糧食安全的基本概念
糧食安全的概念是聯合國糧農組織於1974年第一次提出的。70年代世界在經歷了一次嚴重的糧食危機之後，在羅馬召開的世界糧食大會上，聯合國糧農組織理事會通過了《世界糧食安全國際協定》，該協定認為，保證世界糧食安全是一項國際責任，要求有關國家“保證世界上隨時向民眾供應足夠的基本食品，以避免嚴重的糧食短缺，並保證穩步擴大糧食生產，以減少產量和價格波動。”該協定提出了世界穀物庫存量的最低安全標準為當年穀物消費的18％，這就是目前經濟學家常常引用的糧食庫存與消費比。低於這一標準，則被視為糧食安全受到威脅。當時對糧食安全的定義是：“保證任何人在任何時候都能得到為生存和健康所需要的足夠的食品。”聯合國糧農組織世界糧食安全委員會於1983年4月通過了總幹事愛德華·薩烏馬提出的糧食安全概念，內容是：“糧食安全的最終目標應該是確保所有的人在任何時候，既能買得到又能買起他們所需要的基本食品”。這個概念的含義有三點，這就是(1)生產保障；(2)供應保障；(3)有購買力的需求保障。
1996年，中國國家領導人參加了聯合國糧農組織在羅馬召開的世界糧食安全首腦會議。會議透過的(羅馬宣言＞對糧食安全作出新的表述：“只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全。。在這次會議上，中國政府向世界承諾，保證實現中國的糧食安全。
中國當前提出糧食安全目標有兩個含義，(1)暫時不單純追求量的增加，但不能使生產能力遭到破壞，一旦糧食緊缺時，可以增加產量；(2)當前中國城鄉還有一部分生活困難的居民，他們的糧食供應還得不到保障，或有購買能力的消費還不能保證；(3)個別地區糧食不安全因素仍然存在。
1．1 從生產要素角度看
中國將在未來幾十年內人口達到峰值，同時耕地可利用率下降。根據已有的統計數字，1996年比1980年中國實有耕地減少383．87萬公頃。1999年，國家重新規範和調整後的耕地數字雖然比以前的數字高，為1．300，392億公頃，但耕地減少的趨勢是客觀事實。2000年中國人口已達到12．95億，每年還將淨增1，000萬人以上，按這個速度增長，30年內中國人口將達到16億的峰值。與此同時，為了保證國民經濟的可持續發展，生態環境不再繼續惡化，在近幾十年內不允許過度開發新的耕地，增產糧食的主要手段將只能侷限在改良品種、增加複種指數以及提高單產數量等科技手段上。目前的耕地水平也很難保障，原因是未來中國農村城鎮化速度將AD，決，一部分農民將脫離農業生產，進入城鎮，這必將帶來城鎮規模和數量的擴大，公路、工業企業佔地也將保持擴大規模。這些因素都將制約中國糧食生產的持續增長。
1．2 從消費角度看
隨著中國城鄉人民生活水平的提高，人均糧食消費將呈剛性增長趨勢。目前中國剛剛走過溫飽階段，城鄉居民糧食人均消費量還比較低，糧食的總體供給是低水平的供大於求。一般西方發達國家人均糧食消費量是中國的2—3倍，中國糧食消費僅處於全球人均消費的中等水平。而且中國至今仍有3，000多萬人沒有脫貧，脫貧後的地區還有復貧現象。當全華人民經濟生活步入小康後，糧食人均消費量必然全出現明顯增長。社會經濟發展，還將導致大量農村人口向城鎮轉移，“社會發展和城鎮化是影響食物需求的重要家”。[4] 這種社會發展必將引起人均食物直接消費與間接消費總量的大幅度上升。
1．3 區域間糧食供需差異較大
中國年均糧食剩餘量在100萬噸以上的有黑龍江、吉林、河南、湖北、安徽、江蘇、河北、江西、內蒙古和山東等10個省(區)。西北地區糧食略有缺口。南方大部及沿海地區力餘糧地區，如兩廣、四川、福建、浙江、雲南、京律地區缺口較大。區域間的糧食供需差異對糧食流通形成壓力。從總宣言，供需應是平衡的，但地區間餘缺的數量有增加趨勢，成明顯的主產區和主銷區。70年代缺糧省糧食缺—n最多282萬噸，餘糧省最大餘糧量為291萬噸。“八五”時期，缺糧省缺口擴大到732萬噸，最大的餘糧省餘糧數量達到946萬噸。區域間供需差異，對發達的市場經濟國家來說不算是嚴重問題，而對中國這樣市場經濟尚不完善的國家來說是一個突出問題。
1．4 糧食品種結構矛盾突出
近10年間，中國糧食品種中產量增長最快的是玉米，增長了1．28倍，而小麥僅增長了10％左右，稻穀增長了40％左右，雜糧產量趨降。而消費增長較快的是小麥和稻穀，米大量剩餘。生產和消費不能同步增長的原因主要是過去執行的政策目標是數量的增長，忽視了品種間的協調，當前糧食總量平衡有餘，品種間的結構矛盾便顯現出來。中國目前大量劣質早釉稻、劣質春小麥和玉米滯銷，部分糧食陳化嚴重。
1．5 國際市場對國內壓力日益增大
中美貿易協定規定，中國糧食貿易將實行關稅配額管理，加入世界貿易組織後的5年內市場將逐步放開，基本實現糧食及其他農產品的對等自由貿易。這種自由貿易制度為國民經濟發展提供了機遇，但對落後產業如中國農業，則是一個嚴峻考驗。中國失去價格優勢的小規模農業基本法與現代西方規模化集約化農業相競爭，如果處理不當，或應對失誤，將使以糧食生產為核心的農業遭受嚴重損失，主要是生產能力遭到破壞。
2 中國糧食生產與市場不安全因素分析
自90年代以來，中國糧食的總供給經歷了“多—少—多”這樣一個明顯的曲折程序，並由此引起糧食價格的“過低—暴漲—過低”現象，即從1991年至1993年可以看作糧食供大於求；1994年至1996年可以看作糧食供不應求；1997年至2000年中國糧食出現階段性供大於求的局面。糧食過多和過少都可看作是不安全因素。風險的結果將由生產者和消費者共同承擔，國家的補貼、掛帳等手段實際上最終都將落到城鄉生產者和消費者身上。價格過高的風險將落到消費者身上，價格過低的風險將落在生產者身上。
2．1 糧食短缺影響深重
中國經歷了幾十年糧食短缺時期，雖然說建國後，中國基本上解決了幾億人的吃飯問題，但那只是低水平、低標準的解決。誰也不會忘記由於政策失誤，天災人禍引發的糧嚴重短缺時期。世界上沒有任何一個國家像華人民這樣理解“民以食為天。的道理。也因此，至少幾代人不會輕視糧食問題。至今，許多經濟學家也不敢輕言中國糧食供給過了。儘管無論從調查、估算、預測、統計等資料顯示糧食庫存和農民手中存糧差不多是夠吃一年了，大部分人寧可相信裡面肯定有“水分”。短缺是實實在在的危險，是不安全因素之首。
2．2 糧食生產和供給階段性供大於求
應當說，形成這種局面有多種原因。首先是因為改革開放使中國工業生產能力和農業生產能力均得到加強；第二政策傾斜，像省長負責制、保護價收購糧食等政策都是國家明顯向糧食生產傾斜，保護糧食生產能力的重要措施；第三是科技推動力，廣泛採用新品種、新的科學種植技術、方法及化肥、農藥的合理利用，科技對糧食增產的貢獻力明顯加強；第四，糧食的複種指數不斷提高，冬麥種植區和稻穀種區明顯北移，使有限耕地得到更充分的利用。第五，中國確立了基本依靠自己解決口糧問題的基本國策。
一些專家認為，目前糧食階段性供大於求是一個愉快的負擔。糧食多了，的確是件好事，但由於糧食多而引發的格下降使農民增產不增收。穀賤傷農，必然導致農民對種喪失信心。種糧既然不能為農民帶來實實在在的經濟利益：根據市場經濟的規律，原來投向糧食生產的人力、物力和財力將向其他部門轉移。這種對糧食基本生產能力的後發影響就形成了潛在不安全因素。
2．3 面臨國際廉價農產品衝擊
隨著中國加入世貿組織，又面臨著國際廉價農產品對國內市場的強烈衝擊。這種衝擊的主要表現是進口農產品增加，國內價格隨國際價格而漲落，在失去價格優勢後，大量農產品的湧入，將嚴重影響中國經濟的發展。。與進口資本同，進口的糧食被消費掉並不增加資本存量。因而進口糧食佔用外匯將導致投資水平下降而使經濟增長速度迅速下降。故糧食進口機會成本甚高。
2．4 自然災害的影響
自然災害具有不可預料性。根據多年實際情況，在中國這樣領土遼闊的國家，每年總會有些地區受到不同程度災害，而又總會有些地區獲得良好收成，各個主要糧食品種同時減產很少見。全國性自然災害具有偶然性。應當關注的主要是糧食總量供給過多和過少所帶來的不安全隱患與風險，以及建立防範這種風險的機制問題。
2．5 二元經濟結構是糧食不安全因素的根源
3 中國糧食安全的幾個要點
對於中國糧食安全的具體內容有不同的理解，但從目前來看，保障國家糧食安全的重點應著眼於10年以內，放眼30年。10年以內，中國面臨的主要考驗，一是加入世貿組織後，與國際市場的自由貿易競爭將對農業和糧食市場帶來衝擊，而且中國人口與資源的矛盾會不斷激化，所以10年是一個關鍵時期。放眼30年，是因為據國內外專家預計。39年內中國人口將達到峰值，所以對中國糧食問題的最終考驗將在30年內見分曉。在這30年內，中國國民經濟結構也將結束從二元經濟結構向工業化的轉變。總結各方面的不同意見，中國糧食安全問題的要點有如下6個方面。
3．1 糧食種植面積的安全範圍
糧食種植面積的實質問題是耕地面積，從表面看，是每年播種糧食麵積數、收穫面積數，而深層次問題在於可利用耕地的極限是多少，隱含著可持續發展的環境問題。
目前農業問題專家認為中國的糧食耕種面積警戒線為16．5億畝，1999、2000年兩年中國糧食耕種面積均低於這個警戒線，約為16．07億畝。這裡有兩個問題有待深入細緻的研究，一是糧食耕種面積並不一定與收穫面積一致，這裡面有一個複種指數問題；二是這個警戒線的數字，是一個平均線，也就是說它不一定要求每年必須保持在這個數字之上，但是平均到多少年是難以確定的。
3．2 年均糧食總產量與遞增(遞減)串的安全範圍
90年代後期，中國糧食年產量保持在5億噸左右的水平，糧食產量的增加使庫存積壓嚴重。庫存多使糧價降低，農民增收困難，隱藏著破壞糧食生產能力的隱患，所以糧食產量的年遞增率或遞減率應是保障糧食安全需要參考的重要指標。
糧食產量遞增率或遞減率問題的實質是消費增長率。
3．3 人均糧食佔有量
要明確人均糧食佔有量的問題，首先要明確糧食所包含的內容，例如中國將大豆和薯類算作糧食，在計算人均佔有量的時候，就會與國際通用的糧食概念有所區別。所以，人均糧食佔有量應當以穀物為計算範圍。目前中國按年均糧食總產量計算，人均佔有量約為350公斤，一些農業專家認為，在未來10年內中國人均糧食佔有量保持在400公斤將是安全範圍。這個數字約為西方發達國家的60％，是一個比較保守並符合中國國情的數字。與人均佔有糧食的數量直接相關是人均食用糧食的數量和人均食用副食品(主要是肉禽蛋)的數量，這兩個數字有一個彼此消長的關係。此外，安全是一個動態概念，不同的經濟發展水平或經濟發展時期，有不同的安全概念。至少可以界定為基本型安全，小康型安全及富裕型安全。
3．4 糧食自給串問題
糧食自給率問題的實質，是進口糧食佔總產量的比例問題。一般認為，中國糧食自給率應保持在95％以上，那麼進口糧食就應保持在5％以下。如果總產量為5億噸，那麼進口量應低於2，500萬噸。從目前中國糧食供大於求的情況看，主要是多出口一些糧食問題，但著眼於10年就不一定是這種狀況，進口一些糧食是必然趨勢；但在10年內中國要達到年均進口2，500萬噸糧食幾乎不可能，應當說保障95％以上的糧食自給應當是有把握的。另外，什麼糧食品種自給，有待探討。日本和南韓均保持大米自給率在95％以上，而飼料糧和油料則大量進口。儘管中國不可能按照日韓的糧食政策去做，但如果95％的自給率不能保證時，首先應當考慮主食糧食的自給率，這是毫無疑問的。
目前各國將糧食作為特殊商品，由政府出面加以特殊保護，其主要原因是擔心由國家之間政治與經濟矛盾而引發貿易禁運等制裁手段，威脅國家糧食安全。但從歷史上看，真正因為貿易禁運而引發的一國糧食安全危機的事例幾乎沒有。相反，近些年來，在國際糧食貿易中，卻可以看到因各國之間政治經濟矛盾而產生的買方制裁的影子，國際糧食市場買方處於主動地位，政治關係好的國家之間糧食的貿易量也比較大，甚至有些國家以購買糧食輸出國的糧食與其他政治及外交目標相聯絡。這種動向值得注意。如果對國際糧食市場持樂觀態度，在糧食貿易中供大於求的局面會長期存在，買方制裁就會存在。
3．5 糧食儲備量
中國糧食庫存包括三個部分，即國家儲備庫存、商品週轉庫存和農民手中餘糧。國內外經濟學家集中關注的是國家儲備庫存的數量，而忽視商品週轉庫存和農民手中存糧。根據聯合國糧農組織對一國糧食期末庫存安全界線的理解，認為庫存與消費比應為18％。中國一些農業專家認為中國的糧食庫存即國家儲備庫存有500億斤就足夠了，前提是糧食流通體制的改革必須到位，調控機制使全；而且許多年來，為宏觀調控而功用的糧食，哪一年也沒超出這個數量。其實這是不符合中國實際情況的。可以肯定的說，中國的糧食流通體制改革將是一個長期的過程，也許不存在到位與不到位的問題。改革到位是一種理想，也是真理。而中國糧食流通體制改革只能是漸進式的，當改革趨於預定目標時，國內外經濟環境又會出現新的變化，根據這些變化，又會調整改革目標和方向，並提出新的到位目標。
因此，中國的糧食儲備規模至少應保持在1，000億斤以上。隨著改革的不斷深入，農村人口將大量湧入城市，由糧食的生產者變成糧食消費者，糧食供給壓力必將逐漸加大。儲備庫存多一點，就主動一點。緊張平衡與短缺給中國經濟帶來壓力的局面不應再重複出現。
3.6 糧食對人類健康安全問題
據瞭解，美國農產品中糧食和油料轉基因產品的比例已達到很高的水平。目前在美國要想把轉基因產品與非轉基因產品嚴格區分開來已困難重重，在日本和南韓進口的美國糧食中，均發現過不利於人類健康的轉基因成分，尤其是美國專門研製的用於飼料的專用糧食商品，也混入了供人類食用的糧食。所以，轉基因產品結人類健康造成的不安全因素的確存在。
近些年來，轉基因科學研究在農業領域取得較大進展。美國在農產品轉基因科學研究與實踐中，走在世界前列，對人類做出了重大貢獻。目前美國生產的棉花中，轉基因產品已達61％；大豆轉基因產品達到54％；玉米轉基因產品達到25％。
基因科學從理論到實踐，已經從一個自然科學問題演變成社會經濟問題，科學領先的美國轉基因農產品隨著其他過剩的農產品湧入世界市場時，地區貿易保護的聲音以轉基因商品可能對人畜有不良影響為由，抵制之聲很強。實際上，科學研究領域裡的轉基因研究和國際貿易中對轉基因農產品的爭議、排斥、爭端，是兩個不同性質的問題。
4 保障中國糧食安全的措施
4．1 保護生產能力
朱鎔基總理反覆強調過，“保護糧食生產能力，確保糧食安全不動搖；繼續進行戰略調整，促進農民增收不動搖。”所謂保護生產能力就是用於種植糧食的耕地，暫時可以用作種植其他經濟作物，當需要生產糧食時，可隨時用於種植糧食作物。這種生產能力如果落實到糧食耕地面積上，應當保持在16．5億畝的水平之上。
4．2 保證一定的糧食產量和平均遞增率
專業人士對糧食產量平均遞增率有不同的理解，但是有兩條可供參考，一是它必須大於人口增長率；二是它必須大於消費增長率。另一個可供參考的數字是國民經濟增長率。因為中國經濟增長中工業增長率總是大於農業增長率，因此，糧食總產的平均遞增率肯定應當低於國民經濟增長率。所以這裡提出，糧食的總產量平均遞增率應當大於消費增長率，低於國民經濟增長率。可能在4—7％之間。
4．3 保證人均佔有糧食不斷增加
據中國農業經濟專家預計，到2005年中國農村人口比例將下降至總人口的44％，這意味著將有2億多人口在5年之內轉化為城鎮人口，從糧食的生產者轉變為消費者。
伴隨著中國農業現代化水平不斷提高，電力、化肥、農藥、機械的使用水平會大幅度增長。目前的農業生產效率已經比20年前提高了3倍左右，生產效率還將不斷提高，從而為保證農村人口在不斷減少的情況下，仍然能夠提高糧食供應量。
4．4 將糧臺的自給目標集中在主食糧食(小麥和大米)品種
這專案標主要是為了應對中國加入世貿組織後，必須遵守國際貿易規則。同時，又要保證中國農業不過分受國際市場衝擊，要達到這兩個目標是十分困難的。日本、南韓和西歐都有一套成功應對國際貿易規則的辦法，值得研究和借鑑。
4．5 儘快建立可靠的糧食市場資訊體系
建立糧食市場資訊體系，如糧食宏觀調控資訊體系、糧食市場監測體系、糧食供求預測體系以及指導農民調整農業生產結構的資訊體系，已成為一個十分迫切的任務，需要協調農業氣象、農業生產、農業科技、糧食、統計、運輸、質量監督檢驗等部門共同來做。但目前的情況很不理想，其制約因素主要在於條塊分割、互不聯絡的各個部門各行其是，許多情息部門和機構一哄而上，造成極大的浪費，卻又未形成綜合的比較可靠的權威資訊，資訊垃圾多，資訊精品少。
最後，歸納提出中國糧食安全的基本概念：
總量平衡：年產量在近兩三年內為4.6—4.8億噸。
基本自給：糧食進口量在10年內低於總產的5％。
消費穩增：糧食消費增長率高於人口增長率。
庫存合理：國家儲備庫存保持在1，000億斤以上。
價格適中：綜合價格水平變化小於前5—7年平均價格的8—10％。
最終解決中國糧食安全問題有待於中國國民經濟二元經濟結構向工業化的轉變和計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。這兩個轉變基本完成以後，將會形成中國的糧食安全與風險機制，到那時，糧食安全問題將較少的依賴人為的因素，而較多的依賴市場因素，形成良性迴圈
糧食安全的基本概念
糧食安全的概念是聯合國糧農組織於1974年第一次提出的。70年代世界在經歷了一次嚴重的糧食危機之後，在羅馬召開的世界糧食大會上，聯合國糧農組織理事會通過了《世界糧食安全國際協定》，該協定認為，保證世界糧食安全是一項國際責任，要求有關國家“保證世界上隨時向民眾供應足夠的基本食品，以避免嚴重的糧食短缺，並保證穩步擴大糧食生產，以減少產量和價格波動。”該協定提出了世界穀物庫存量的最低安全標準為當年穀物消費的18％，這就是目前經濟學家常常引用的糧食庫存與消費比。低於這一標準，則被視為糧食安全受到威脅。當時對糧食安全的定義是：“保證任何人在任何時候都能得到為生存和健康所需要的足夠的食品。”聯合國糧農組織世界糧食安全委員會於1983年4月通過了總幹事愛德華·薩烏馬提出的糧食安全概念，內容是：“糧食安全的最終目標應該是確保所有的人在任何時候，既能買得到又能買起他們所需要的基本食品”。這個概念的含義有三點，這就是(1)生產保障；(2)供應保障；(3)有購買力的需求保障。
1996年，中國國家領導人參加了聯合國糧農組織在羅馬召開的世界糧食安全首腦會議。會議透過的(羅馬宣言＞對糧食安全作出新的表述：“只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全。。在這次會議上，中國政府向世界承諾，保證實現中國的糧食安全。
中國當前提出糧食安全目標有兩個含義，(1)暫時不單純追求量的增加，但不能使生產能力遭到破壞，一旦糧食緊缺時，可以增加產量；(2)當前中國城鄉還有一部分生活困難的居民，他們的糧食供應還得不到保障，或有購買能力的消費還不能保證；(3)個別地區糧食不安全因素仍然存在。
1．1 從生產要素角度看
中國將在未來幾十年內人口達到峰值，同時耕地可利用率下降。根據已有的統計數字，1996年比1980年中國實有耕地減少383．87萬公頃。1999年，國家重新規範和調整後的耕地數字雖然比以前的數字高，為1．300，392億公頃，但耕地減少的趨勢是客觀事實。2000年中國人口已達到12．95億，每年還將淨增1，000萬人以上，按這個速度增長，30年內中國人口將達到16億的峰值。與此同時，為了保證國民經濟的可持續發展，生態環境不再繼續惡化，在近幾十年內不允許過度開發新的耕地，增產糧食的主要手段將只能侷限在改良品種、增加複種指數以及提高單產數量等科技手段上。目前的耕地水平也很難保障，原因是未來中國農村城鎮化速度將AD，決，一部分農民將脫離農業生產，進入城鎮，這必將帶來城鎮規模和數量的擴大，公路、工業企業佔地也將保持擴大規模。這些因素都將制約中國糧食生產的持續增長。
1．2 從消費角度看
隨著中國城鄉人民生活水平的提高，人均糧食消費將呈剛性增長趨勢。目前中國剛剛走過溫飽階段，城鄉居民糧食人均消費量還比較低，糧食的總體供給是低水平的供大於求。一般西方發達國家人均糧食消費量是中國的2—3倍，中國糧食消費僅處於全球人均消費的中等水平。而且中國至今仍有3，000多萬人沒有脫貧，脫貧後的地區還有復貧現象。當全華人民經濟生活步入小康後，糧食人均消費量必然全出現明顯增長。社會經濟發展，還將導致大量農村人口向城鎮轉移，“社會發展和城鎮化是影響食物需求的重要家”。[4] 這種社會發展必將引起人均食物直接消費與間接消費總量的大幅度上升。
1．3 區域間糧食供需差異較大
中國年均糧食剩餘量在100萬噸以上的有黑龍江、吉林、河南、湖北、安徽、江蘇、河北、江西、內蒙古和山東等10個省(區)。西北地區糧食略有缺口。南方大部及沿海地區力餘糧地區，如兩廣、四川、福建、浙江、雲南、京律地區缺口較大。區域間的糧食供需差異對糧食流通形成壓力。從總宣言，供需應是平衡的，但地區間餘缺的數量有增加趨勢，成明顯的主產區和主銷區。70年代缺糧省糧食缺—n最多282萬噸，餘糧省最大餘糧量為291萬噸。“八五”時期，缺糧省缺口擴大到732萬噸，最大的餘糧省餘糧數量達到946萬噸。區域間供需差異，對發達的市場經濟國家來說不算是嚴重問題，而對中國這樣市場經濟尚不完善的國家來說是一個突出問題。
1．4 糧食品種結構矛盾突出
近10年間，中國糧食品種中產量增長最快的是玉米，增長了1．28倍，而小麥僅增長了10％左右，稻穀增長了40％左右，雜糧產量趨降。而消費增長較快的是小麥和稻穀，米大量剩餘。生產和消費不能同步增長的原因主要是過去執行的政策目標是數量的增長，忽視了品種間的協調，當前糧食總量平衡有餘，品種間的結構矛盾便顯現出來。中國目前大量劣質早釉稻、劣質春小麥和玉米滯銷，部分糧食陳化嚴重。
1．5 國際市場對國內壓力日益增大
中美貿易協定規定，中國糧食貿易將實行關稅配額管理，加入世界貿易組織後的5年內市場將逐步放開，基本實現糧食及其他農產品的對等自由貿易。這種自由貿易制度為國民經濟發展提供了機遇，但對落後產業如中國農業，則是一個嚴峻考驗。中國失去價格優勢的小規模農業基本法與現代西方規模化集約化農業相競爭，如果處理不當，或應對失誤，將使以糧食生產為核心的農業遭受嚴重損失，主要是生產能力遭到破壞。
2 中國糧食生產與市場不安全因素分析
自90年代以來，中國糧食的總供給經歷了“多—少—多”這樣一個明顯的曲折程序，並由此引起糧食價格的“過低—暴漲—過低”現象，即從1991年至1993年可以看作糧食供大於求；1994年至1996年可以看作糧食供不應求；1997年至2000年中國糧食出現階段性供大於求的局面。糧食過多和過少都可看作是不安全因素。風險的結果將由生產者和消費者共同承擔，國家的補貼、掛帳等手段實際上最終都將落到城鄉生產者和消費者身上。價格過高的風險將落到消費者身上，價格過低的風險將落在生產者身上。
2．1 糧食短缺影響深重
中國經歷了幾十年糧食短缺時期，雖然說建國後，中國基本上解決了幾億人的吃飯問題，但那只是低水平、低標準的解決。誰也不會忘記由於政策失誤，天災人禍引發的糧嚴重短缺時期。世界上沒有任何一個國家像華人民這樣理解“民以食為天。的道理。也因此，至少幾代人不會輕視糧食問題。至今，許多經濟學家也不敢輕言中國糧食供給過了。儘管無論從調查、估算、預測、統計等資料顯示糧食庫存和農民手中存糧差不多是夠吃一年了，大部分人寧可相信裡面肯定有“水分”。短缺是實實在在的危險，是不安全因素之首。
2．2 糧食生產和供給階段性供大於求
應當說，形成這種局面有多種原因。首先是因為改革開放使中國工業生產能力和農業生產能力均得到加強；第二政策傾斜，像省長負責制、保護價收購糧食等政策都是國家明顯向糧食生產傾斜，保護糧食生產能力的重要措施；第三是科技推動力，廣泛採用新品種、新的科學種植技術、方法及化肥、農藥的合理利用，科技對糧食增產的貢獻力明顯加強；第四，糧食的複種指數不斷提高，冬麥種植區和稻穀種區明顯北移，使有限耕地得到更充分的利用。第五，中國確立了基本依靠自己解決口糧問題的基本國策。
一些專家認為，目前糧食階段性供大於求是一個愉快的負擔。糧食多了，的確是件好事，但由於糧食多而引發的格下降使農民增產不增收。穀賤傷農，必然導致農民對種喪失信心。種糧既然不能為農民帶來實實在在的經濟利益：根據市場經濟的規律，原來投向糧食生產的人力、物力和財力將向其他部門轉移。這種對糧食基本生產能力的後發影響就形成了潛在不安全因素。
2．3 面臨國際廉價農產品衝擊
隨著中國加入世貿組織，又面臨著國際廉價農產品對國內市場的強烈衝擊。這種衝擊的主要表現是進口農產品增加，國內價格隨國際價格而漲落，在失去價格優勢後，大量農產品的湧入，將嚴重影響中國經濟的發展。。與進口資本同，進口的糧食被消費掉並不增加資本存量。因而進口糧食佔用外匯將導致投資水平下降而使經濟增長速度迅速下降。故糧食進口機會成本甚高。
2．4 自然災害的影響
自然災害具有不可預料性。根據多年實際情況，在中國這樣領土遼闊的國家，每年總會有些地區受到不同程度災害，而又總會有些地區獲得良好收成，各個主要糧食品種同時減產很少見。全國性自然災害具有偶然性。應當關注的主要是糧食總量供給過多和過少所帶來的不安全隱患與風險，以及建立防範這種風險的機制問題。
2．5 二元經濟結構是糧食不安全因素的根源
3 中國糧食安全的幾個要點
對於中國糧食安全的具體內容有不同的理解，但從目前來看，保障國家糧食安全的重點應著眼於10年以內，放眼30年。10年以內，中國面臨的主要考驗，一是加入世貿組織後，與國際市場的自由貿易競爭將對農業和糧食市場帶來衝擊，而且中國人口與資源的矛盾會不斷激化，所以10年是一個關鍵時期。放眼30年，是因為據國內外專家預計。39年內中國人口將達到峰值，所以對中國糧食問題的最終考驗將在30年內見分曉。在這30年內，中國國民經濟結構也將結束從二元經濟結構向工業化的轉變。總結各方面的不同意見，中國糧食安全問題的要點有如下6個方面。
3．1 糧食種植面積的安全範圍
糧食種植面積的實質問題是耕地面積，從表面看，是每年播種糧食麵積數、收穫面積數，而深層次問題在於可利用耕地的極限是多少，隱含著可持續發展的環境問題。
目前農業問題專家認為中國的糧食耕種面積警戒線為16．5億畝，1999、2000年兩年中國糧食耕種面積均低於這個警戒線，約為16．07億畝。這裡有兩個問題有待深入細緻的研究，一是糧食耕種面積並不一定與收穫面積一致，這裡面有一個複種指數問題；二是這個警戒線的數字，是一個平均線，也就是說它不一定要求每年必須保持在這個數字之上，但是平均到多少年是難以確定的。
3．2 年均糧食總產量與遞增(遞減)串的安全範圍
90年代後期，中國糧食年產量保持在5億噸左右的水平，糧食產量的增加使庫存積壓嚴重。庫存多使糧價降低，農民增收困難，隱藏著破壞糧食生產能力的隱患，所以糧食產量的年遞增率或遞減率應是保障糧食安全需要參考的重要指標。
糧食產量遞增率或遞減率問題的實質是消費增長率。
3．3 人均糧食佔有量
要明確人均糧食佔有量的問題，首先要明確糧食所包含的內容，例如中國將大豆和薯類算作糧食，在計算人均佔有量的時候，就會與國際通用的糧食概念有所區別。所以，人均糧食佔有量應當以穀物為計算範圍。目前中國按年均糧食總產量計算，人均佔有量約為350公斤，一些農業專家認為，在未來10年內中國人均糧食佔有量保持在400公斤將是安全範圍。這個數字約為西方發達國家的60％，是一個比較保守並符合中國國情的數字。與人均佔有糧食的數量直接相關是人均食用糧食的數量和人均食用副食品(主要是肉禽蛋)的數量，這兩個數字有一個彼此消長的關係。此外，安全是一個動態概念，不同的經濟發展水平或經濟發展時期，有不同的安全概念。至少可以界定為基本型安全，小康型安全及富裕型安全。
3．4 糧食自給串問題
糧食自給率問題的實質，是進口糧食佔總產量的比例問題。一般認為，中國糧食自給率應保持在95％以上，那麼進口糧食就應保持在5％以下。如果總產量為5億噸，那麼進口量應低於2，500萬噸。從目前中國糧食供大於求的情況看，主要是多出口一些糧食問題，但著眼於10年就不一定是這種狀況，進口一些糧食是必然趨勢；但在10年內中國要達到年均進口2，500萬噸糧食幾乎不可能，應當說保障95％以上的糧食自給應當是有把握的。另外，什麼糧食品種自給，有待探討。日本和南韓均保持大米自給率在95％以上，而飼料糧和油料則大量進口。儘管中國不可能按照日韓的糧食政策去做，但如果95％的自給率不能保證時，首先應當考慮主食糧食的自給率，這是毫無疑問的。
目前各國將糧食作為特殊商品，由政府出面加以特殊保護，其主要原因是擔心由國家之間政治與經濟矛盾而引發貿易禁運等制裁手段，威脅國家糧食安全。但從歷史上看，真正因為貿易禁運而引發的一國糧食安全危機的事例幾乎沒有。相反，近些年來，在國際糧食貿易中，卻可以看到因各國之間政治經濟矛盾而產生的買方制裁的影子，國際糧食市場買方處於主動地位，政治關係好的國家之間糧食的貿易量也比較大，甚至有些國家以購買糧食輸出國的糧食與其他政治及外交目標相聯絡。這種動向值得注意。如果對國際糧食市場持樂觀態度，在糧食貿易中供大於求的局面會長期存在，買方制裁就會存在。
3．5 糧食儲備量
中國糧食庫存包括三個部分，即國家儲備庫存、商品週轉庫存和農民手中餘糧。國內外經濟學家集中關注的是國家儲備庫存的數量，而忽視商品週轉庫存和農民手中存糧。根據聯合國糧農組織對一國糧食期末庫存安全界線的理解，認為庫存與消費比應為18％。中國一些農業專家認為中國的糧食庫存即國家儲備庫存有500億斤就足夠了，前提是糧食流通體制的改革必須到位，調控機制使全；而且許多年來，為宏觀調控而功用的糧食，哪一年也沒超出這個數量。其實這是不符合中國實際情況的。可以肯定的說，中國的糧食流通體制改革將是一個長期的過程，也許不存在到位與不到位的問題。改革到位是一種理想，也是真理。而中國糧食流通體制改革只能是漸進式的，當改革趨於預定目標時，國內外經濟環境又會出現新的變化，根據這些變化，又會調整改革目標和方向，並提出新的到位目標。
因此，中國的糧食儲備規模至少應保持在1，000億斤以上。隨著改革的不斷深入，農村人口將大量湧入城市，由糧食的生產者變成糧食消費者，糧食供給壓力必將逐漸加大。儲備庫存多一點，就主動一點。緊張平衡與短缺給中國經濟帶來壓力的局面不應再重複出現。
3.6 糧食對人類健康安全問題
據瞭解，美國農產品中糧食和油料轉基因產品的比例已達到很高的水平。目前在美國要想把轉基因產品與非轉基因產品嚴格區分開來已困難重重，在日本和南韓進口的美國糧食中，均發現過不利於人類健康的轉基因成分，尤其是美國專門研製的用於飼料的專用糧食商品，也混入了供人類食用的糧食。所以，轉基因產品結人類健康造成的不安全因素的確存在。
近些年來，轉基因科學研究在農業領域取得較大進展。美國在農產品轉基因科學研究與實踐中，走在世界前列，對人類做出了重大貢獻。目前美國生產的棉花中，轉基因產品已達61％；大豆轉基因產品達到54％；玉米轉基因產品達到25％。
基因科學從理論到實踐，已經從一個自然科學問題演變成社會經濟問題，科學領先的美國轉基因農產品隨著其他過剩的農產品湧入世界市場時，地區貿易保護的聲音以轉基因商品可能對人畜有不良影響為由，抵制之聲很強。實際上，科學研究領域裡的轉基因研究和國際貿易中對轉基因農產品的爭議、排斥、爭端，是兩個不同性質的問題。
4 保障中國糧食安全的措施
4．1 保護生產能力
朱鎔基總理反覆強調過，“保護糧食生產能力，確保糧食安全不動搖；繼續進行戰略調整，促進農民增收不動搖。”所謂保護生產能力就是用於種植糧食的耕地，暫時可以用作種植其他經濟作物，當需要生產糧食時，可隨時用於種植糧食作物。這種生產能力如果落實到糧食耕地面積上，應當保持在16．5億畝的水平之上。
4．2 保證一定的糧食產量和平均遞增率
專業人士對糧食產量平均遞增率有不同的理解，但是有兩條可供參考，一是它必須大於人口增長率；二是它必須大於消費增長率。另一個可供參考的數字是國民經濟增長率。因為中國經濟增長中工業增長率總是大於農業增長率，因此，糧食總產的平均遞增率肯定應當低於國民經濟增長率。所以這裡提出，糧食的總產量平均遞增率應當大於消費增長率，低於國民經濟增長率。可能在4—7％之間。
4．3 保證人均佔有糧食不斷增加
據中國農業經濟專家預計，到2005年中國農村人口比例將下降至總人口的44％，這意味著將有2億多人口在5年之內轉化為城鎮人口，從糧食的生產者轉變為消費者。
伴隨著中國農業現代化水平不斷提高，電力、化肥、農藥、機械的使用水平會大幅度增長。目前的農業生產效率已經比20年前提高了3倍左右，生產效率還將不斷提高，從而為保證農村人口在不斷減少的情況下，仍然能夠提高糧食供應量。
4．4 將糧臺的自給目標集中在主食糧食(小麥和大米)品種
這專案標主要是為了應對中國加入世貿組織後，必須遵守國際貿易規則。同時，又要保證中國農業不過分受國際市場衝擊，要達到這兩個目標是十分困難的。日本、南韓和西歐都有一套成功應對國際貿易規則的辦法，值得研究和借鑑。
4．5 儘快建立可靠的糧食市場資訊體系
建立糧食市場資訊體系，如糧食宏觀調控資訊體系、糧食市場監測體系、糧食供求預測體系以及指導農民調整農業生產結構的資訊體系，已成為一個十分迫切的任務，需要協調農業氣象、農業生產、農業科技、糧食、統計、運輸、質量監督檢驗等部門共同來做。但目前的情況很不理想，其制約因素主要在於條塊分割、互不聯絡的各個部門各行其是，許多情息部門和機構一哄而上，造成極大的浪費，卻又未形成綜合的比較可靠的權威資訊，資訊垃圾多，資訊精品少。
最後，歸納提出中國糧食安全的基本概念：
總量平衡：年產量在近兩三年內為4.6—4.8億噸。
基本自給：糧食進口量在10年內低於總產的5％。
消費穩增：糧食消費增長率高於人口增長率。
庫存合理：國家儲備庫存保持在1，000億斤以上。
價格適中：綜合價格水平變化小於前5—7年平均價格的8—10％。
最終解決中國糧食安全問題有待於中國國民經濟二元經濟結構向工業化的轉變和計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。這兩個轉變基本完成以後，將會形成中國的糧食安全與風險機制，到那時，糧食安全問題將較少的依賴人為的因素，而較多的依賴市場因素，形成良性迴圈