有各種問題，但最大的還是用人問題

一、雍正登基之初面臨的危局 雍正繼位之初，面臨的並非是盛世清明的政 治局面。反之，在位六十年行“寬仁之政”的康熙留 下的是一個相對僵化腐朽龐大繁冗的政治機構， 雍正面臨著來自於統治機構內外部的多重壓力。

因此， 筆者認為他所進行的組織結構與人事制度 變革在很大程度上以扭轉這些弊端為目的。 圖 1 是評價政府管理效能的平衡計分卡體系 [1](P6)，包 括財政盈餘、百姓滿意度、內部管理和官員素質等 方面。 除此之外，政權穩固更是管理的前提基礎。 下面分別從這五大方面分析雍正登基之初所面臨 的危局。 第一，皇權受到威脅。康熙末年的皇權之爭導 致朋黨集結。 雍正雖然問鼎成功，但根基不穩，主 要威脅來自其他皇子。 他認為“聖神，猶防允禝等 之奸惡，不能一日寧處。 ”[2]（P154）遂絲毫不能懈怠。

第二，財政虧空。 一方面，官員大肆搜刮民脂 民膏。 當時的百姓受到來自官府的層層壓榨，正 賦之外，還有各種雜派，“不苦於正額之有定，而苦 於雜派之無窮。”[3]（P22）另一方面，吏治敗壞直接導致的不僅僅是百姓無以為生， 也使得國庫虧空， 財政惡化。 雍正認識到官員之間“分肥入己”勾結 侵挪的惡習尤甚。 據刑部尚書佛格所奏：“本部查 得康熙十八年起至五十三年止，直隸各省八旗應 追、贓罰、虧空等項銀八百餘萬兩，米穀一百九十 餘萬石。 ……而自五十四年至六十一年，各省八 旗虧空、侵挪、貪髒等項銀米穀石新舊 合算現有 銀九百一十三萬餘兩，米穀二百四十二萬四千餘 石”[4]（P144）。

第三，官員質莠。 康熙末年官場陋規層出不 窮，吏治敗壞，綱紀不振。 除貪腐之風橫行之外， 官員只顧及身家名辱及子孫之業。 康熙和雍正都 曾經描述過康熙年間的 部院大臣坐 班辦事的情 況，說他們每天入署辦事，效率極低，“未久即散， 歸家堰息”。 九卿坐班也“多有不齊”，開會時“彼 此推諉，不發一言。 或假寐閒談，遲延累日，令一 二 科 官 新 進 者，昌 言 於 眾，便 群 相 附 和，以 圖 塞 責”[5]（P11）。

第四，民怨四起。 康熙末年，由於種種政治舞 弊、官員綱紀不振，百姓的不滿日益加重。 據馮爾 康先生記述，由於農民受地主及封建政府的剝削 ……在康熙末年，出現了一些農民暴動。 如康熙 五十年江西永新縣陳顯五領導暴動，次年浙江沿 海“海盜”不斷殺死清軍。 無論是財政虧空，還是官場頹敗、農民暴動， 都反映了康熙末年國家內部 管理存在著 極大的 漏洞。 面臨如此嚴峻的政治形勢，繼位之初的雍 正力圖透過管理制度變革，強化中央集權，繼而 彌補錢糧虧空，豐盈財政，以維持清王朝的 統治 秩序。 其中，在組織管理過程中，最為緊要也是最 核心的，則是組織結構與“用人”制度的調整與完 善。 雍正在統治期間，不只一次地強調“朕惟治天 下之道，首重用人”[5]（P513）的思想並親力踐行。

解決方式

二、雍正朝中央組織結構變革 根據管理過程理論可知， 良好的組織結構是 戰略計劃實施的基本保障和人事管理的前提。 組 織結構設計的核心是分工與協調，雍正朝透過外 在結構的調整重新進行機構的職能分工，並經由 內在結構的最佳化加強機構之間的協調控制。

第一， 調整組織機構的外在結構。 雍正在登 基元年將六科給事中合併入都察院，其職權是“掌 言職，傳達綸音，勘鞫官府公事，以登出文卷，有封 駁即聞”[6]（P115）。 自此，刑部、都察院和大理寺成為 中央組織的司法機構，又稱為“三法司”，如圖 2 所 示。 最明顯的變化則是中樞機構由單一的內閣發 展為內閣和軍機處“雙軌輔政”，並且內閣的權力 逐漸向軍機處轉移，軍機處作為緊密協助皇帝辦 理軍機重務的秘書機構，總纜大權，將內閣權力駕 空，成為日後清王朝中央政府的核心部門，這也是 中國古代封建社會中央集權發展到頂峰的表現。 由於軍機處的設立，皇權得到極大加強。

第二， 夯實組織機構的內在結構。 具體表現 在資訊控制與協調機制的完善，以“密摺”制度最 為典型。 “密摺”或“密奏”制度，最早起於康熙。 所 謂“密摺”制度，就是採用君臣之間私人通訊的形 式，承載官員互相檢舉揭發、陳情頌德的內容。 雍 正在位時期密奏的使用達到了新的高度，在很大 程度上，依賴這一方式建構並維繫皇帝身邊的官 僚集團，使他們在相互防範時，對皇權始終保持恭 謹畏懼的心態。

在雍正看來， 前朝因忠臣無法向 皇帝上奏導致上下級溝通不暢，使得皇帝不能知 人，越不知人，越容易君臣離心，所以他在位期間， 鼓勵官僚透過密奏的方式傳情達意，這也是尊重 賢才、敬重臣子的重要方式。 [8]（P2915）自“密奏”實 行以來，自督撫到府州縣長官均置身於被“密查”、 受“密奏”的網路之中，不敢不有所檢點警惕，而對 其下屬發生的違法違紀問題，也要受到一定的處 分，乃至革職議罪，所以不敢放鬆對各級屬官的查 核。 這種上下級相互承擔責任的方式， 目的在於 加強各級職官之間的相互稽查監督，以保證國家 機器的正常運轉，是立足於“防弊”之上的。 [9]（P382） “密奏”的提倡也使得全國上下大小事件很多是在 官員並不知情的情況下， 雍正已經得到了訊息。 對於“密奏”中的人言相左，雍正也盡力保持清醒 61- - 審慎的擇取態度，“決之以理，揆之以情，未嘗拒人 之言，亦未嘗輕聽人言”[8]（P2916）。

總之，雍正透過 完善的“密摺”制度，有效地實現“御人”的目的，將 連坐告密、牽制監督、密察偵緝、遣吏循行等監察 方法融為一體，具有絕密、準確、內容廣泛而迅速 的特點，對下級與上級的溝通以及上級對下級的 控制起到了重要作用。 [9]（P396） 綜合而言，雍正對於組織結構的內外部調整 有效地增強了封建官僚體系的集權化、規範化和 資訊控制嚴密化，在特殊時期為鞏固 皇權、加強 組織人事制度的規範性管理等奠定了基礎，同時 也反映了他對於革除舊弊、強化組織 管理、實現 戰略目標的果絕與灼見。

三、雍正朝的人事管理方略 雍正早在登基之初就意識到“選人”和“用人” 的重要性。 “天下未有不能徹底料理之事，在得人 與否耳。 ”[10]（P142）“治理天下惟以用人為本，其餘 皆枝葉事耳”；“從古帝王之治天下， 皆言理財用 人。 朕思用人之關係 ，更在理財之上”[11]。 在雍正 看來， 用人是處理政治與經濟關係的重要環節， 認為“封疆大吏，關係國家隆替”，如果能 有二十 餘位有為之人分佈在全國各地，教化百姓，則“天 下大治”。[5]（P20）對此，雍正更教導官僚臣弟以用人 為要，他說“天下未有不可整治之內俗，不可教化 之百姓，亦未有不可委用之屬員，總在 督理得人 與否耳”[10]（P20）。 “如各省督撫俱得其人，知府皆能 仰體同心，併力實在愛民，期於數年之 間的家給 人足，無一夫不獲。 ”[10]（P164）雍正躬行其用人理 念，革新了選拔、錄用、培訓、爵祿（工資、福利待 遇）、考核、監察、獎懲、致仕（退休）、撫卹等各項人 事制度。

（一）選拔任用 雍正認為選拔人才是“為政”的首要之因。 在 選拔任用中有如下革新舉措： 第一，轉換重德輕才的選拔理念，將“才”置於 更高地位。 雍正認為有才能的臣子大都是才德兼 具的，所謂“天下未有有真才而無德，亦未有有真 才而無守者。 ”他還認為“潔己而不奉公之清官巧 宦，其害事較操守平常之人為更甚。 ”[11]雍正認為 “操守者，不過居官之一節耳。 ”[5]居官更應當恃才 而用，單“恃其操守，博取名譽，而悠悠忽忽，於地 方事務不能整飭經理，苟且塞責，姑息養奸，貽害 甚大。 ”[5]他曾經評價官員李錫爵“為人老實但才 具未必能勝府道之任”。

第二，採用保舉等選人善法，彌補科舉制度的制度缺陷。 雍正認為“委用得人，用法皆善。 ”[11]在 這一思想的指導下，雍正不單單拘泥於科舉考試 制度對人才進行的選拔，還採取了“保薦”等內部 舉薦的選拔方式力求選 拔到真正 具有才能的 官 員。 [12]（P157）雍正曾下諭：“現今道府出缺甚多。 一 時不得勝任之員。 著在京三品以上滿漢官員…… 各舉一人……候朕簡用。 ”[5]

第三，建立公平合理的選拔制度，保障優秀人 才脫穎而出。 為避免保薦的人“矢公矢慎、懷挾私 心、瞻徇情面”[5]，雍正還下令“將來所舉之人、或 有不端劣跡，或不能勝任”保薦者與被保舉之人有 圖 2 雍正朝中央組織結構[7]（P127-141） 62- - 連帶責任。 [5]另外，雍正主張舉人唯賢，“不拘一格 用人才”，因此，他在一批諭中還說：“國家用人，原 不限資格，其出身貴賤亦在所不論”[11]。

對大臣之 子侄與其他官員一視同仁。 為避免官員舉薦過程 中的不公，雍正還鼓勵保薦者採取“密舉”的方式 進行舉薦。 他曾密諭河南布政使田文鏡：“若才守 兼優，堪任藩司之職，為爾所深知者密舉二、三員， 以備選擢，朕從來用人不悉拘資格，即 或階級懸 殊亦屬無妨。 ”[11]正是由於雍正對密舉的提倡和不 拘泥於階級的用人思想，出現了像田 文鏡、李衛 這樣的能官才臣輔佐政務，因此，世人 評論滿人 以關外遊牧之族入主中原“能以維持其二百年之 國祚者，賴有此法以選拔賢才耳”[11]。 此外，雍正在建儲之事上吸收先人教訓，認為 其“乃宗廟社稷萬世之業，所關天下蒼 生萬民之 命所繫也”，必慎重擇人。 [8]（P2912）可見乾隆的順利 繼位與雍正的用人之謹嚴有著必然的聯絡。 雍正 透過革新選人用人的方式， 清除皇族朋黨之亂， 使一些無法透過科舉入仕的人進入仕途，藉此籠 絡了一批才德兼備的官員。

（二）教化與訓導 雍正在強調皇權的基礎上，建立了一套獨特 的教化訓導體系。 “才”是選拔重點，德可教化。 對 於有才而德行不佳的官員，雍正認為“若才具堪 用，姑且教導之，令其改過”[11]。 他主要採取正反兩 面的勸導之術，並委任才德兼備的臣子對其他官 員進行“驅策”“化導”。

第一，樹正面典型以引導官員。 雍正常以當 時的能臣為例，如“鄂爾泰可為封疆大臣之標準， 爾為屬員若能法其居心之半， 則 一生用之 不盡 矣”，又說“肯效法田文鏡之居心行 事，朕自然信 任不疑”。 [11]他還鼓勵親信的能臣對其他的官員進 行教化考察，他曾經下諭李衛：對新授 官員進行 “加 察 訪 密”，以“悉 其 優 劣”，並 且 強 調“人 才 難 得”，一旦甄選為官，“必保其優”。 [11]

第二，立負面教材以訓誡官員。 雍正常以年 羹堯等反面人物警告官吏。 “大凡才不可恃，年羹 堯乃一榜樣，終催殺身之禍。 ”“一蹈年羹堯之覆 轍，噬臍莫及。 ”[11]此外，雍正還親自教化重要官員 修養，批諭中曾說道：“凡為大臣者，慎密二字最為 緊要”。 斥責石禮哈說：“年少遇事銳進不慎密”使 得“批諭之旨多所漏洩”。 [11] 不論採取何種教化訓導的方式， 雍正的核心 意旨都是希望官員以 “君心為心”“君臣一 德一 心”。 終歸還是強調官員們對於組織的認同，透過 這種道德培訓與教化，不斷地培植親信，構建以皇 帝個人為核心的關係網路。

（三）反腐與監察 雍正深刻認識到財政問題歸根結底是官員從 中漁利侵吞國家財產而監察失責的問題。 他從人 事制度入手，認為“論君道治天下莫大於用人理財 二端，理財一事自應付之臣下至用人之權不可旁 落。 ”[8]（P2917） 第一，規範官員行為，推行反腐倡廉建設。 在 登基之初，雍正沒收了一批貪腐官員的財產彌補 “虧空錢糧”， 並且規定不許虧空官員在任期內賠 補，以防苛稅百姓，也不許現任官員為 前任或其 他官員賠補。 雍正元年正月初六日內務府奏查趙 昌家產、正月初十日署理內務府總管事務允祿等 奏請拿獲李煦之子並查清其家產、六月二十三日 內務府奏請變賣李新家產。 [13]這一系列相關奏摺 的批覆顯示出他整頓錢糧虧空的決心。

雍正透過 頻繁地與地方官員的奏摺與硃批的互動，清查了 當時普遍存在的用兵所耗錢糧虧空、捐納銀虧欠、 府道擅自剋扣錢款、 漕糧銀補虧欠、 火耗銀補虧 空、私稅濫徵等財政方面的漏洞，使各地財政盡歸 皇帝掌握，盡力彌補錢糧虧空。 第二，探獲地方資訊，提升反腐增收實效。 朝 廷透過地方官員的陳情奏摺探獲地方財政狀況， 對物價及賦稅予以嚴密控制，減輕百姓生存壓力。 深居宮中的雍正能做到對於地方糧米價格的有效 掌握， 就在於地方官員的才能及與中央的配合。 雍正元年四月二十四日回覆《閩浙總督滿保奏報 接奉訓諭虧空錢糧不攤派於民折》中，雍正提到這 件事情需要上下“莫存分毫私心”“開誠陳奏”共同 “竭力勉之”， 雍正表達了他對地方官員的器重及 信任，並以動情的方式表達了君臣一心的願景。 雍正與其官僚集團透過上情下達，妥善配合， 使得錢糧虧空的問題得到有效解決，扭轉康熙朝 的頹勢，為政治上集權的戰略目標奠定堅實的經 濟基礎。

（四）考課與獎懲 - - 雍正朝官員 的考課與獎 懲制度是結 合併用 的， 獎懲定製的實行過程中也常常伴隨著皇帝對 官員不定期的獎勵和慰問，實施恩威並用的獎懲 制度。 第一，誠信考核與腐敗懲戒。 雍正特別重視 對官員的誠信考核，他要求官員奏摺“往返萬里， 惟憑一紙之奏”，必須“一切據實無欺”。 [11]嚴戒粉 飾虛誇的行為。他指責孔毓殉說：“爾等封疆諸臣， 日前慣作粉飾之詞，以寬慰先考……向後當體諒 朕心，凡事據實直陳。 ”[11]指責金鉷說：“朕之觀人， 務實有一番至理，設不能竭其誠、純其忠、致其敬、 極其功，待恃學問本領聰明作用，盡力 於揣度迎 合，而欲希朕如是信重則誤矣。 ”[11]雍正對於貪汙 賄賂官員的治理非常嚴格， 即 位之初即 清查國 庫，對虧空國庫者三年補足，否則嚴懲不貸。 雍正 任內，大肆對官員抄家、處斬，甚至走向酷政。 第二，養廉銀製度。 雍正二年開始推行養廉 銀製度，此後不斷補充完善，到雍正十三年 最後 確立。 其基本原則是從解公之火耗中“酌中量留 耗羨抵補無著之虧空”， 然後再由各省長官根據 下屬不同級別、 各地事務繁簡程度定立分數，從 司庫提取相當部分作為“養廉銀”分發各官，從而 達到 “不使累及民間”，“上不誤公， 下不累民”[14] （P23）的目的。

雍正曾經表示：“嚴飭官方禁止私賄， 又恐督撫等官用度不敷，暗中巧取，是 以給與養 廉之項，稗其公私有賴，俯仰從容，庶永杜苞直， 以為澄清吏治之本。 ”[5]為此，雍正多次嚴飭地方 官，“豈有朝遷既給養廉而仍收受屬員陋規之理， 倘再有私收規禮者，將該員置之重典，其該管 之 督撫亦從重治罪”[5]。

第三，寬恕和體恤官員。 作為改革派的雍正 似乎不近人情，但實際上不然。 對犯錯官員，雍正 在批諭中多次指出:“知過能改，則無過矣”。 並強 調“赦小過舉賢才，為政之體當如是也”。 [11]他認 為:“知識短淺之過，聯自然寬恕，加之教訓，但必 須知過必改，方不有負朕恩。 ”[11]例如當時“謝希賢 向聞操守不好，……為此（朕）曾諄諄教訓，若仍不 俊改，誠下愚不移之人也，查有貪劣實績，一面摘 印，一面題參，如尚無贓款確據，或能從此悔過自 新，猶可姑寬。 ”[5]除了規定的獎懲制度外，雍正還 不時將朝臣所獻之物賞賜臣工，以表示皇帝對官 員家人般的體貼之情。 如賞賜兩江總督查弼納衣 帽等物、賞山西巡撫德音緞等物。 在官員患病時， 雍正常派太醫送藥治病。 如曾派醫士去給孔毓殉 治病；派醫士沈宏採給陝西總兵官潘之善送去尋 骨風藥酒；又曾派醫士去看身患疾病“治事如常” 的 唐 執 玉，並“賜 人 參，諭 令‘愛 養 精 神，量 力 治 事’”。 [13]（P10309）

總之，雍正的賞罰剛柔並濟，有變通而不失原 則。 透過養廉銀和對官員及其親屬的情感聯絡而 建立起“君心臣心”的上下級關係，但歸根結底，依 舊是為了加強集權，強化皇帝在官員中的影響力 與威望。 四、評價與啟示 作為一位“超凡魅力型”的君主，世襲的神聖 的支配權加之個性中的強權，使雍正的組織人事 管理之術雖然大體上並未突破封建窠臼，但是諸 多方面相對前朝仍有所革新與振刷，為乾隆的統 治奠定了有利的基礎。 [15]放眼世界與當今社會，雍 正朝的組織人事變革亦有其侷限與啟示，值得今 人探討。 第一，以歷史的眼光來看，雍正朝的組織人事 變革對緩解雍正登基之初的政治經濟危局具有重 要意義。

雍正在位期間，基本實現了其戰略目標。其中最顯著的方面，則是他對於“集權”的認識和 把握更勝一籌。 他認為“國家大計，必大局先定然 後條分縷析廣為善後”[11]，這裡的大局即是強化一 個以皇帝為中心的強力的統治網路，而“縷析”的 過程則是透過調整組織結構、增減部 門、調配人 員的方式進行的。 雍正透過設立軍機處把封建社 會的集權推上頂峰，其“馭臣之術”則使其在身邊 籠絡了一批忠臣能宦，而自己儼然成為這一龐大 網路的中心，也是政策制定的首要人物。 毋庸置 疑，在統治者看來，將權力最大限度地集中在自己 手中，是一種明智而保險的做法，如遇到更為精明 強幹的帝王如雍正，集權更意味著行政的高效與 組織的穩定。 [16]（P228）這也是為什麼雍正時期錢糧 矛盾得到一定程度上的緩解，國庫充盈，政治較為 穩定清明的原因，也使得後世帝王享受到了雍正 制度改革帶來的紅利。 馮爾康先生基於《雍正傳》 的寫作基礎之上， 對雍正褒獎道：“他敢於革除舊 弊，辦事雷厲風行，是康乾盛世的有力推進者，是 64- - 促進清朝歷史發展的政治家，是可以肯定的歷史 人物。 ”[17]（P1）

可以說，從平衡計分卡角度看，雍正 在位期間基本實現了其政治戰略目標，並且給後 世帝王留下了寶貴的政治經驗。

第二，以中西比較的世界視角來看，雍正朝的 組織人事制度與西方有一定差距。 雍正在位時期 的世界政治是由傳統走 向近代， 由集 權走向分 權。 當時西歐英國的資產階級革命已經完成，君 主立憲制的確立使君主的權力受到限制，議會的 權力加強。 然而在同時期中國，皇帝的權力卻因 軍機處的設立而得到加強。 雍正時期表面上的分 層結構實則由於皇帝個 人的銳意強 勢而發展為 一種為“集權”服務的附庸，這種集權被認為是一 種“組織非人道化和疏遠的原動力”[18]（P100），帶來 的後果則是使政府組織走向了官員唯皇命是聽、 唯帝令是從的僵化刻板的局面。 在嚴峻的政治形 勢面前，雍正的集權和官僚化是必要 的，但不應 當長時間地維持，隨著民主政治的發展和民權意 識的覺醒，個人英雄主義式的集權思想顯然已經 不適合進步的社會，需要發揮社會各個組成分子 的力量。 遺憾的是，雍正對西方思想人士（如傳教 士）採取了排斥禁止的態度，未能瞭解 和吸收西 方先進組織人事制度的優點。 總之，中國封建社 會強力的政治慣性使雍正並未成為一位具有“世 界眼光”的君主，其用人之道受時代所限，權力過 分集中在一人之手，與民主管理理念背道而馳。

第三，以當今的視角來看，雍正朝的組織人事 變革對當今政府改革具有啟示意義。 首先，要加 強政府組織人事變革的地位優先性。 “人”是管理 的核心，政府改革的關鍵在於組織人事變革。 雍 正不但認識到組織人事的重要性，更是採用鐵腕 般的手段推進了改革。 當前中國政府進入了改革 的深水區， 應該學習雍正 非凡的改革 魄力和意 志，要無所畏懼組織人事變革所觸動的官員既得 利益，為國家和民族創造制度改革的紅利。 其次， 要加強政府組織人事變革的戰略協同性。 雍正朝 的組織人事改革與政府 戰略目標具 有高度的協 同性。 當前中國正全面建設小康社會，政府組織 人事變革應以提高人民滿意度和幸福為宗旨。 應 該傾聽人民的心聲，加強人民代表的 職能，精簡 政府機構和下放審批權，推進政府預算和審計制 度、政績答辯與問責制度、官員公開選拔和財產公 開制度等，對官員的能力考察在政治素質基礎上 更要重視社會經濟建設能力。 最後，要加強政府 組織人事變革的開放性。 雍正時期儘管組織人事 制度相對前朝在諸多方面有很大進步，但是與同 期的西方發達國家還有很大差距。 我們應該汲取 教訓，保持開放的學習態度，借鑑世界其他國家寶 貴的行政經驗，尤其是對官員行為規範的制度。

雍正帝剛即位時，面臨的問題主要是從康熙朝遺留下來的。一個是朝廷貪官汙吏盛行，第二個是朋黨相爭局勢錯綜複雜。最嚴重的是，雖然雍正帝已登基，但當時參與“九子奪嫡”失敗的其他“候選人”勢力仍然龐大，並乖機興風作浪。

對官員貪汙風氣的整治，雍正帝一方面弘揚官場正義廉潔風氣，重用張廷玉、李衛等能吏，實施了一系列從防範官員貪汙到官員貪汙懲處的政策，另一方面糾正並嚴查官員間相互饋贈、下級官員給上級送禮等現象並下令全面清查全國的虧空；對查處的貪官，雍正帝採取窮追猛打的策略，即貪官本人畏罪自殺的，繼續追究其家人後代的責任。此外，雍正帝用人嚴明，發現不作為的官員輕則撤職重則判刑，令官場風氣煥然一新。

對待“九子奪嫡”引起的官員朋黨相爭上，雍正帝採取拉攏分化瓦解，一步步清除異已，內依十三弟、隆科多，外靠年羹堯穩定大局後，雍正帝頒佈《御製朋黨論》，將矛頭指向以八弟、十四弟為首的朋黨勢力，最後把他們一一拔除。