試論中國糧食安全問題及對策
安康市糧食局黨組成員、副局長 蔣次禹
糧食安全始終是關係中國國民經濟發展、社會和諧穩定、國家安全自立的全域性性重大戰略問題。中國是世界擁有13多億人口的大國，耕地減少，水資源短缺、氣候變化對糧食生產的制約日益增長，而隨著城鎮化、工業化的發展及人口增長和人民生活改善，糧食需求呈剛性增長，糧食供給長期處於緊平衡狀態。因此，中國糧食安全問題，不僅是立足中國國情的需要，也是世界各國關注的焦點。對中國糧食安全問題探討研究，顯得十分重要。
一、糧食安全的內涵
聯合國國際糧農組織1974年11月於羅馬第一次世界糧食首腦會議上第一次提出“糧食安全”問題。1983年4月，國際糧農組織總幹事愛德華.薩烏馬提出了糧食安全的新概念。即：糧食安全的最終目標應該是確保所有的人在任何都能買得到又能買起人們所需要的基本食品。1996年11月，第二次世界糧食首腦會議對糧食安全概念做出了第三次表述：讓所有的人在任何時候都享受充足的糧食，過上健康、富有朝氣的生活。從上可見，糧食安全的內涵是不斷髮展的，由數量安全到質量安全，由國家糧食安全到家庭糧食安全，由營養安全深化到可持續安全。20餘年以來，這個概念一定處於調整之中，但是最基本的內容仍是保證全世界的人都有權利得到起碼的營養。這種解釋是指“所有人在任何是時候都能獲得足夠安全和富有營養的糧食。包括要作到確保可供、獲得、利用和穩定等方面都沒有風險”。
（一）糧食安全含義
它包括三個含義：一是保障糧食供給的數量與質量，即不僅要供應足夠的糧食，還要保證所供應的糧食安全、衛生，滿足人們生存和健康的基本需要；二是保障糧食供應的穩定性與長期性，即保障糧食供應在任何時候都是充足、衛生的，滿足人們的長期需要；三是保障人們的購買力，即人們不僅能夠買得到而且買得起其生存和健康所需的基本食品。糧食安全的主要內容包括：安全合理的糧食儲備、糧食生產按市場需求穩定發展、適量進出口糧食、解決好貧困人口的溫飽問題，讓所有的人在任何時候都能享受充足的糧食。
（二）糧食安全衡量指標
衡量一個國家糧食安全與否，主要以糧食庫存安全係數為主，在此基礎上還應考慮糧食產量波動係數、糧食外貿依存係數、貧困人口的溫飽狀況等項指標。概括地說是5個“不低於”：（1）不低於95%的糧食自給率。國際上一般通用的標準是：一國自給率≥90%為可以接受的安全水平；一國自給率≥95%為基本上實現了自給。1996年中國政府釋出的《中國的糧食問題白皮書》把中國的糧食自給率確定為95%以上。近些年，國際市場糧食貿易量大體為2300－2400億公斤，中國的糧食自給率每降低1個百分點，就會擠佔2個百分點的世界糧食市場份額。（2）不低18%的糧食儲備率。聯合國糧農組織長期觀察，年未糧食儲備和商業庫存佔年度總消費量（簡稱庫存消費比）17－18%定為糧食最低安全水平。（3）年人均佔有量不低於400公斤。從中國改革開放以來的經驗看：人均佔有糧食高於400公斤，糧食安全有保障，有時會出現結構性、地區性剩餘；在350－400公斤之間，是緊平衡；低於350公斤，容易發生糧食危機。中國還把產區人均儲糧3個月、銷區人均儲糧6個月作為各地區糧食安全的一個標準。（4）基本農田面積不低於16億畝，隨著中國人口增長和糧食需求的增長，基本農田面積不低一人一畝，才能保障糧食生產面積。（5）糧食播種面積不低於16.5億畝。近幾年糧食產量證明，僅管連續5年全國糧食增產增收，糧食產量基本保持在5000億公斤水平，平均畝產達到320公斤。但產量增長受制約因素較多，單產再提高難度相對較難，播種面積必須保證在16億畝左右，才能保障糧食的自給率。此外，低收入階層糧食保障水平。滿足和保障低收入者的基本食物需求，才能顯著提高糧食安全水平，也是衡量糧食是否安全的指標內容。
（三）中國糧食安全問題特徵
糧食作為特殊商品，具有5個特徵：
1、糧食供給的價格性大，糧食需求的價格彈性小。糧食是特殊商品，與一般商品的供求規律不同。一般商品的需求規律是：價格上升、需求下降；價格下降、需求上升。但人們對糧食的消費需求則是剛性且基本穩定的，價格再變化，需求都是一個常量。從供給看，價格對糧食產出的影響很大，糧價高了，農民就會多種糧；價格低了，農民就會少種糧，收益是農民種糧的參照系數。糧食多了，價格就會下降，“谷賊傷農”，就會影響農民種糧的積極性；糧食過少，價格就會上升，“米貴傷民”，則會加重居民和缺糧農民的經濟承受力,另一方面又刺激農民種糧的興趣，又導致價格下降的走勢。這種規律決定了糧食既不能多，又不能少，而糧食生產的特點恰恰不是多就是少。
3、糧食問題具有“放大”效應。糧食是必須品，供需緊張，就可能引發大的波動，帶來連鎖反應。20世紀80年代未（1987年－1988年）和90年代初期（1993年－1995年）的兩次嚴重的通貨膨脹，都與糧食供給出問題、糧價大幅上漲有關，二者相互推波助瀾，國家不得不進行收縮性的宏觀調控。2003年“非典”期間，國內糧價引起波動，進入秋收時節，各地紛紛出現快速攀升跡象，中國糧價出現6年以來的首次上揚，平均漲幅達到20%左右。2006年隨著國際糧食偏緊，價格再次波動上揚。迄今，糧食價格每年以10%的漲幅上漲，低糧價的時代已一去不復返。
4、糧食問題具有“羊群”效應。中國有3億多農戶，9億多農民，生產的同構性強。居民消費也有從眾心理，買漲不買落。生產也跟風，消費也跟風，一哄而上，一鬨而下，要麼增幅很大，要麼減幅很大，導致糧食控制的難度大，成本高。
5、糧食政策具有“滯後”效應。糧食生產受自然因素影響大，農戶經營規模小，調控具有滯後性。問題出來了，才研究政策，往往是“亡羊補牢”。改革開放以來，中國的糧食政策先後進行了五次調整。今年政策明年才能見效。因此，處理糧食問題要未雨綢繆，短期政策與長效機制相結合。
二、中國糧食安全現狀及影響因素分析
糧食是人類生存和發展的基礎。中國曆朝歷代政府都把糧食安全問題放在首位，視倉廩盈實為盛世景象。漢武帝時的“太倉之稟陳陳相因”曾被史家稱頌。唐代詩人白居易《憶昔》中描寫了“稻米流脂粟米白，公私倉廩俱豐實”，也是一番美妙的景象。新中國成立以來，特別改革開放以來，中國靠政策、靠科技、靠投入，成功地解決了億萬人民溫飽問題，實現了農產品供求基本平衡，豐年有餘的歷史性跨越，取得了用世界不足10%的耕地養活了世界上近21%的人口的輝煌成就。2004年起，中央相繼發出了五個中央一號檔案，相繼出臺了一系列惠農支農措施。如取消農業“四稅”（農業稅、林特產品稅、牧業稅和屠宰稅）政策，實行農業“四補貼”（糧食直補、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合直補）政策，農業和農民得到“休養生息”，減輕了農民負擔，農民每年減負約1250億元；初步建立了符合中國國情，財政綜合補貼與財政專項補貼相結合，管理逐漸規範的農業政策補貼體系。2007年農民直接享受財政支農投入過700億元，2008年達到1100億元。實施並建立了農業和糧食生產投入增長機制。如實施對糧（油）大縣獎勵政策，對稻穀、小麥實施最低收購價政策，加大對糧食主產區轉移支付力度等，這些政策和機制，大大提高了農民種糧積極性。全國糧食連續五年豐收，年糧食總產量達到5億公斤。種植面積、單產、總產量同步增長，糧食生產由恢復發展到穩定發展。同時，完善糧食省、市、縣長負責制，強化各級政府在糧食生產和糧食安全方面的責任，完善並建立中央和地方儲備糧及成品糧儲備機制，糧食庫存安全係數達20%以上，糧食總量基本實現自給，糧食安全基本得到保障。糧食安全水平僅次加拿大、法國、美國、澳洲四個國家，高於世界平均水平。
然而，糧食是一個弱勢產業，本身受生長週期、地理環境、氣候條件的制約，“靠天吃飯”的因素依然存在。從需求上看，中國今後二至三十年人口增長、耕地面積減少和糧食需求呈剛性增長趨勢不可逆轉，世界糧食偏緊，形勢嚴峻，對中國這樣一個人口大國，必須保證自給；從生產上看，耕進減少，基本生產面積難以控制；科技落後，單產產量難以提高；經濟比較效益低，農民種糧積極性不高，糧食大幅度增產的可能性不大；從客觀上看，一部分貧困和失業人口短期難以消除，大部分居民消費水平提高，經濟發展工業轉化用糧增加形成供需矛盾，糧食供求將長期處於緊平衡狀態，糧食安全面臨嚴峻挑戰。
（一）需求要素：糧食需求呈剛性增長勢態
就國內而言，這主要是因為以下五個不變的發展趨勢決定的：一是全華人口總數量龐大，基數高，每年增長10‰短期內不會改變。中國現有人口13億多，到2020年將預計達到16億人口，每年口糧淨增100億斤。二是人口城市化率不斷提高的趨勢不會改變，到十一五末人口城市化水平提高到40%以上。隨著農村勞動力轉移，商品糧每年增加100億斤以上。三是居民生活結構進一步改善不會改變，消費食物的多樣化優質化趨勢將加劇食品的消費數量越來越大。四是調整經濟結構，不斷改善生態環境，實施可持續發展戰略不會改變，繼續大規模退耕還林、還牧、還草、溼地保護，這必然需要增加退耕還林補助和食物供應。五是畜牧業作為發展的戰略不會改變，由此對飼料用糧的需求將大幅度增長。據預測，到2010年飼料用糧需求總量達到1870億公斤，佔糧食總消費量36%，2020年將達到2355億公斤，佔總消費量41%。這些因素決定了中國對糧食和主要食物需求不斷增長。毫無疑問，隨著糧食和主要食物需求量的不斷增長，保障國家糧食安全責任越發沉重。綜上所需，據預測，到2010年中國居民人均糧食消費量為389公斤，糧食總需求量達到5250億公斤，到2020年人均糧食消費量為395公斤，總需求量達到5725億公斤。
從國際而言，全球糧食偏緊已是一個很嚴峻的問題。目前最主要的問題是糧食分佈不均，嚴重糧食短缺的國家有39個，其中24個在非洲，9個在亞洲，5個在拉丁美洲。據聯合國糧農組織統計，世界上長期食物營養不足人口有8.5億多人，其中發展中國家8.2億人，轉型國家2500人，發達國家900萬人，目前非洲大陸、西亞的大部分地區很多人都處在飢餓之中，而且世界的可耕土地越來越少，今後世界糧食供求矛盾仍將是令人關注的大問題。據測算，全球近10年來全球穀物消費需求增加2200億公斤，年均增長1.1％；產量增加1000億公斤，年均增長0.5％。目前，世界穀物庫存消費比已接近30年來最低水平。隨著能源緊缺、油價高位執行，能源與食品爭糧矛盾日益突出，將進一步加劇全球糧食供求緊張。中國糧食雖然基本處於自給安全狀態，自給率保持在85%以上，但品種結構供需矛盾仍然突出，稻穀、大豆存在一定產需缺口，每年需500億公斤左右。也就是說，一方面國際糧食需求在不斷增大，另一方面中國糧食安全仍靠一定的國際市場保障需求。中國利用國際市場彌補國內個別糧油品種供給不足的難度增大。中國加入WTO，糧食生產和市場也受到衝擊和挑戰。世界主要糧食出口國美國、加拿大、澳洲等華人少地多，種植規模大，科技含量高，無論數量、質量和價格，都有明顯優勢。中國受農業大華人口制約，規模化程度低，技術條件限制，短期內提高種植面積、降低生產成本可能性不大，降低流通環節費用開支也存在較大難度，價格下降空間小，進口逐年增多，生產和市場受到衝擊和挑戰。尤其是按 WTO農產品政策放開，國外優質低成本糧的湧入，供給能力增長，國內糧食將因成本高而缺乏競爭力，從而導致農民種糧收益下降，在利益驅動下，減少種植面積，糧食生產能力將會受到嚴重影響。
（二）供給因素：多種因素制約供給能力提高
這主要是由於中國自然資源缺陷：
1、耕地少，基本生產面積保障不足。在農業和糧食科技沒有取得根本性突破之前，糧食的種植面積仍然是糧食總量不斷增長的決定性因素。目前中國的總耕地面積只有18.26億畝，人均耕地只有1.38畝，僅佔世界人均耕地40%，全國有600多個縣的人均耕地低於國際公認的人均0.8畝警戒線，三分之一的省（區）市人均耕地不足1畝。受乾旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽鹼等多種因素影響，質量相對較差的中低產田約佔三分之二。隨著城鎮化、工業化的快速發展，對耕地佔用還會繼續加劇。中國耕地規模與國外一些國家簡直無法相比：澳洲人均耕地120公頃、加拿大110公頃、美國57公頃、法國18公頃、阿根廷17公頃、俄羅斯14.5公頃。還不可忽視的是，土地沙化、土壤退化、“三廢”汙染等問題，近幾年仍以幾百萬畝的數量減少，不斷減縮的耕地面積是中國糧食生產的一個重要制約因素。
2、水資源短缺，乾旱威脅嚴重。中國是世界上一個嚴重缺水的國家，人均水資源量約2200立方米，只有世界人均水資源量的四分之一，每年農業生產缺水200多億立方米，而且分佈極不平衡，水土資源不匹配。中國水資源多分佈在南方，長江以北的地方一般都缺水，華北、黃淮海地區糧食產量佔全國的總產量53%，商品糧佔全國的66%，這些糧食主產區都嚴重缺水。同時，中國北方乾旱嚴重，引起耕地沙漠化，耕地不斷減少，水資源短缺。此外，近年來，中國自然災害嚴重，不利氣象因素較多，北方地區降水持續時間偏少，乾旱化趨勢嚴重。今後受全球氣候變暖影響，中國旱澇災害特別是乾旱缺水狀況是加重趨勢，會給農業生產帶來諸多不利影響，將對中國中長期糧食安全構成極大威脅。缺水和乾旱成為糧食主產區生產和增產的制約因素。
3、水資源汙染嚴重。據統計，全國有1200條河流中，有850條河流受到嚴重汙染，利用汙水灌溉農田，生產出來的農產品也受到汙染。環境和水資源汙染降低了中國糧食農產品的質量，汙染又加重了水資源短缺，造成生態脆弱，旱澇頻發，影響糧食生產的增長，降低了糧食的有效供給能力。
（三）客觀因素：貧困、失業及自然災害頻發。
1、退耕還林還草的推進，客觀上加劇了糧食需求矛盾。根據林業部門的規劃，2006年全國已實施退耕還林還草1467公頃，涉及數億人口。這項功在當代利在千秋的巨大工程，既縮減了糧食播種面積，又增加了糧食需求供給，許多山區農戶所退山坡耕地原是口糧田且無他經濟來源，需要以退耕還林補助糧當作口糧，2004年改補現金後，因糧價上漲，所補現金買不夠所需的糧食，口糧出現了缺口。有的補助年限已到，但退耕後的經濟林、生態林大部分還處於幼苗狀態，停止補糧後，將影響退耕農戶的生產和生活。特別是西部地區，糧源不足，運糧成本高。還必須考慮退耕後不反彈的成果鞏固。
2、貧困和失業人口。全國有332個貧困縣，3000萬農村人口沒有解決溫飽，城市還有700多萬的失業人口，解決這部人口的糧食安全問題，也是國家糧食安全的重要內容。造成這部分人難以脫貧有多種客觀因素，有的缺乏生存條件，有的是勞動力喪失，有的是身體殘疾造成的社會弱勢群體。按照糧食安全的概念，要保證人人有飯吃，這是確保糧食安全必須注意解決的問題。（1）貧困地區大部分存在糧食庫存和儲備嚴重不足。許多貧困縣無縣級儲備。（2）地方政府調控能力薄弱。（3）市場發育不健全。難以滿足群眾起碼的購糧需求。（4）糧價過高，交通不暢，運輸困難，費用成本過大。據調查，貧困地區每公斤糧食運輸費用比較發達地區在0.2元以上。（5）加工能力薄弱，主要靠有私人小作坊進行加工，從數量和質量上都難以保障糧食安全。
3、自然災害頻發。特別是中國西部地區，生態環境較差，土地貧脊，旱災、冰災、雪災、地震、洪災時有發生。2007年2月湖南雪災，涉及17個省區，造成大面積農作物和糧食的減產。2008年5.12汶川大地震，震災嚴重有四個省市，國家動用中央儲備糧30億斤，解決受災群眾的生活問題。2009年春北方小麥主產區出現大面積旱災，也給糧食生產帶來一定影響。自然災害的頻發，客觀上有不可抗拒的原因，但也暴露出中國農業基礎薄弱，農業投入不足的問題，都是影響糧食安全的因素。
4、種糧比較效益低。近年來，由於化肥、農藥、農用柴油等農業生產資料價格上漲和人工成本上升，農民種糧成本大幅增加，農業比較效益下降。隨著中國城鎮化、工業化快速發展，農村外出務工人員增多，特別是主產區一半以上的青壯年勞動力外出打工，農業勞動力呈現結構性緊缺，糧食生產出現“副業化”趨勢。一些地方倡導“一縣一業”、“一村一品”，大力調整農業產業結構，種植黃姜、烤煙、魔芋、油料、棉花、中藥材、桑、果樹等經濟作物。據農業部門以西部貧困地區統計，2005年水稻、小麥和玉米上漲幅度達17--19%，2006年—2008年仍以6--10%幅度增長，農民每畝種糧實際受益320元—390元。而種植經濟作物則受益大都在500—1000元，有的甚至更多。農村勞動力由2002年日平均20元，到2008年40元左右。進城務工和種經濟作物相比，種糧效益明顯偏低，導致農民種糧積極性不高，促使糧食生產穩定發展的難度加大。
三、建立並完善國家糧食安全保障體系的對策
面對中國糧食安全存在的隱患和風險，要從根本上解決中國糧食安全問題，就必須根據中國的國情、經濟發展趨勢以及糧食安全的特徵，建立有效地糧食安全保障體系。
（一）穩定基本農田，保障生產基地。
耕地是糧源之基，保證足夠的糧食生產面積，穩定地提高糧食生產能力，應該是確保國家糧食安全的根本。採取最嚴格的耕地保護措施，確保全國耕地保有量不低於18億畝，基本農田保有量不低於15.6億畝。嚴格控制非農建設佔用耕地，加強對非建設佔用耕地的管理，切實遏制耕地過快減少的勢頭。不斷最佳化耕地利用結構，合理調整土地利用佈局，加大土地整理復墾，提高土地集約利用水平。要繼續建設現代化商品糧基地，形成穩定的糧食生產基地。加強水資源保護和管理，提高農業生產供水保證率；嚴格控制河流汙染，引導農戶科學使用化肥、農藥和農膜，大力提高使用有機肥料、生物肥料、生物農藥，減少對耕地和水資源的汙染，提高水資源利用效率和效益，保護和改善糧食產地環境。
（二）健全市場體系，保障有效供給。
發揮糧食市場機制配置糧食資源的基礎性作用，能夠高效、靈活、低成本地保證糧食供應。要儘快建立以國家糧食批發市場為龍頭，區域批發市場為骨幹，眾多的分佈全國城鄉的集貿市場為基礎，糧食期貨流通為先導的完整的糧食市場體系。著力解決品種結構性矛盾，區域性糧食供需矛盾，活躍糧食市場，確保有效供給。大力發展現代物流，加快改善落後地區糧食物流通道，改造和建設產銷區流入流出大型跨區域物流企業和物流基地，實現物流配送。要規範市場體系，嚴格市場準入和管理；建立市場信用制度，強化行業協會和民間組織的行業自我管理和維護市場秩序的作用。嚴格規範市場主體行為，嚴格產品質量檢疫檢驗制度，嚴格整治假冒偽劣非法交易行為，嚴格實行產品無汙染包裝和標籤制，切實加強對糧食市場的監督檢查。
（三）完善儲備體系，增強宏觀調控。
建立國家糧食儲備制度，是國際上通用的保障國家糧食安全的有效措施。中國曆朝歷代、世界各國政府都有儲備。儲備制度是國家應對重大自然災害和突發公共事件、平抑糧食市場波動、實施宏觀調控的物質基礎和有效手段。要確保中國糧食安全，必須健全和完善中央儲備和地方儲備、政府儲備和企業商品最低庫存以及家庭儲糧相結合。中央戰略專項儲備主要用於確保全國性的糧食明顯供不應求、重大自然災害和突發性事件的需要。地方儲備主要用於解決區域性供求失衡、突發性事件的需要和居民口糧應急需求。同時，所有從事糧食收購、加工、銷售的企業必須承擔糧油最低庫存義務，保證必要的合理庫存。要最佳化儲備佈局和品種結構，尤其是主銷區和西部缺糧地區和貧困地區及自然災害多發區，更應加強和充實中央和地方及企業儲備。此外，還應加強大中城市、災害地區的成品糧油儲備，做好糧油市場的應急供應保障，切實增強宏觀調控的物質基礎。
（四）建立政策體系，提高政策保障。
中國的糧食問題具有複雜性、艱鉅性和長期性等特點，是一項龐大的系統工程。要解決好這個問題，必須有全面持久的國家政策支援。一是要加強農業基礎設施建設和對糧食生產的投入政策，下大力氣加強農業基礎設施特別是農田水利設施建設，穩步提高耕地基礎能力和產出能力。狠抓農田水利建設，加大農業供水灌溉改造，推進低產農田整治，土地復墾，提高農田利用，建設穩定、高產、旱澇保收、節水高效的規範化農田。同時，要加強農業氣象監測、農作物病蟲害防治的投入。二是完善糧食直補和獎勵政策。進一步完善糧食直補、農資專項補貼、良種補貼和農機購置補貼政策，實施中央對糧油主產省縣區的獎勵政策，積極扶持種糧大戶和專業戶發展糧食生產。三是產業化支援政策。要構築以糧食為中心的產業化加工、儲運設施建設扶持力度，對糧油批發市場、倉儲設施、物流配送等提供政策資金支援，提供政策保障。
（五）創新科技體系，提高增產途徑。
科學技術是實現糧食增產的重要因素和長期因素。中國的農業科技總體上還比較薄弱，尤其是原始創新能力比較薄弱，對調整產業結構和品種結構、改造最佳化產業和形成新的經濟增長點等方面發揮的作用還不夠強大。因此，建立和創新科技支撐體系，對於農產品的深加工，提升農產品的附加值，增加農民收入，保障糧食安全十分重要。當前要著力提高糧食單產水平。強化科技支撐，大力推進農業關鍵技術研究，力爭糧食單產有大的突破，到2010年全國糧食單產水平提高到每畝325公斤左右，到2020年提高到350公斤左右。大力促進科技創新，強化農業生物技術和資訊科技的應用，加強科研攻關，實施新品種選育、糧食豐產等科技工程，啟動轉基因生物新品種培育重大專項，提高生物育種的研發能力和擴繁能力。同時，要建立農業和糧食的良種體系、安全儲備體系、精深加工開發轉化體系、質量標準體系等是保障糧食增產、質量提升的重要措施。
（六）發展非糧資源，開闢補糧渠道。
非糧食品是對糧食食物的一種有效補充和供給，也是豐富人們生活，合理調節調劑人們生活水平和質量，促進食物食品多樣化的有效渠道。既減少節約了糧食，又豐富了人們健康生活。一是大力發展節糧型畜牧業。調整產品結構，逐步擴大優質高效飼料作物種植，發展節糧型草食畜禽。如發展人工草場、高產飼料草地草場、桔杆養畜、桔桿菌種植等擴大養殖業的飼料來源，提高飼料轉化效率和使用率。二是積極發展水產養殖業。中國現有七大支流1200多條河流湖泊，數以萬計的水庫及池塘，充分利用淡水資源，積極推廣生態、健康水產養殖。發展稻田和庭院水產養殖，合理開發低窪鹽鹼地水產養殖，擴大淡水養殖面積。同時要加強水產資源和水域生態環境保護，促進水產養殖業可持續發展。三是促進油料作物生產。在優先保證口糧作物生產的基礎上，努力擴大大豆、油菜籽、花生、芝麻等油料作物，提高油料品種和品質。四是大力發展木本糧油產業。合理利用山區高寒地帶土地資源，發展木本糧油產量，建設一批名、特、優、新木本糧油基地。如核桃、板栗、油橄欖、魔芋、水稻旱栽等糧油食品品種，增加木本糧油食物食品供給，開闢糧食品種供給渠道。
試論中國糧食安全問題及對策
安康市糧食局黨組成員、副局長 蔣次禹
糧食安全始終是關係中國國民經濟發展、社會和諧穩定、國家安全自立的全域性性重大戰略問題。中國是世界擁有13多億人口的大國，耕地減少，水資源短缺、氣候變化對糧食生產的制約日益增長，而隨著城鎮化、工業化的發展及人口增長和人民生活改善，糧食需求呈剛性增長，糧食供給長期處於緊平衡狀態。因此，中國糧食安全問題，不僅是立足中國國情的需要，也是世界各國關注的焦點。對中國糧食安全問題探討研究，顯得十分重要。
一、糧食安全的內涵
聯合國國際糧農組織1974年11月於羅馬第一次世界糧食首腦會議上第一次提出“糧食安全”問題。1983年4月，國際糧農組織總幹事愛德華.薩烏馬提出了糧食安全的新概念。即：糧食安全的最終目標應該是確保所有的人在任何都能買得到又能買起人們所需要的基本食品。1996年11月，第二次世界糧食首腦會議對糧食安全概念做出了第三次表述：讓所有的人在任何時候都享受充足的糧食，過上健康、富有朝氣的生活。從上可見，糧食安全的內涵是不斷髮展的，由數量安全到質量安全，由國家糧食安全到家庭糧食安全，由營養安全深化到可持續安全。20餘年以來，這個概念一定處於調整之中，但是最基本的內容仍是保證全世界的人都有權利得到起碼的營養。這種解釋是指“所有人在任何是時候都能獲得足夠安全和富有營養的糧食。包括要作到確保可供、獲得、利用和穩定等方面都沒有風險”。
（一）糧食安全含義
它包括三個含義：一是保障糧食供給的數量與質量，即不僅要供應足夠的糧食，還要保證所供應的糧食安全、衛生，滿足人們生存和健康的基本需要；二是保障糧食供應的穩定性與長期性，即保障糧食供應在任何時候都是充足、衛生的，滿足人們的長期需要；三是保障人們的購買力，即人們不僅能夠買得到而且買得起其生存和健康所需的基本食品。糧食安全的主要內容包括：安全合理的糧食儲備、糧食生產按市場需求穩定發展、適量進出口糧食、解決好貧困人口的溫飽問題，讓所有的人在任何時候都能享受充足的糧食。
（二）糧食安全衡量指標
衡量一個國家糧食安全與否，主要以糧食庫存安全係數為主，在此基礎上還應考慮糧食產量波動係數、糧食外貿依存係數、貧困人口的溫飽狀況等項指標。概括地說是5個“不低於”：（1）不低於95%的糧食自給率。國際上一般通用的標準是：一國自給率≥90%為可以接受的安全水平；一國自給率≥95%為基本上實現了自給。1996年中國政府釋出的《中國的糧食問題白皮書》把中國的糧食自給率確定為95%以上。近些年，國際市場糧食貿易量大體為2300－2400億公斤，中國的糧食自給率每降低1個百分點，就會擠佔2個百分點的世界糧食市場份額。（2）不低18%的糧食儲備率。聯合國糧農組織長期觀察，年未糧食儲備和商業庫存佔年度總消費量（簡稱庫存消費比）17－18%定為糧食最低安全水平。（3）年人均佔有量不低於400公斤。從中國改革開放以來的經驗看：人均佔有糧食高於400公斤，糧食安全有保障，有時會出現結構性、地區性剩餘；在350－400公斤之間，是緊平衡；低於350公斤，容易發生糧食危機。中國還把產區人均儲糧3個月、銷區人均儲糧6個月作為各地區糧食安全的一個標準。（4）基本農田面積不低於16億畝，隨著中國人口增長和糧食需求的增長，基本農田面積不低一人一畝，才能保障糧食生產面積。（5）糧食播種面積不低於16.5億畝。近幾年糧食產量證明，僅管連續5年全國糧食增產增收，糧食產量基本保持在5000億公斤水平，平均畝產達到320公斤。但產量增長受制約因素較多，單產再提高難度相對較難，播種面積必須保證在16億畝左右，才能保障糧食的自給率。此外，低收入階層糧食保障水平。滿足和保障低收入者的基本食物需求，才能顯著提高糧食安全水平，也是衡量糧食是否安全的指標內容。
（三）中國糧食安全問題特徵
糧食作為特殊商品，具有5個特徵：
1、糧食供給的價格性大，糧食需求的價格彈性小。糧食是特殊商品，與一般商品的供求規律不同。一般商品的需求規律是：價格上升、需求下降；價格下降、需求上升。但人們對糧食的消費需求則是剛性且基本穩定的，價格再變化，需求都是一個常量。從供給看，價格對糧食產出的影響很大，糧價高了，農民就會多種糧；價格低了，農民就會少種糧，收益是農民種糧的參照系數。糧食多了，價格就會下降，“谷賊傷農”，就會影響農民種糧的積極性；糧食過少，價格就會上升，“米貴傷民”，則會加重居民和缺糧農民的經濟承受力,另一方面又刺激農民種糧的興趣，又導致價格下降的走勢。這種規律決定了糧食既不能多，又不能少，而糧食生產的特點恰恰不是多就是少。
3、糧食問題具有“放大”效應。糧食是必須品，供需緊張，就可能引發大的波動，帶來連鎖反應。20世紀80年代未（1987年－1988年）和90年代初期（1993年－1995年）的兩次嚴重的通貨膨脹，都與糧食供給出問題、糧價大幅上漲有關，二者相互推波助瀾，國家不得不進行收縮性的宏觀調控。2003年“非典”期間，國內糧價引起波動，進入秋收時節，各地紛紛出現快速攀升跡象，中國糧價出現6年以來的首次上揚，平均漲幅達到20%左右。2006年隨著國際糧食偏緊，價格再次波動上揚。迄今，糧食價格每年以10%的漲幅上漲，低糧價的時代已一去不復返。
4、糧食問題具有“羊群”效應。中國有3億多農戶，9億多農民，生產的同構性強。居民消費也有從眾心理，買漲不買落。生產也跟風，消費也跟風，一哄而上，一鬨而下，要麼增幅很大，要麼減幅很大，導致糧食控制的難度大，成本高。
5、糧食政策具有“滯後”效應。糧食生產受自然因素影響大，農戶經營規模小，調控具有滯後性。問題出來了，才研究政策，往往是“亡羊補牢”。改革開放以來，中國的糧食政策先後進行了五次調整。今年政策明年才能見效。因此，處理糧食問題要未雨綢繆，短期政策與長效機制相結合。
二、中國糧食安全現狀及影響因素分析
糧食是人類生存和發展的基礎。中國曆朝歷代政府都把糧食安全問題放在首位，視倉廩盈實為盛世景象。漢武帝時的“太倉之稟陳陳相因”曾被史家稱頌。唐代詩人白居易《憶昔》中描寫了“稻米流脂粟米白，公私倉廩俱豐實”，也是一番美妙的景象。新中國成立以來，特別改革開放以來，中國靠政策、靠科技、靠投入，成功地解決了億萬人民溫飽問題，實現了農產品供求基本平衡，豐年有餘的歷史性跨越，取得了用世界不足10%的耕地養活了世界上近21%的人口的輝煌成就。2004年起，中央相繼發出了五個中央一號檔案，相繼出臺了一系列惠農支農措施。如取消農業“四稅”（農業稅、林特產品稅、牧業稅和屠宰稅）政策，實行農業“四補貼”（糧食直補、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合直補）政策，農業和農民得到“休養生息”，減輕了農民負擔，農民每年減負約1250億元；初步建立了符合中國國情，財政綜合補貼與財政專項補貼相結合，管理逐漸規範的農業政策補貼體系。2007年農民直接享受財政支農投入過700億元，2008年達到1100億元。實施並建立了農業和糧食生產投入增長機制。如實施對糧（油）大縣獎勵政策，對稻穀、小麥實施最低收購價政策，加大對糧食主產區轉移支付力度等，這些政策和機制，大大提高了農民種糧積極性。全國糧食連續五年豐收，年糧食總產量達到5億公斤。種植面積、單產、總產量同步增長，糧食生產由恢復發展到穩定發展。同時，完善糧食省、市、縣長負責制，強化各級政府在糧食生產和糧食安全方面的責任，完善並建立中央和地方儲備糧及成品糧儲備機制，糧食庫存安全係數達20%以上，糧食總量基本實現自給，糧食安全基本得到保障。糧食安全水平僅次加拿大、法國、美國、澳洲四個國家，高於世界平均水平。
然而，糧食是一個弱勢產業，本身受生長週期、地理環境、氣候條件的制約，“靠天吃飯”的因素依然存在。從需求上看，中國今後二至三十年人口增長、耕地面積減少和糧食需求呈剛性增長趨勢不可逆轉，世界糧食偏緊，形勢嚴峻，對中國這樣一個人口大國，必須保證自給；從生產上看，耕進減少，基本生產面積難以控制；科技落後，單產產量難以提高；經濟比較效益低，農民種糧積極性不高，糧食大幅度增產的可能性不大；從客觀上看，一部分貧困和失業人口短期難以消除，大部分居民消費水平提高，經濟發展工業轉化用糧增加形成供需矛盾，糧食供求將長期處於緊平衡狀態，糧食安全面臨嚴峻挑戰。
（一）需求要素：糧食需求呈剛性增長勢態
就國內而言，這主要是因為以下五個不變的發展趨勢決定的：一是全華人口總數量龐大，基數高，每年增長10‰短期內不會改變。中國現有人口13億多，到2020年將預計達到16億人口，每年口糧淨增100億斤。二是人口城市化率不斷提高的趨勢不會改變，到十一五末人口城市化水平提高到40%以上。隨著農村勞動力轉移，商品糧每年增加100億斤以上。三是居民生活結構進一步改善不會改變，消費食物的多樣化優質化趨勢將加劇食品的消費數量越來越大。四是調整經濟結構，不斷改善生態環境，實施可持續發展戰略不會改變，繼續大規模退耕還林、還牧、還草、溼地保護，這必然需要增加退耕還林補助和食物供應。五是畜牧業作為發展的戰略不會改變，由此對飼料用糧的需求將大幅度增長。據預測，到2010年飼料用糧需求總量達到1870億公斤，佔糧食總消費量36%，2020年將達到2355億公斤，佔總消費量41%。這些因素決定了中國對糧食和主要食物需求不斷增長。毫無疑問，隨著糧食和主要食物需求量的不斷增長，保障國家糧食安全責任越發沉重。綜上所需，據預測，到2010年中國居民人均糧食消費量為389公斤，糧食總需求量達到5250億公斤，到2020年人均糧食消費量為395公斤，總需求量達到5725億公斤。
從國際而言，全球糧食偏緊已是一個很嚴峻的問題。目前最主要的問題是糧食分佈不均，嚴重糧食短缺的國家有39個，其中24個在非洲，9個在亞洲，5個在拉丁美洲。據聯合國糧農組織統計，世界上長期食物營養不足人口有8.5億多人，其中發展中國家8.2億人，轉型國家2500人，發達國家900萬人，目前非洲大陸、西亞的大部分地區很多人都處在飢餓之中，而且世界的可耕土地越來越少，今後世界糧食供求矛盾仍將是令人關注的大問題。據測算，全球近10年來全球穀物消費需求增加2200億公斤，年均增長1.1％；產量增加1000億公斤，年均增長0.5％。目前，世界穀物庫存消費比已接近30年來最低水平。隨著能源緊缺、油價高位執行，能源與食品爭糧矛盾日益突出，將進一步加劇全球糧食供求緊張。中國糧食雖然基本處於自給安全狀態，自給率保持在85%以上，但品種結構供需矛盾仍然突出，稻穀、大豆存在一定產需缺口，每年需500億公斤左右。也就是說，一方面國際糧食需求在不斷增大，另一方面中國糧食安全仍靠一定的國際市場保障需求。中國利用國際市場彌補國內個別糧油品種供給不足的難度增大。中國加入WTO，糧食生產和市場也受到衝擊和挑戰。世界主要糧食出口國美國、加拿大、澳洲等華人少地多，種植規模大，科技含量高，無論數量、質量和價格，都有明顯優勢。中國受農業大華人口制約，規模化程度低，技術條件限制，短期內提高種植面積、降低生產成本可能性不大，降低流通環節費用開支也存在較大難度，價格下降空間小，進口逐年增多，生產和市場受到衝擊和挑戰。尤其是按 WTO農產品政策放開，國外優質低成本糧的湧入，供給能力增長，國內糧食將因成本高而缺乏競爭力，從而導致農民種糧收益下降，在利益驅動下，減少種植面積，糧食生產能力將會受到嚴重影響。
（二）供給因素：多種因素制約供給能力提高
這主要是由於中國自然資源缺陷：
1、耕地少，基本生產面積保障不足。在農業和糧食科技沒有取得根本性突破之前，糧食的種植面積仍然是糧食總量不斷增長的決定性因素。目前中國的總耕地面積只有18.26億畝，人均耕地只有1.38畝，僅佔世界人均耕地40%，全國有600多個縣的人均耕地低於國際公認的人均0.8畝警戒線，三分之一的省（區）市人均耕地不足1畝。受乾旱、陡坡、瘠薄、洪澇、鹽鹼等多種因素影響，質量相對較差的中低產田約佔三分之二。隨著城鎮化、工業化的快速發展，對耕地佔用還會繼續加劇。中國耕地規模與國外一些國家簡直無法相比：澳洲人均耕地120公頃、加拿大110公頃、美國57公頃、法國18公頃、阿根廷17公頃、俄羅斯14.5公頃。還不可忽視的是，土地沙化、土壤退化、“三廢”汙染等問題，近幾年仍以幾百萬畝的數量減少，不斷減縮的耕地面積是中國糧食生產的一個重要制約因素。
2、水資源短缺，乾旱威脅嚴重。中國是世界上一個嚴重缺水的國家，人均水資源量約2200立方米，只有世界人均水資源量的四分之一，每年農業生產缺水200多億立方米，而且分佈極不平衡，水土資源不匹配。中國水資源多分佈在南方，長江以北的地方一般都缺水，華北、黃淮海地區糧食產量佔全國的總產量53%，商品糧佔全國的66%，這些糧食主產區都嚴重缺水。同時，中國北方乾旱嚴重，引起耕地沙漠化，耕地不斷減少，水資源短缺。此外，近年來，中國自然災害嚴重，不利氣象因素較多，北方地區降水持續時間偏少，乾旱化趨勢嚴重。今後受全球氣候變暖影響，中國旱澇災害特別是乾旱缺水狀況是加重趨勢，會給農業生產帶來諸多不利影響，將對中國中長期糧食安全構成極大威脅。缺水和乾旱成為糧食主產區生產和增產的制約因素。
3、水資源汙染嚴重。據統計，全國有1200條河流中，有850條河流受到嚴重汙染，利用汙水灌溉農田，生產出來的農產品也受到汙染。環境和水資源汙染降低了中國糧食農產品的質量，汙染又加重了水資源短缺，造成生態脆弱，旱澇頻發，影響糧食生產的增長，降低了糧食的有效供給能力。
（三）客觀因素：貧困、失業及自然災害頻發。
1、退耕還林還草的推進，客觀上加劇了糧食需求矛盾。根據林業部門的規劃，2006年全國已實施退耕還林還草1467公頃，涉及數億人口。這項功在當代利在千秋的巨大工程，既縮減了糧食播種面積，又增加了糧食需求供給，許多山區農戶所退山坡耕地原是口糧田且無他經濟來源，需要以退耕還林補助糧當作口糧，2004年改補現金後，因糧價上漲，所補現金買不夠所需的糧食，口糧出現了缺口。有的補助年限已到，但退耕後的經濟林、生態林大部分還處於幼苗狀態，停止補糧後，將影響退耕農戶的生產和生活。特別是西部地區，糧源不足，運糧成本高。還必須考慮退耕後不反彈的成果鞏固。
2、貧困和失業人口。全國有332個貧困縣，3000萬農村人口沒有解決溫飽，城市還有700多萬的失業人口，解決這部人口的糧食安全問題，也是國家糧食安全的重要內容。造成這部分人難以脫貧有多種客觀因素，有的缺乏生存條件，有的是勞動力喪失，有的是身體殘疾造成的社會弱勢群體。按照糧食安全的概念，要保證人人有飯吃，這是確保糧食安全必須注意解決的問題。（1）貧困地區大部分存在糧食庫存和儲備嚴重不足。許多貧困縣無縣級儲備。（2）地方政府調控能力薄弱。（3）市場發育不健全。難以滿足群眾起碼的購糧需求。（4）糧價過高，交通不暢，運輸困難，費用成本過大。據調查，貧困地區每公斤糧食運輸費用比較發達地區在0.2元以上。（5）加工能力薄弱，主要靠有私人小作坊進行加工，從數量和質量上都難以保障糧食安全。
3、自然災害頻發。特別是中國西部地區，生態環境較差，土地貧脊，旱災、冰災、雪災、地震、洪災時有發生。2007年2月湖南雪災，涉及17個省區，造成大面積農作物和糧食的減產。2008年5.12汶川大地震，震災嚴重有四個省市，國家動用中央儲備糧30億斤，解決受災群眾的生活問題。2009年春北方小麥主產區出現大面積旱災，也給糧食生產帶來一定影響。自然災害的頻發，客觀上有不可抗拒的原因，但也暴露出中國農業基礎薄弱，農業投入不足的問題，都是影響糧食安全的因素。
4、種糧比較效益低。近年來，由於化肥、農藥、農用柴油等農業生產資料價格上漲和人工成本上升，農民種糧成本大幅增加，農業比較效益下降。隨著中國城鎮化、工業化快速發展，農村外出務工人員增多，特別是主產區一半以上的青壯年勞動力外出打工，農業勞動力呈現結構性緊缺，糧食生產出現“副業化”趨勢。一些地方倡導“一縣一業”、“一村一品”，大力調整農業產業結構，種植黃姜、烤煙、魔芋、油料、棉花、中藥材、桑、果樹等經濟作物。據農業部門以西部貧困地區統計，2005年水稻、小麥和玉米上漲幅度達17--19%，2006年—2008年仍以6--10%幅度增長，農民每畝種糧實際受益320元—390元。而種植經濟作物則受益大都在500—1000元，有的甚至更多。農村勞動力由2002年日平均20元，到2008年40元左右。進城務工和種經濟作物相比，種糧效益明顯偏低，導致農民種糧積極性不高，促使糧食生產穩定發展的難度加大。
三、建立並完善國家糧食安全保障體系的對策
面對中國糧食安全存在的隱患和風險，要從根本上解決中國糧食安全問題，就必須根據中國的國情、經濟發展趨勢以及糧食安全的特徵，建立有效地糧食安全保障體系。
（一）穩定基本農田，保障生產基地。
耕地是糧源之基，保證足夠的糧食生產面積，穩定地提高糧食生產能力，應該是確保國家糧食安全的根本。採取最嚴格的耕地保護措施，確保全國耕地保有量不低於18億畝，基本農田保有量不低於15.6億畝。嚴格控制非農建設佔用耕地，加強對非建設佔用耕地的管理，切實遏制耕地過快減少的勢頭。不斷最佳化耕地利用結構，合理調整土地利用佈局，加大土地整理復墾，提高土地集約利用水平。要繼續建設現代化商品糧基地，形成穩定的糧食生產基地。加強水資源保護和管理，提高農業生產供水保證率；嚴格控制河流汙染，引導農戶科學使用化肥、農藥和農膜，大力提高使用有機肥料、生物肥料、生物農藥，減少對耕地和水資源的汙染，提高水資源利用效率和效益，保護和改善糧食產地環境。
（二）健全市場體系，保障有效供給。
發揮糧食市場機制配置糧食資源的基礎性作用，能夠高效、靈活、低成本地保證糧食供應。要儘快建立以國家糧食批發市場為龍頭，區域批發市場為骨幹，眾多的分佈全國城鄉的集貿市場為基礎，糧食期貨流通為先導的完整的糧食市場體系。著力解決品種結構性矛盾，區域性糧食供需矛盾，活躍糧食市場，確保有效供給。大力發展現代物流，加快改善落後地區糧食物流通道，改造和建設產銷區流入流出大型跨區域物流企業和物流基地，實現物流配送。要規範市場體系，嚴格市場準入和管理；建立市場信用制度，強化行業協會和民間組織的行業自我管理和維護市場秩序的作用。嚴格規範市場主體行為，嚴格產品質量檢疫檢驗制度，嚴格整治假冒偽劣非法交易行為，嚴格實行產品無汙染包裝和標籤制，切實加強對糧食市場的監督檢查。
（三）完善儲備體系，增強宏觀調控。
建立國家糧食儲備制度，是國際上通用的保障國家糧食安全的有效措施。中國曆朝歷代、世界各國政府都有儲備。儲備制度是國家應對重大自然災害和突發公共事件、平抑糧食市場波動、實施宏觀調控的物質基礎和有效手段。要確保中國糧食安全，必須健全和完善中央儲備和地方儲備、政府儲備和企業商品最低庫存以及家庭儲糧相結合。中央戰略專項儲備主要用於確保全國性的糧食明顯供不應求、重大自然災害和突發性事件的需要。地方儲備主要用於解決區域性供求失衡、突發性事件的需要和居民口糧應急需求。同時，所有從事糧食收購、加工、銷售的企業必須承擔糧油最低庫存義務，保證必要的合理庫存。要最佳化儲備佈局和品種結構，尤其是主銷區和西部缺糧地區和貧困地區及自然災害多發區，更應加強和充實中央和地方及企業儲備。此外，還應加強大中城市、災害地區的成品糧油儲備，做好糧油市場的應急供應保障，切實增強宏觀調控的物質基礎。
（四）建立政策體系，提高政策保障。
中國的糧食問題具有複雜性、艱鉅性和長期性等特點，是一項龐大的系統工程。要解決好這個問題，必須有全面持久的國家政策支援。一是要加強農業基礎設施建設和對糧食生產的投入政策，下大力氣加強農業基礎設施特別是農田水利設施建設，穩步提高耕地基礎能力和產出能力。狠抓農田水利建設，加大農業供水灌溉改造，推進低產農田整治，土地復墾，提高農田利用，建設穩定、高產、旱澇保收、節水高效的規範化農田。同時，要加強農業氣象監測、農作物病蟲害防治的投入。二是完善糧食直補和獎勵政策。進一步完善糧食直補、農資專項補貼、良種補貼和農機購置補貼政策，實施中央對糧油主產省縣區的獎勵政策，積極扶持種糧大戶和專業戶發展糧食生產。三是產業化支援政策。要構築以糧食為中心的產業化加工、儲運設施建設扶持力度，對糧油批發市場、倉儲設施、物流配送等提供政策資金支援，提供政策保障。
（五）創新科技體系，提高增產途徑。
科學技術是實現糧食增產的重要因素和長期因素。中國的農業科技總體上還比較薄弱，尤其是原始創新能力比較薄弱，對調整產業結構和品種結構、改造最佳化產業和形成新的經濟增長點等方面發揮的作用還不夠強大。因此，建立和創新科技支撐體系，對於農產品的深加工，提升農產品的附加值，增加農民收入，保障糧食安全十分重要。當前要著力提高糧食單產水平。強化科技支撐，大力推進農業關鍵技術研究，力爭糧食單產有大的突破，到2010年全國糧食單產水平提高到每畝325公斤左右，到2020年提高到350公斤左右。大力促進科技創新，強化農業生物技術和資訊科技的應用，加強科研攻關，實施新品種選育、糧食豐產等科技工程，啟動轉基因生物新品種培育重大專項，提高生物育種的研發能力和擴繁能力。同時，要建立農業和糧食的良種體系、安全儲備體系、精深加工開發轉化體系、質量標準體系等是保障糧食增產、質量提升的重要措施。
（六）發展非糧資源，開闢補糧渠道。
非糧食品是對糧食食物的一種有效補充和供給，也是豐富人們生活，合理調節調劑人們生活水平和質量，促進食物食品多樣化的有效渠道。既減少節約了糧食，又豐富了人們健康生活。一是大力發展節糧型畜牧業。調整產品結構，逐步擴大優質高效飼料作物種植，發展節糧型草食畜禽。如發展人工草場、高產飼料草地草場、桔杆養畜、桔桿菌種植等擴大養殖業的飼料來源，提高飼料轉化效率和使用率。二是積極發展水產養殖業。中國現有七大支流1200多條河流湖泊，數以萬計的水庫及池塘，充分利用淡水資源，積極推廣生態、健康水產養殖。發展稻田和庭院水產養殖，合理開發低窪鹽鹼地水產養殖，擴大淡水養殖面積。同時要加強水產資源和水域生態環境保護，促進水產養殖業可持續發展。三是促進油料作物生產。在優先保證口糧作物生產的基礎上，努力擴大大豆、油菜籽、花生、芝麻等油料作物，提高油料品種和品質。四是大力發展木本糧油產業。合理利用山區高寒地帶土地資源，發展木本糧油產量，建設一批名、特、優、新木本糧油基地。如核桃、板栗、油橄欖、魔芋、水稻旱栽等糧油食品品種，增加木本糧油食物食品供給，開闢糧食品種供給渠道。