一．日本老年產業的現狀 老齡產業是一個較為籠統的概念，一般指的是為老年人口提供產品和服務的企業和部門，涵蓋了滿足老年人口衣、食、住、行、樂、醫等各方面需求的多種行業，大體可分為以下五大類：（1）老年產品製造業領域，指的是以老年人為主要消費物件的各種機械、器具、用品和食品等的製造和銷售，其種類隨著科技的進步日益增多。（2）老年生活和護理服務領域，一般可分為老年服務業和機構養老業的兩大塊市場。（3）老年房地產領域，包括退休社群（retirement community）、老人公寓、老年社會福利院、養老院、護老院、護養院、敬老院、託老所和老年人服務中心[①]等的建設，以及老年人現有住宅的改造等等。（4）老年金融保險領域，包括老年人金融資產的投資管理和各種老年險種等業務。（5）老年休閒服務等領域，如旅遊，文體，生涯學習等等。這五大領域不僅橫跨第一、二、三產業，其形成時期和發展過程也大不相同。 市場需求是產業發展的基礎，老年人的需求取決於老年人口的規模、收入水平和消費傾向。從老年人口規模上看，日本雖不是老齡化開始最早的國家，卻是速度最快的國家，2000年總人口數為1.269億，65歲以上人口所佔的比重高達17.4%，2006年將在世界範圍內率先突破20%的大關，2015年達到25%。從收入水平看，1999年老年家庭的人均所得為218.7萬日元，與一般家庭的219.8萬日元相差無幾，平均資產額約為4250.6萬日元，在發達國家中名列前茅，而且由於老年家庭一般不存在子女教育和購房按揭等支出，所以他們實際上比人們想象的更為寬裕。據有關統計和預測，60歲以上人口的消費佔消費市場的比重1980年為13%，1990年上升18%，2000年約為24%，2010年將上升至36%。表1給出了老年人口及其消費所佔比例的時期變化，它表明：“晚年生活”雖然在一些國家依然被視為貧困的代名詞，但日本老年人的消費水準毫不遜於其他年齡段的人口，90年代後期開始甚至超過後者。類似情形並不限於日本，如20世紀80年代後期，英國健康和社會保障部次長便斷言：我們正處於一個幄庇士的時代（we are in the‘era of the Woopie’）。 表1 60歲以上人口及其消費所佔比例的變化（單位：%） 1980 1990 2000 2010 60歲以上人口占總人口的比例 60歲以上人口的消費佔消費市場的比重 13 13 18 18 23 24 30 36 資料來源：1．國立社會保障人口問題研究所.人口問題統計資料集［日］（M）．歷年版； 2．朝日生命．21世紀的老齡市場［J］．.經濟月報，No．203． 從日本老齡產業的發展過程看，20世紀70年代是萌芽期，80年代和90年代是形成期，尤其是90年代後期許多大企業從經營多元化、市場細分化的戰略出發，挾其技術和資金等優勢，相繼進入老齡市場各領域，大大地提高了老齡產品和服務的科技含量，拓展了市場空間。目前，日本的老齡產業在市場規模、社會功能、從業人員的專業化和生產技術裝備的專門化等方面都具備了產業構成的要素，進入了擴張期，產業規模約為39兆日元，此後將以4～5%的年率穩定地成長，至2025年成為擁有112～155兆日元（按現行匯率摺合1兆美元上下）巨大規模的支柱產業。 表2將老齡產業與有關產業做了比較，由此可見： （1）老齡產業與環保產業相比較，兩者雖都屬於21世紀的新興產業，但“銀色產業”的規模將是“綠色產業”的2.0～2.5倍。 （2）老齡產業與曾是“土建國家日本”的支柱產業 �D 土木建築業相比較，成長率將是後者的6～7倍，市場規模將是後者的1.5～2.5倍。 正是因為如此，面對長期的經濟低迷，屢感迴天無力的日本政府對老齡市場充滿了期待，經濟產業省《21世紀經濟產業政策的課題與展望》報告特別強調：推動老齡產業和IT產業等的發展將帶動日本經濟走出低谷，並有可能在21世紀最初25年內實現年均2%的經濟成長率。 表2：老齡產業與有關產業的發展趨勢比較（單位：兆日元*、％） 1998年 2025年 年均成長率（％） 2025/1998（％） 老齡產業 環保產業 土 建 業 39 15 53 ** 112～155 60 65 4～5.2 5.3 0.7 290～400 400 120 * 按1990年價格。** 1995年資料。 資料來源：根據日本經濟產業省《21世紀經濟產業政策的課題與展望》參考資料等計算． 二、日本老年產業相關政策 日本雖是市場經濟國家，但中央政權對經濟和企業經營的影響力遠較其他發達國家強大，20世紀60、70年代的經濟高速成長之所以得以實現，在很大程度上得益於其產業政策和“行政指導”[②]，同樣，80、90年代老齡產業能有較大的發展，除了內在動力和需求機制外，產業政策發揮了重要作用。而根據老年人各種需求的成熟狀況和老齡產業各領域的發展特點，分階段適時出臺相關政策和措施，是日本老齡產業政策得以成功的經驗之一。 1. 90年代以前的主要政策措施 按出臺時期和政策目標分析，70、80年代出臺的政策措施多源於主管社會福利等事務的厚生省[③]，此時日本進入老年型社會不久，長期以來由政府部門所承擔的社會福利事業日益不能滿足老年人的需求。由於機構養老業進入門坎較低，一些急欲進入老齡市場的中小企業，首先瞄準的便是機構養老業。對此日本政府經歷了從“允許”，“放開”到“扶持”的過程，並最終將政府的老年福利事業定位為“以低收入階層為主要物件，提供民間企業不願涉足、市場機制無法充分供給的必要的服務”，老年人的大部分需求則儘量透過市場機制來解決。因此，這個時期出臺的政策措施的主要目的是建立市場規範和行業標準，保障老年人權益、同時推動老年福利社會化和產業化。 （1）出臺養老機構管理等規定，配套扶持措施 1974年，厚生省公佈了《民營養老院設定運營指導方針》，並在此後對這項政策做了數次修訂。“指導方針”及其有關政策對養老機構的屬性、設施標準、人員配置、服務標準和優惠貸款制度等做了規定，並規定養老機構與一般企業不同，除了成立時需報經都府道縣知事批准，每年還必須提交經營報告，接受政府的監督。 目前日本的社會養老機構，不論是福利性還是營利性，只要入住人數達到一定的規模（一般在50人以上）並符合“指導方針”的基本要求，均可享受政府金融機構的長期低息貸款，所不同的是，營利性養老機構的貸款額度一般為最低註冊資金的30～70%左右，年息為2.25%，而福利性養老機構的貸款額度雖略高於前者（70～80%），但年息也較高（2.5～3.5%）。這主要是因為營利性法人必須納稅，所以在貸款利率方面享有更大的優惠。 （2）制定老齡商務倫理綱領，建立銀色標誌制度 進入80年代後，老年人口的規模和購買力都不斷上升，需求日漸明朗，相關商品和服務種類日益增多，厚生省成立了“老齡產業室”，老齡商品和服務的供應商則在厚生省和通產省指導下成立了“老齡商務發展協會”，通產省作為政府經濟主管部門，開始關注老齡市場和老齡產業的發展。 老齡商務發展協會成立後不久，鑑於養老機構良莠不齊、劣質商品魚目混珠、老年人利益受到損害的事件屢屢發生等情況（如養老院倒產致使入住的老人不僅驟失住所，連高額的預付款也無法收回；又如有的老年人希望投資增值，但又缺乏金融知識，因而被投資顧問公司所騙等等），著手製定了《老齡商務倫理綱領》，以加強行業和企業的自律，繼而建立了“銀色標誌制度”，併成立了由消費者和產商代表及學者等組成的“銀色標誌認證委員會”，開始對符合條件的社會養老機構、老齡產品和服務及其廠商等進行認證並公佈於眾。 此外，民間養老院還協商成立了全國性的行會，其下設立了基金會，以備個別成員倒產時對入住老人進行補償和救濟。 （3）建立職業資格制度，提高從業人員的專業化水平 從業人員的專業化不僅是老齡產業形成的重要標誌之一，也是老齡社會和老齡產業發展的需要。1987年，日本國會通過了《社會福利師和護理福利士法》，並於89年進行了這兩項國家資格的首次考試。社會福利師主要為老年人的身心健康和日常生活提供諮詢和指導，參加考試的人員須具大學以上學歷並選修過相關的專業課程（如無選修過專業課程則需在培訓中心接受1年以上的培訓），或大專以上學歷並有2～3年以上的實踐經驗、而且在培訓中心接受過6個月至1年的培訓。護理福利士主要為老年人提供具體的護理和日常生活服務，只需高中以上學歷並在培訓中心接受過1～2年的培訓就可取得這項國家資格，但如無高中學歷則需有3年以上實踐經驗並透過資格考試。至今已有14萬和37萬餘人次分別參加這兩項資格考試，合格率分別為28%和47%，近4萬名社會福利師和30萬名護理福利士以及大量擁有資格的家政助手等不僅為老年人提供了較高質量的服務，也從“人的資源”方面滿足了相關行業發展的需要。 此外，部分大學設立了“社會福利”、“福利工學”乃至“福利用具工學”等專業，投考學子趨之若騖，成為熱門學科。 2. 90年代期間的主要政策措施 90年代期間日本經濟處於低谷，需求不振，製造業首當其衝，生產能力嚴重過剩；另一方面，老年人口及其購買力不斷增長，但相關商品和服務不足。如何開發適合老年人特點的商品和服務，滿足他們的需求乃至開發他們的潛在需求，擴大市場規模，拉動經濟增長，成為企業界乃至政府經濟主管部門日益重視的問題。這個時期先後出臺的政策措施主要有《促進福利用具研究、開發和普及的法律》、《長壽社會住宅設計的指標》和《護理保險法》等。 從性質上看，《促進福利用具研究、開發和普及的法律》是一項以調整產品結構、培育新興產業為目標，屬於中觀層次的產業政策，它根據老齡社會的需要和“促進福利用具的研發和普及是國家的責任和義務”的精神，主要規定了（1）發揮產業技術的優勢，促進老年用產品的研發和使用，並建立有效的供給機制；（2）由通產省為民間企業提供技術指導和資金支援；（3）地方政府須為老年人和殘疾人提供產品資訊和諮詢服務；（4）在中心城市設定常年性的“福利用具展覽館”，展示相關產品。為了實現政策目標，通產省專門設定了“醫療・福利用具產業室”，指導成立了全國性的行會組織---健康・福利用具工業協會，並每年都在東京舉辦“國際福利用具展覽會”，2000年有14個國家和地區的634家企業參展，展出了包括智慧輪椅、專用車輛（如配備浴缸的沐浴車）、家庭小型電梯等高科技產品在內的“福利用具”25,000餘件。 日本是世界上建立了護理保險制度的5個國家之一。這項制度被譽為繼20世紀60年代初“全民皆年金”和“全民皆保險”之後最重要的社會保障制度，它出臺的社會背景主要有：（1）隨著老齡化和長壽化的發展，生活不能自理和不能完全自理的高齡老人所佔比例不斷增大；（2）家庭結構核心化和小型化使子女照顧老人這個家庭傳統功能日益弱化，同時由於護理人員缺乏和人工成本過高等原因，許多老年人得不到必要的介護和服務；（3）老年醫療費日益膨大，其中很大一部分是用於護理而非醫療行為，理順兩者的關係並開闢新的財政來源日益成為重要的課題。 根據護理保險制度，老年人只要經專門機構體檢認定確屬需要，就可得到不同等級（共分2種6級，月額從6.43萬到37.95萬日元不等）的居家護理和生活服務，也可選擇入住療養院、託老所、護養院和養老院等，甚至連改建私人住宅、購入或租賃所需要的機械、器具和用品的費用也可透過這個制度解決。上述費用90%由國家和地方政府透過保險制度支付，個人僅需負擔10%。另一方面，在這個制度下，每一個65歲以上的老年人均是“第1類被保險者”，40～64歲的中年人則是“第2類被保險者”，保險費每月在年金或工資等收入中按比例扣除。 三 日本老年產業相關政策的主要效果 根據產業經濟學的理論，產業政策不一定以產業為直接物件，其政策目標不僅包括經濟目標，也包括社會目標。上述政策措施多以提高社會福利、改善老年人境遇等為主要政策目標，但它們都直接或間接地對老齡市場和老齡產業產生影響，其效果一是建立了市場規範，保證了老齡產業的有序發展；二是培育和拓展了老齡市場，強化了需求機制、促進了老齡產業的快速發展。其中，職業資格制度、《促進福利用具研究、開發和普及的法律》和新近出臺的《護理保險法》的影響較大。本節限於篇幅，主要就後者進行簡單的分析。 根據《護理保險法》，護理和生活服務的供給者主要是企業而非政府，市場機制使消費者（老年人等）可根據價格、質量等選擇供應商，供應商則根據市場動向開展經營活動，從而在很大程度上避免了政府福利事業普遍存在的效率低、服務差等弊病。截至2000年10月，日本計有從事居家老人的護理和生活服務以及老年用產品租賃業務的中小企業64,605家，另有各類養老設施1.1萬餘個。根據老齡商務發展協會對前者4,774家的調查，護理保險制度生效後的半年內（2000年4月至10月），每家企業的平均顧客數由37人增至63.8人，平均月營業額由250萬日元增至400萬日元，兩者的增幅均高達60%以上。 護理和生活服務需求不斷擴大還直接或間接地帶動老年用產品、養老設施和老年住宅、金融保險乃至知識產業等多種行業的需求增加，因此護理保險制度促進了日本老齡產業的全面發展。該法公佈後翌年的一次調查結果表明：33.5%的上市公司已進入或準備進入老齡市場，特別是184家制造業和金融保險業大型企業中，已開始生產老年用產品或提供老年金融保險商品的便有146家，其中118家表示將擴大規模。目前，跨行跨業進入介護和生活服務市場的大企業比比皆是，如日立集團與日本生命保險、日本電信電話公司等14家大企業聯合設立了名曰“生涯夥伴”的全國護理資訊中心，透過通訊衛星、英特網和音像網路向企業和社會提供資訊和軟體服務，並承接老年用產品的訂貨；松下集團瞄準老年家庭住宅改造的需求，建立了全國連鎖店網路，等等。 不過，日本政府建立護理保險制度的一個具體目標是鼓勵和促進居家養老，但從這兩年的實踐看，效果不是很理想。 護理保險制度對產業和經濟的影響還表現在其他幾個方面。 （1）擴大市場需求，拉動經濟增長。20世紀90年代初期以來，日本經濟長期低迷，其首要原因是需求不足和需求平衡失調、企業裝置投資的牽引力下降而不能直接影響到最終消費，家庭消費則因缺乏新的產品和服務以及民眾對未來缺乏信心而不振。另一方面，增加公用事業投資以刺激經濟成長是日本政府傳統的景氣對策，但實施空間越來越小，效果也不如以前那麼靈驗，而包括護理費用在內的社會福利事業開支具有與公用事業投資同等的乘數效應，前者為3.79[④]，後者為3.8，根據計算，如按護理保險制度生效後的第一個財政年度所發生的介護費用3.97兆日元計算，則 △Y =3.97×3.79= 15.0463（兆日元） 也就是說，3.97兆日元所帶動和連續帶動的需求、生產和收入的增加量，在市場重新達到總供給等於總需求的均衡狀態時，分別累計可各達到15.05兆日元。不過，由於3.97兆日元中有一部分原應列入政府的老人醫療費開支專案，所以2000財年實際增加的護理費用開支比上述要小一些，但此後護理需求將以8～10%的年率快速增長，2005年上升至6.4兆日元，2010年達9.2兆日元，其波及效果可增加數十兆日元的市場需求。 （2）擴大就業機會，吸收傳統產業富餘勞動力。老年生活服務業和機構養老業屬於勞動力密集型行業，根據計算，每100億日元老年護理方面的需求所創出的就業機會可達1785個，而100億日元基礎設施建設等公用事業方面的需求所創出的就業機會僅為994個。由於人口減少和經濟結構變化等原因，到20250年，日本的從業人員將比現在減少5%左右，行業分佈也發生重大變化，其中以建築業和製造業（“醫療、福利用具製造業”除外）為主的第二次產業的從業人員將減少20%左右，第一次產業和第三次產業（與老年人為主要物件的服務業除外）各減少10%左右，唯有“老齡社會相關產業”的從業人員大大增加，其中以老年人為主要物件的服務業更將增加200%以上，從而大大降低傳統產業減裁員對社會經濟的衝擊。 （3）促進地方經濟和社群的發展。老年服務業、機構養老業和老年住宅業等多立足於當地社會，對地方經濟和社群發展具有永續性的影響。從人口老齡化程度的地區差異看，日本等發達國家的人口老齡化具有農村地區比城市地區高，中小城市比大城市高，經濟相對落後地區比發達地區高等特點。如日本許多鄉鎮老年人口比重超過50%，護理服務、機構養老和老年住宅等行業發展的空間較大。而且這些地區所出現的“人口過疏化” 嚴重地影響了當地財政收入和社會經濟的發展，因而在這些地區發展產業具有更大的社會經濟效益，目前許多鄉鎮對在當地興建退休社群和老人公寓、吸引外地老年人遷入的投資者實行優惠政策，乃至予以財政補助，也正緣由於此。 四．啟 示 老齡產業在中國同樣具有廣闊的前景。2010年，中國60歲以上老年人佔總人口的比例上升至12.1%，接近日本1980年的水平，老年人消費需求總量突破人民幣1兆元，形成一個較大的老年市場。由於人口老化的趨勢至少在21世紀內不會逆轉，所以“銀色產業”和“綠色產業”一樣，是具有長期發展前景的“朝陽產業”。 但是，我們不能不看到，老齡產業與IT等產業有所不同，其發展需要有一個較長的過程，這種產業特性由於中國的經濟發展水平還不高，目前的老年人及準老年人長期處於低工資狀態，資產和收入有限，購買力較低，老齡市場尚未充分發育等原因得到了增強。 因此，作為政策主體的國家對老齡產業的發展應有一個全面的構思和長期的佈局，並根據老齡產業特性和國情，分階段適時出臺相應的政策措施，促進老年市場的發育，引導和扶持老齡產業各領域的發展。
一．日本老年產業的現狀 老齡產業是一個較為籠統的概念，一般指的是為老年人口提供產品和服務的企業和部門，涵蓋了滿足老年人口衣、食、住、行、樂、醫等各方面需求的多種行業，大體可分為以下五大類：（1）老年產品製造業領域，指的是以老年人為主要消費物件的各種機械、器具、用品和食品等的製造和銷售，其種類隨著科技的進步日益增多。（2）老年生活和護理服務領域，一般可分為老年服務業和機構養老業的兩大塊市場。（3）老年房地產領域，包括退休社群（retirement community）、老人公寓、老年社會福利院、養老院、護老院、護養院、敬老院、託老所和老年人服務中心[①]等的建設，以及老年人現有住宅的改造等等。（4）老年金融保險領域，包括老年人金融資產的投資管理和各種老年險種等業務。（5）老年休閒服務等領域，如旅遊，文體，生涯學習等等。這五大領域不僅橫跨第一、二、三產業，其形成時期和發展過程也大不相同。 市場需求是產業發展的基礎，老年人的需求取決於老年人口的規模、收入水平和消費傾向。從老年人口規模上看，日本雖不是老齡化開始最早的國家，卻是速度最快的國家，2000年總人口數為1.269億，65歲以上人口所佔的比重高達17.4%，2006年將在世界範圍內率先突破20%的大關，2015年達到25%。從收入水平看，1999年老年家庭的人均所得為218.7萬日元，與一般家庭的219.8萬日元相差無幾，平均資產額約為4250.6萬日元，在發達國家中名列前茅，而且由於老年家庭一般不存在子女教育和購房按揭等支出，所以他們實際上比人們想象的更為寬裕。據有關統計和預測，60歲以上人口的消費佔消費市場的比重1980年為13%，1990年上升18%，2000年約為24%，2010年將上升至36%。表1給出了老年人口及其消費所佔比例的時期變化，它表明：“晚年生活”雖然在一些國家依然被視為貧困的代名詞，但日本老年人的消費水準毫不遜於其他年齡段的人口，90年代後期開始甚至超過後者。類似情形並不限於日本，如20世紀80年代後期，英國健康和社會保障部次長便斷言：我們正處於一個幄庇士的時代（we are in the‘era of the Woopie’）。 表1 60歲以上人口及其消費所佔比例的變化（單位：%） 1980 1990 2000 2010 60歲以上人口占總人口的比例 60歲以上人口的消費佔消費市場的比重 13 13 18 18 23 24 30 36 資料來源：1．國立社會保障人口問題研究所.人口問題統計資料集［日］（M）．歷年版； 2．朝日生命．21世紀的老齡市場［J］．.經濟月報，No．203． 從日本老齡產業的發展過程看，20世紀70年代是萌芽期，80年代和90年代是形成期，尤其是90年代後期許多大企業從經營多元化、市場細分化的戰略出發，挾其技術和資金等優勢，相繼進入老齡市場各領域，大大地提高了老齡產品和服務的科技含量，拓展了市場空間。目前，日本的老齡產業在市場規模、社會功能、從業人員的專業化和生產技術裝備的專門化等方面都具備了產業構成的要素，進入了擴張期，產業規模約為39兆日元，此後將以4～5%的年率穩定地成長，至2025年成為擁有112～155兆日元（按現行匯率摺合1兆美元上下）巨大規模的支柱產業。 表2將老齡產業與有關產業做了比較，由此可見： （1）老齡產業與環保產業相比較，兩者雖都屬於21世紀的新興產業，但“銀色產業”的規模將是“綠色產業”的2.0～2.5倍。 （2）老齡產業與曾是“土建國家日本”的支柱產業 �D 土木建築業相比較，成長率將是後者的6～7倍，市場規模將是後者的1.5～2.5倍。 正是因為如此，面對長期的經濟低迷，屢感迴天無力的日本政府對老齡市場充滿了期待，經濟產業省《21世紀經濟產業政策的課題與展望》報告特別強調：推動老齡產業和IT產業等的發展將帶動日本經濟走出低谷，並有可能在21世紀最初25年內實現年均2%的經濟成長率。 表2：老齡產業與有關產業的發展趨勢比較（單位：兆日元*、％） 1998年 2025年 年均成長率（％） 2025/1998（％） 老齡產業 環保產業 土 建 業 39 15 53 ** 112～155 60 65 4～5.2 5.3 0.7 290～400 400 120 * 按1990年價格。** 1995年資料。 資料來源：根據日本經濟產業省《21世紀經濟產業政策的課題與展望》參考資料等計算． 二、日本老年產業相關政策 日本雖是市場經濟國家，但中央政權對經濟和企業經營的影響力遠較其他發達國家強大，20世紀60、70年代的經濟高速成長之所以得以實現，在很大程度上得益於其產業政策和“行政指導”[②]，同樣，80、90年代老齡產業能有較大的發展，除了內在動力和需求機制外，產業政策發揮了重要作用。而根據老年人各種需求的成熟狀況和老齡產業各領域的發展特點，分階段適時出臺相關政策和措施，是日本老齡產業政策得以成功的經驗之一。 1. 90年代以前的主要政策措施 按出臺時期和政策目標分析，70、80年代出臺的政策措施多源於主管社會福利等事務的厚生省[③]，此時日本進入老年型社會不久，長期以來由政府部門所承擔的社會福利事業日益不能滿足老年人的需求。由於機構養老業進入門坎較低，一些急欲進入老齡市場的中小企業，首先瞄準的便是機構養老業。對此日本政府經歷了從“允許”，“放開”到“扶持”的過程，並最終將政府的老年福利事業定位為“以低收入階層為主要物件，提供民間企業不願涉足、市場機制無法充分供給的必要的服務”，老年人的大部分需求則儘量透過市場機制來解決。因此，這個時期出臺的政策措施的主要目的是建立市場規範和行業標準，保障老年人權益、同時推動老年福利社會化和產業化。 （1）出臺養老機構管理等規定，配套扶持措施 1974年，厚生省公佈了《民營養老院設定運營指導方針》，並在此後對這項政策做了數次修訂。“指導方針”及其有關政策對養老機構的屬性、設施標準、人員配置、服務標準和優惠貸款制度等做了規定，並規定養老機構與一般企業不同，除了成立時需報經都府道縣知事批准，每年還必須提交經營報告，接受政府的監督。 目前日本的社會養老機構，不論是福利性還是營利性，只要入住人數達到一定的規模（一般在50人以上）並符合“指導方針”的基本要求，均可享受政府金融機構的長期低息貸款，所不同的是，營利性養老機構的貸款額度一般為最低註冊資金的30～70%左右，年息為2.25%，而福利性養老機構的貸款額度雖略高於前者（70～80%），但年息也較高（2.5～3.5%）。這主要是因為營利性法人必須納稅，所以在貸款利率方面享有更大的優惠。 （2）制定老齡商務倫理綱領，建立銀色標誌制度 進入80年代後，老年人口的規模和購買力都不斷上升，需求日漸明朗，相關商品和服務種類日益增多，厚生省成立了“老齡產業室”，老齡商品和服務的供應商則在厚生省和通產省指導下成立了“老齡商務發展協會”，通產省作為政府經濟主管部門，開始關注老齡市場和老齡產業的發展。 老齡商務發展協會成立後不久，鑑於養老機構良莠不齊、劣質商品魚目混珠、老年人利益受到損害的事件屢屢發生等情況（如養老院倒產致使入住的老人不僅驟失住所，連高額的預付款也無法收回；又如有的老年人希望投資增值，但又缺乏金融知識，因而被投資顧問公司所騙等等），著手製定了《老齡商務倫理綱領》，以加強行業和企業的自律，繼而建立了“銀色標誌制度”，併成立了由消費者和產商代表及學者等組成的“銀色標誌認證委員會”，開始對符合條件的社會養老機構、老齡產品和服務及其廠商等進行認證並公佈於眾。 此外，民間養老院還協商成立了全國性的行會，其下設立了基金會，以備個別成員倒產時對入住老人進行補償和救濟。 （3）建立職業資格制度，提高從業人員的專業化水平 從業人員的專業化不僅是老齡產業形成的重要標誌之一，也是老齡社會和老齡產業發展的需要。1987年，日本國會通過了《社會福利師和護理福利士法》，並於89年進行了這兩項國家資格的首次考試。社會福利師主要為老年人的身心健康和日常生活提供諮詢和指導，參加考試的人員須具大學以上學歷並選修過相關的專業課程（如無選修過專業課程則需在培訓中心接受1年以上的培訓），或大專以上學歷並有2～3年以上的實踐經驗、而且在培訓中心接受過6個月至1年的培訓。護理福利士主要為老年人提供具體的護理和日常生活服務，只需高中以上學歷並在培訓中心接受過1～2年的培訓就可取得這項國家資格，但如無高中學歷則需有3年以上實踐經驗並透過資格考試。至今已有14萬和37萬餘人次分別參加這兩項資格考試，合格率分別為28%和47%，近4萬名社會福利師和30萬名護理福利士以及大量擁有資格的家政助手等不僅為老年人提供了較高質量的服務，也從“人的資源”方面滿足了相關行業發展的需要。 此外，部分大學設立了“社會福利”、“福利工學”乃至“福利用具工學”等專業，投考學子趨之若騖，成為熱門學科。 2. 90年代期間的主要政策措施 90年代期間日本經濟處於低谷，需求不振，製造業首當其衝，生產能力嚴重過剩；另一方面，老年人口及其購買力不斷增長，但相關商品和服務不足。如何開發適合老年人特點的商品和服務，滿足他們的需求乃至開發他們的潛在需求，擴大市場規模，拉動經濟增長，成為企業界乃至政府經濟主管部門日益重視的問題。這個時期先後出臺的政策措施主要有《促進福利用具研究、開發和普及的法律》、《長壽社會住宅設計的指標》和《護理保險法》等。 從性質上看，《促進福利用具研究、開發和普及的法律》是一項以調整產品結構、培育新興產業為目標，屬於中觀層次的產業政策，它根據老齡社會的需要和“促進福利用具的研發和普及是國家的責任和義務”的精神，主要規定了（1）發揮產業技術的優勢，促進老年用產品的研發和使用，並建立有效的供給機制；（2）由通產省為民間企業提供技術指導和資金支援；（3）地方政府須為老年人和殘疾人提供產品資訊和諮詢服務；（4）在中心城市設定常年性的“福利用具展覽館”，展示相關產品。為了實現政策目標，通產省專門設定了“醫療・福利用具產業室”，指導成立了全國性的行會組織---健康・福利用具工業協會，並每年都在東京舉辦“國際福利用具展覽會”，2000年有14個國家和地區的634家企業參展，展出了包括智慧輪椅、專用車輛（如配備浴缸的沐浴車）、家庭小型電梯等高科技產品在內的“福利用具”25,000餘件。 日本是世界上建立了護理保險制度的5個國家之一。這項制度被譽為繼20世紀60年代初“全民皆年金”和“全民皆保險”之後最重要的社會保障制度，它出臺的社會背景主要有：（1）隨著老齡化和長壽化的發展，生活不能自理和不能完全自理的高齡老人所佔比例不斷增大；（2）家庭結構核心化和小型化使子女照顧老人這個家庭傳統功能日益弱化，同時由於護理人員缺乏和人工成本過高等原因，許多老年人得不到必要的介護和服務；（3）老年醫療費日益膨大，其中很大一部分是用於護理而非醫療行為，理順兩者的關係並開闢新的財政來源日益成為重要的課題。 根據護理保險制度，老年人只要經專門機構體檢認定確屬需要，就可得到不同等級（共分2種6級，月額從6.43萬到37.95萬日元不等）的居家護理和生活服務，也可選擇入住療養院、託老所、護養院和養老院等，甚至連改建私人住宅、購入或租賃所需要的機械、器具和用品的費用也可透過這個制度解決。上述費用90%由國家和地方政府透過保險制度支付，個人僅需負擔10%。另一方面，在這個制度下，每一個65歲以上的老年人均是“第1類被保險者”，40～64歲的中年人則是“第2類被保險者”，保險費每月在年金或工資等收入中按比例扣除。 三 日本老年產業相關政策的主要效果 根據產業經濟學的理論，產業政策不一定以產業為直接物件，其政策目標不僅包括經濟目標，也包括社會目標。上述政策措施多以提高社會福利、改善老年人境遇等為主要政策目標，但它們都直接或間接地對老齡市場和老齡產業產生影響，其效果一是建立了市場規範，保證了老齡產業的有序發展；二是培育和拓展了老齡市場，強化了需求機制、促進了老齡產業的快速發展。其中，職業資格制度、《促進福利用具研究、開發和普及的法律》和新近出臺的《護理保險法》的影響較大。本節限於篇幅，主要就後者進行簡單的分析。 根據《護理保險法》，護理和生活服務的供給者主要是企業而非政府，市場機制使消費者（老年人等）可根據價格、質量等選擇供應商，供應商則根據市場動向開展經營活動，從而在很大程度上避免了政府福利事業普遍存在的效率低、服務差等弊病。截至2000年10月，日本計有從事居家老人的護理和生活服務以及老年用產品租賃業務的中小企業64,605家，另有各類養老設施1.1萬餘個。根據老齡商務發展協會對前者4,774家的調查，護理保險制度生效後的半年內（2000年4月至10月），每家企業的平均顧客數由37人增至63.8人，平均月營業額由250萬日元增至400萬日元，兩者的增幅均高達60%以上。 護理和生活服務需求不斷擴大還直接或間接地帶動老年用產品、養老設施和老年住宅、金融保險乃至知識產業等多種行業的需求增加，因此護理保險制度促進了日本老齡產業的全面發展。該法公佈後翌年的一次調查結果表明：33.5%的上市公司已進入或準備進入老齡市場，特別是184家制造業和金融保險業大型企業中，已開始生產老年用產品或提供老年金融保險商品的便有146家，其中118家表示將擴大規模。目前，跨行跨業進入介護和生活服務市場的大企業比比皆是，如日立集團與日本生命保險、日本電信電話公司等14家大企業聯合設立了名曰“生涯夥伴”的全國護理資訊中心，透過通訊衛星、英特網和音像網路向企業和社會提供資訊和軟體服務，並承接老年用產品的訂貨；松下集團瞄準老年家庭住宅改造的需求，建立了全國連鎖店網路，等等。 不過，日本政府建立護理保險制度的一個具體目標是鼓勵和促進居家養老，但從這兩年的實踐看，效果不是很理想。 護理保險制度對產業和經濟的影響還表現在其他幾個方面。 （1）擴大市場需求，拉動經濟增長。20世紀90年代初期以來，日本經濟長期低迷，其首要原因是需求不足和需求平衡失調、企業裝置投資的牽引力下降而不能直接影響到最終消費，家庭消費則因缺乏新的產品和服務以及民眾對未來缺乏信心而不振。另一方面，增加公用事業投資以刺激經濟成長是日本政府傳統的景氣對策，但實施空間越來越小，效果也不如以前那麼靈驗，而包括護理費用在內的社會福利事業開支具有與公用事業投資同等的乘數效應，前者為3.79[④]，後者為3.8，根據計算，如按護理保險制度生效後的第一個財政年度所發生的介護費用3.97兆日元計算，則 △Y =3.97×3.79= 15.0463（兆日元） 也就是說，3.97兆日元所帶動和連續帶動的需求、生產和收入的增加量，在市場重新達到總供給等於總需求的均衡狀態時，分別累計可各達到15.05兆日元。不過，由於3.97兆日元中有一部分原應列入政府的老人醫療費開支專案，所以2000財年實際增加的護理費用開支比上述要小一些，但此後護理需求將以8～10%的年率快速增長，2005年上升至6.4兆日元，2010年達9.2兆日元，其波及效果可增加數十兆日元的市場需求。 （2）擴大就業機會，吸收傳統產業富餘勞動力。老年生活服務業和機構養老業屬於勞動力密集型行業，根據計算，每100億日元老年護理方面的需求所創出的就業機會可達1785個，而100億日元基礎設施建設等公用事業方面的需求所創出的就業機會僅為994個。由於人口減少和經濟結構變化等原因，到20250年，日本的從業人員將比現在減少5%左右，行業分佈也發生重大變化，其中以建築業和製造業（“醫療、福利用具製造業”除外）為主的第二次產業的從業人員將減少20%左右，第一次產業和第三次產業（與老年人為主要物件的服務業除外）各減少10%左右，唯有“老齡社會相關產業”的從業人員大大增加，其中以老年人為主要物件的服務業更將增加200%以上，從而大大降低傳統產業減裁員對社會經濟的衝擊。 （3）促進地方經濟和社群的發展。老年服務業、機構養老業和老年住宅業等多立足於當地社會，對地方經濟和社群發展具有永續性的影響。從人口老齡化程度的地區差異看，日本等發達國家的人口老齡化具有農村地區比城市地區高，中小城市比大城市高，經濟相對落後地區比發達地區高等特點。如日本許多鄉鎮老年人口比重超過50%，護理服務、機構養老和老年住宅等行業發展的空間較大。而且這些地區所出現的“人口過疏化” 嚴重地影響了當地財政收入和社會經濟的發展，因而在這些地區發展產業具有更大的社會經濟效益，目前許多鄉鎮對在當地興建退休社群和老人公寓、吸引外地老年人遷入的投資者實行優惠政策，乃至予以財政補助，也正緣由於此。 四．啟 示 老齡產業在中國同樣具有廣闊的前景。2010年，中國60歲以上老年人佔總人口的比例上升至12.1%，接近日本1980年的水平，老年人消費需求總量突破人民幣1兆元，形成一個較大的老年市場。由於人口老化的趨勢至少在21世紀內不會逆轉，所以“銀色產業”和“綠色產業”一樣，是具有長期發展前景的“朝陽產業”。 但是，我們不能不看到，老齡產業與IT等產業有所不同，其發展需要有一個較長的過程，這種產業特性由於中國的經濟發展水平還不高，目前的老年人及準老年人長期處於低工資狀態，資產和收入有限，購買力較低，老齡市場尚未充分發育等原因得到了增強。 因此，作為政策主體的國家對老齡產業的發展應有一個全面的構思和長期的佈局，並根據老齡產業特性和國情，分階段適時出臺相應的政策措施，促進老年市場的發育，引導和扶持老齡產業各領域的發展。