撫，各自的職權不同，管轄區域不同。總督、巡撫為地方軍政長官，“上馬管軍，下馬管民”。

上圖為兩江總督府

一、清朝的總督，為地方官員中級別最高、權力最大的軍政官員，側重於軍事，管轄的軍隊稱“督標”；官階為正二品，加兵部尚書（相當於今日部長）、右都御史銜則為從一品，僅次於最高官職“三公”的太師、太傅、太保；如加大學士銜，則為正一品，與“三公”平級啦！總督習稱“封疆大吏”，權勢顯赫！

清朝設直隸、兩江、兩廣、湖廣、閩浙、雲貴、陝甘、四川總督，後增設東三省總督，除四川總督管轄一省外，其餘總督管轄數省軍政事宜。

總督管轄軍隊，只限管轄漢軍綠營，八旗軍隊歸駐防各地的滿族將軍管轄。

總督，類似新中國成立初期設立的東北、華北、西北、西南、華東、中南六個大區政府主席，管轄數個省、自治區、直轄市，但比大區政府主席權力更大，比大區政府主席還多執掌軍權；直隸、兩江總督，身兼北、南洋通商大臣，還執掌外經外貿權；直隸總督還掌管北洋海軍。

清代著名重臣曾國藩、李鴻章、左宗棠、林則徐等，皆曾任總督要職。二、巡撫，為一省的最高軍政長官，掌管一省的軍政大權，官階為從二品，加兵部侍郎銜（相當於今日副部長）為正二品，管轄的軍隊稱“撫標”，節制駐省漢軍綠營軍隊最高軍事長官提督；同總督一樣無權管轄八旗軍隊。

總督、巡撫均為直接聽命於中央政府的地方軍政長官，木有隸屬關係，但總督官階高於巡撫，對巡撫有督察權。

僅供參考。

清朝內地的行政區劃是省—府—縣，但每個省普遍都分設諸分巡(守)道來區劃省內，因為交通不便，難以管理，便透過設立道作為行政區劃的補充，如清代四川省便是成龍綿茂道(成都府)川北道(保寧府)川東道(重慶府)下川南永寧道(瀘州直隸州)和民族地區的建昌上南道(雅州府)，這些道的設立大致上也和如今的各省的方言菜系文化流派都有一定的影響

如果細分的話表示省—(道)—府(直隸州、直隸廳)—縣(散州、散廳)

如清代川東道重慶府領的江北廳(今江北區)就是散廳，領的涪州(今涪陵區)是散州，而川東道石柱廳(今石柱縣)是直隸廳，忠州(今忠縣)是直隸州

總督和巡撫沒有隸屬關係，都聽命於中央，但是級別上有不同，總督例加兵部尚書兼都察院右都御史銜，從一品；巡撫例加兵部侍郎兼都察院右副都御史銜，正二品，督撫制的實行還是因為古代交通不便，掌握全國不便，容易形成地方一人專權，督撫並存能夠牽制一方，總督一般管兩個省或以上，統轄的兵只有當地的綠營兵，京畿地區的幾個省(河南、山東、山西沒有總督)四川是總督兼巡撫，因為四川比較特殊是因為軍事需要(現今也是，成都軍區西部戰區司令也是在四川省內)

由於督撫並存難免會有矛盾而造成行政資源浪費和排斥難以施政，後來逐漸裁去一批同省的巡撫，如廣東巡撫、湖北巡撫、甘肅巡撫等等

督撫同城也得到了一定改變，如江蘇巡撫駐蘇州、福建臺灣巡撫駐臺北、甘肅新疆巡撫駐迪化

但一方如果有駐防八旗兵將軍的話，名義上他就是最大的官，上奏時是將軍領銜

清代最初是省府縣三級體制，後期增加了道這一個級別，事實上形成省道府縣四級。具體情況是這樣的。

1、省級：

省設定從二品布政使、正三品按察使。

布政使相當於一省行政主官也就是省長，按察使相當於司法監察主官。也就是省高檢＋高法＋紀委。

2、道

道本身級別不定，二品三品都有。乾隆中期明確規定為正四品。

道分為分守分巡道，與布政使某方面的副手如糧鹽茶道等。鹽茶道這些很好理解，就是一省鹽業茶業的總監。分守分巡道就是分管若干府的派遣專員，今天沒有相關品級與職務，類似於解放初期的皖北、贛南等省內片區。因為嘉慶之後，地方政權的知府以下官員向中央彙報必須經過道的批轉，道也因此正式成為省府之間的行政層級。

3、府、直隸廳、直隸州

府從四品。直隸廳州正五品。

簡單說，府等於省轄大市。直隸廳州為省轄下的地區。

4、縣、散廳、散州

縣正七品。散廳散州為正六品。

散廳散州就是今天的省轄小市，交給大市代管的行政區劃。散州散廳與直隸廳州的區別，就是下面是否轄縣。

總督巡撫

總督是清代封疆大吏，中央派遣大員，略偏向軍政的武職。本官正二品，加尚書銜或者右都御史為從一品。對轄區綠營體系有管轄權，對轄區軍政事務有彈劾監察權。

巡撫也是封疆大吏，中央派遣大員，略微偏向民政的武職。本官從二品，加兵部吏部侍郎或左副都御史為正二品。對本省軍政民政事務有管轄權，實際侵奪了布政使按察使的權力。

所以，總督不是巡撫上級，正常情況下，總督很難控制非駐省。歷來督撫爭權相當厲害，清政權也是各打五十大板。比如，兩江總督駐江寧府，實際控制江蘇省的江寧徐州一線，江蘇巡撫、布政使、按察使駐蘇州，控制江蘇省的其餘地方，而安徽江西兩省在和平時期基本不奉總督令。因此，僅從對轄區的控制來說，總督遠比不上巡撫。

清朝的地方行政總體上來說是省府縣三級，但是實際到了地方上，這個行政職級可以劃分為五級：省，道，府，州，縣。在少數民族以及新開發的地區還設有廳，可形成六級地方官。

一般而言，省以下設道。例如四川一省共設五個道，分別是：川東道，駐重慶；川北道，駐順慶（今南充）；川南永寧道，駐瀘州；成龍綿茂道，駐成都；建昌上南道，駐雅安。

道下設府、直隸州和直隸廳，直隸州與直隸廳為府的平行單位，下轄縣。除直隸州與直隸廳外，又有散州和散廳。散州與散廳屬於府的下屬行政單位，不轄縣，類似於今天的縣級市。最後一級當然就是縣了，縣下面又轄鄉，重要的鄉鎮可以設巡檢衙門負責徵定稅收。

清朝前期沿用明朝的十三省，到了康熙年間改為漢地十八省。每個省設巡撫一名，布政使，按察使各一名。後又設八個地方行政總督，總管一省或者數省的軍政，分別是：直隸總督，兩江總督，四川總督，閩浙總督，兩廣總督，湖廣總督，雲貴總督和陝甘總督。

巡撫為從二品的官員，加右副都御史和兵部侍郎銜，為正二品官員，負責一省的軍政錢糧大權。總督為正二品官員，加右都御史和兵部尚書銜，為從一品官員。從品級來說，巡撫比總督低一級，屬於總督的下級。從職權來看，除直隸和四川外，總督可以管兩到三個省，自然要比巡撫大的多。

清朝初期的地方行政劃分是省—府—縣三級，到了後來演變成為了省—道—府（直隸廳、直隸州）—縣（州、廳）幾級。

一省或幾個省的最高軍政長官為總督，清朝有18個行省，設定了八個總督，分別為直隸總督（保定）、兩江總督（江寧）、閩浙總督（福州）、湖廣總督（武昌）、陝甘總督（蘭州）、四川總督（成都）、兩廣總督（廣州）、雲貴總督（雲南府），後來設立了東三省總督。其中直隸、四川、甘肅、福建這四省由總督兼任巡撫，其餘14個省每省設一名巡撫。

清朝的道員為兩司（藩司和臬司）的臨時差遣機構，到乾隆時期正式成為省與府、州之間的一級行政機構，官階正四品。

每省由數量不等的府組成，根據人口、土地和繳納賦稅的多少分為大府和小府，府的長官為知府，官階正四品，掌一府的政令，下轄若干州縣。與府同級的為直隸廳、直隸州，歸布政使管轄。

中國古代皇權不下縣，因此，縣是地方行政管理的基層組織，其行政長官為知縣，官階正七品。

總督和巡撫的職權大小要具體問題具體分析，如果是河道總督，雖然也為總督，但是其職權就沒有巡撫大；如果是八大總督，其職權就比巡撫大。

大清王朝地方官編制以總督和巡撫為最高。總督，通常節制一至三省，以兩江總督為例，即節制三省，分別為安徽、江蘇和江西。那為何節制三省卻稱兩江總督？因為在明朝時期，安徽和江蘇是一個省，為江南省，故而稱之“兩江”。那巡撫乃一省之長，對所管轄省份之政吏有直接管理權。那麼這總督和巡撫都是是什麼關係？上下級還是各司其職？

封建官員之官階講究品階，我們先來看看督、撫各自品階。總督（通常要兼兵部尚書銜，方便管理地方軍務）品階從一品，巡撫（通常兼兵部侍郎銜），品階正二品。而且從職責來看，總督對巡撫有節制權力。如此說來品階較高的總督不就成了巡撫的上司了嗎？其實不然，因為上文僅提到“節制”並沒有說“管理”和“領導”，這節制和管理差了不少層。

圖1 曾國藩（1811年－1872年）

既然並非上下級，那麼這督、撫之間是否有明確之分工呢？應該說有分工，但是實際上很不明確。總督主要是督轄區之軍務，督了軍務就要督地方財政。舉一例，兩江總督曾國藩和自己保薦之人江西巡撫沈葆楨鬧翻了，鬧翻之原因是沈葆楨想自行發展和管理江西軍政財務，擺脫曾國藩之湘軍節制，因而沈自作主張將江西糧餉節流本省，大大縮減對湘軍之供給。曾國藩開始還能退一步，後來沈葆楨乾脆徹底將江西之錢糧留為本省，分毫不給湘軍。這一下，曾國藩忍無可忍“狠”參了沈葆楨一本，參本上就提到，總督有督地方軍務和支配地方財政之權，江西巡撫沈葆楨屬“越權”。本以為中央政府能夠全力支援自己的曾國藩，得到的上方答覆是“各打五十大板”，處理結果是江西之財政江西與湘軍均分，各十萬兩。

此例說明總督之職權範圍，同時也說明督、撫之間職責之模糊。朝廷“老好人”之做法，固然有忌憚湘軍之強盛而尾大不掉之因素，但也不能說朝廷完全不講道理，不用說別的，一省主管財政的布政使和主管官員政績及人事安排的按察使都是巡撫的直屬下屬，你說這財政權和人事權歸誰管？上例說是在動盪年代，總督督軍職責重大，自然權力也佔優。那麼在承平日久之時，總督豈不無事可為？答案自然是非也。

圖2 前往總督衙門的清朝官員

別忘了總督對巡撫可有節制權，雖然不是直接領導，但“節制”這就夠了，所以總督往往會不甘寂寞干預地方政府。當然了官面上出發點都是為了大清王朝更好地蓬勃向上。總督這一伸手，就能碰到巡撫及以下地方官員之肉，巡撫之下藩、臬兩司（布政使和按察使）不過正三品，自然不敢直接同從一品甚至是正一品（大學士銜）之總督較量，但是巡撫們可就有不甘當“軟柿子”之輩。上文之例，已然說明一些問題，沈葆楨乃晚清之能吏，為了朝廷和個人發展不惜與恩人曾國藩絕交。督撫之關係，可見一斑。

其實上文曾、沈二人之督、撫關係之僵，在大清王朝歷史上只能算“小巫”，畢竟曾、沈不經常相見，多是書信公牘往來。而這“大巫”正是“同一屋簷下”之督撫二人，那矛盾可大了去了，大到你死我活之程度。這“不幸”的“同一屋簷”共有四處，即兩廣總督與廣東巡撫同駐廣州，閩浙總督與福建巡撫同駐福州，湖廣總督與湖北巡撫同駐武漢和雲貴總督和雲南巡撫同駐昆明。此四處督撫之爭可謂是花樣百出，明爭暗鬥是雞犬不寧，其案例更是不勝列舉。結果是督與撫是各有勝負，打個平手，本文就不再一一贅述之。

圖3 清末的浙江巡撫衙門

關鍵是這督撫之爭必然會對地方隸政產生極壞之負面影響，難道皇帝老兒不知曉，任由督撫之間互掐打鬧？皇帝老兒當然不是“睜眼瞎”，尤其是大清王朝皇帝，眼線遍佈帝國每個角落，各種密摺奏報，督撫那點事兒那是門兒清。之所以如此還“縱容”督撫鬥爭，其目的就是為了督撫之間互相制約，避免一人在地方獨大而形成外強中乾、尾大不掉之勢。至於地方吏治廢弛些許之代價，對於統治者們來說，這個值！

然而，通常之外就會有個別與眾不同之案例，此四處督撫之間也有和睦相處之美例，屬實值得一表，興許會對讀者朋友有些許啟發。

咸豐四年，回頭浪子胡林翼屢立戰功，咸豐皇帝擢升他署理湖北巡撫，此為胡人生飛躍之里程碑。在好友曾國藩的鼎力相助之下，胡林翼很快獲取湖北巡撫實授，成為湘軍集團最早功成名就之人。咸豐五年，荊州將軍官文，成為湖廣總督，節制兩湖軍務。這一人事安排是很別有用心的。先說胡林翼之所以能夠超越曾國藩被任命巡撫之職，主要原因就是咸豐皇帝顧及曾擁兵自重，但是不管是曾還是胡都是湘軍圈裡人，基本上是“換湯不換藥”。相信咸豐皇帝和他的智囊們也不會忽視這一關鍵點，所以急需要可靠之人監視之，這個時候官文就大有用場。

圖4 胡林翼（公元1812年－公元1861年），字貺生，號潤芝，晚清中興名臣之一

官文，滿洲正白旗出身，王佳氏。正白旗乃屬上三旗，真正是皇帝的“家裡人”，絕對可靠。另外，官文做過荊州將軍對湖北軍務有所瞭解，並且也和太平軍過過招，所以官文顯然是湖廣總督最佳人選。當然了，論才能，官文自然被胡林翼甩出好幾條街，所以剛開始胡並不待見官文，甚至據說官文三次屈尊親自拜訪，都吃了胡的閉門羹。

眼看督撫鬥爭大戲重複上演，胡林翼也準備參劾官文腐敗之檔口，胡林翼身邊一名仕是一句話點醒夢中人，此人乃日後大清著名理財宰相閻敬銘。閻敬銘提醒胡林翼，此次參劾結果並不好說，倘若參劾不成難免節外生枝。另外，就算參劾成功，朝廷再換總督怎麼見得會比官文好對付？官文這個人，能力確實一般，也願意貪點小財，但是此人有自知之明，並不是沒事找事，好貪權奪功，指手畫腳之輩。只要咱們能和官文搞好關係，每年給他個十幾萬兩銀子花花，湖北之事還不都是胡大人您一個人說了算。

圖5 官文（1798—1871年）又名儁，王佳氏，字秀峰，又字揆伯，滿洲正白旗人

要不說“智者千慮必有一失”，經閻敬銘指點，胡林翼如醍醐灌頂，頓時銷燬參劾奏本而改為登門拜訪總督大人。而且，日後官文和胡林翼二人還發展成了親戚，胡林翼之老母認了官文小妾為幹閨女，也就是胡林翼的乾妹妹，這確實給足了官文面子。八卦一下，據說官文此妾非彼妾，在男尊女卑的封建，此妾能讓一品大員，皇旗出身的官文跪搓衣板，如此看來，胡林翼這個妹妹認得值得。

反觀官文，難道他對於胡林翼的小九九毫無察覺嗎？答案自然是否定。官文雖能力不高但絕非庸碌，不信且看官文如何答覆下屬智囊。一日，有人在官文跟前說胡林翼在湖北隻手遮天，根本不把您這總督放在眼裡，得適當收拾一下胡林翼而偃其囂張氣焰。官文答，你認為我是否有統兵禦敵，甚至驅敵於千里之外之才能。下屬誠懇道，沒有。官文說，既然沒有咱就老老實實等著坐領功績罷了。果然，日後湘軍成就偉業，官文到成了曾國藩推舉頭功之人，所以說，官文也是有道之人。

圖6 乾隆年間山西巡撫鄂弼奏摺

不管怎麼說，此督撫二人之合作相得益彰，各得所需，堪稱大清王朝督撫合作之佳話。只可惜，胡文忠公（胡林翼諡號文忠）剛年入半百就溘然長逝，這段督撫合作佳話也就此終結。之後，這湖廣總督和湖北巡撫就再也沒有安寧之時，直到大清王朝之滅亡。

文：王金百