2016年末，李克強總理主持召開會議，審議透過《西部大開發“十三五”規劃》，並強調增內生動力，促民生改善，在改革開放創新中推動西部持續健康發展。會議指出，西部發展是提升全國平均發展水平的巨大潛力所在。十五年來，西部大開發取得巨大成就。“十三五”時期，西部地區進入爬坡過坎、轉型升級的關鍵階段。要在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，貫徹落實新發展理念，以供給側結構性改革為主線，適度擴大總需求，持續實施好西部大開發戰略，加強與“一帶一路”建設、長江經濟帶發展等重大戰略的統籌銜接，堅持創新驅動、開放引領，大力夯實基礎支撐，推動西部經濟社會持續健康發展。青海是中國重要的資源富集省份，同時又是牧區廣佈的高原省份，牧區的生產方式不同於農村、生活方式不同於農村、文化傳統不同於農村，因此全面建成小康社會，牧區工作顯得十分重要。

　　要千方百計發展牧業生產。生產發展是建設社會主義新牧區的物質基礎，從內蒙古牧區的經驗看，設計和出臺以下幾個方面的制度和政策是必要的。一是實行嚴格的草畜平衡制度。由於長期以來粗放的畜牧業經營方式，使青海牧區的草畜結構不盡合理。因此，如何使草畜關係歸於平衡十分重要。二是工程措施和自然修復相結合，並注重依靠大自然的修復功能。三是建設飼草料基地。針對牧區雪災大且頻繁的現實情況，建設飼草料基地可以有效減少自然災害對畜牧業生產的危害。四是推進畜牧業機械化。機械化是發展現代高效畜牧業的必由之路，我省畜牧業機械化工作尚處於艱難爬坡階段，如何強有力推進畜牧業機械化，非下一番功夫不可。五是落實草原動態監測和資源調查制度。牧民群眾由於自身力量有限，對檢測草場有實際困難，所以政府相關部門應根據各地實際和特點，無償對草場實施檢測。

　　要加強牧區基層民主建設。加強基層民主建設是增強基層政權和自治組織凝聚力、戰鬥力的重要手段，目前我省牧區基層民主建設還存在三個方面的問題：一是政策不透明，缺少村民對話平臺。二是制度“不貼肉”，缺乏村民參與基礎。當前牧區村級制度建設中存在兩個缺陷：缺乏針對性。在有關制度設計中，村裡是按照政府相關部門設計的制度不加區別直接套用，使制度呈現自上而下、做樣子的現象；缺乏群眾性。牧區相當一部分村落所制定的村民自治章程與村規民約，多數是由“村兩委”參照有關樣本設定，沒有很好吸納群眾好的建議，而是同一模式，一個臉譜，缺乏本村個性特點。三是公開重形式，欠缺村民關注之事。在公開內容上還缺乏村民關注之事，比如：涉及牧民切身利益的政策檔案、群眾十分關心的事項、草場承包的完善方案、草場徵用費補償與分配等等。因此，加強基層民主建設必須首先維護牧民的主體地位。牧民是牧區全面建設小康社會的主體，也是牧區建設成果享受的主體，更是牧區建設決策的主體。所以在建設社會主義新牧區的過程中，凡涉及牧民群眾切身利益的所有問題都必須經過廣大牧民充分討論，形成共識，唯如此，才能調動牧民的積極性，引導牧民主動參與到新牧區建設中來；其次，要完善基層民主自治制度。加強黨組織領導下的牧區基層自治機制建設，建立健全各項規章制度，規範“一事一議”和村級事務財務公開，確保牧民的選舉權、知情權、參與權、監督權落實到位；再次，要加強牧區基層黨組織建設。基層黨組織是建設新牧區的組織者、實施者。要緊緊圍繞新牧區建設，保持和發展黨員隊伍的先進性，發揮黨組織的核心領導作用和黨員的先進模範作用，帶頭建設新牧區，帶領牧民致富。

　　要切實保障和改善民生。抓好牧區水、電、路、房等基礎設施建設，引導牧民發展家庭經營和轉產轉業，使廣大牧民共享改革發展成果。一是全力加強交通建設。交通是牧區逐步進入市場化的最主要載體，近幾年我省牧區的交通事業有了長足發展，但由於牧區地廣人稀，居住分散，很多牧委會所在地路況不好甚至沒有修通公路，鑑於此，建議：10戶以上牧民聚居區通油路，牧戶通簡易公路；二是加強電力建設。用電是牧區融入現代文明的必要條件。在我省牧區發展電力事業有很多困難，這就要求我們充分利用牧區風能、光能、水能等資源豐富的特點，因地制宜地發展風電、光電、水電或風光水互補式電源，並實行公共財政適當補貼的政策；三是加強水利建設。水利是建設新牧區和發展現代畜牧業的命脈。從當前情形看，首先要儘快解決有些地區的人畜飲水工程；其次要選擇合適地形，利用現代防滲、防蒸發材料，建設水窖、水庫等，截住和儲存雨水，以增強抗旱能力和減少地下水開採，對此政府部門應做可行性研究；再次要實現牧區安全飲用水基本普及，需要實行公共財政補貼政策；四是加強牧民的定居點建設。在建設工程中，要以新的設計理念，為牧民群眾免費提供新牧區定居點、住宅以及暖棚、畜圈、草庫乃至衛生間設計圖，供牧民選擇。對至今仍住帳篷或危房的困難牧戶應盡力提供建新房補助，要創造條件普及牧區燒燃氣並給予補貼。

　　大力發展牧區教育、醫療衛生、文化等社會事業，努力實現基本公共服務均等化。培養造就有文化、懂技術、會經營的新型牧民，是建設社會主義新牧區的重要任務，也是新牧區建設持續推進的力量源泉。因此，一要大力發展基礎教育，確保牧民的子女都享受到與城市子女同等公平教育，需要實行公共財政對困難牧戶寄宿生活免費政策，合理確定牧民子女就學路程，並給予適當補助；務必發展職業教育，根據“有文化、懂技術、會經營”的理念確定教育內容，持之以恆地對牧民進行培訓，使每個家庭勞動力掌握兩門以上實用技術，既掌握先進的畜牧業技術，又掌握進城就業的技能，成為新型牧民。二要大力發展衛生事業。從牧區的特點出發，重點加強鄉村衛生院技術，提高醫務人員醫務水平，配備必要的醫療裝置和交通工具。建立疾病防疫監控體系，防止牧區地方病、傳染病和人畜共患疾病的發生。需要提高公共財政配套比例，擴大牧區新型合作醫療覆蓋面，切實解決牧民群眾看病難、看病貴的問題。三要大力發展文化事業。從滿足牧民文化需求，提高牧民文化生活質量出發，加強牧區鄉鎮文化站、鄉村文化室建設，適當獎勵業餘文化隊和文化中心戶，深入持久地開展群眾喜聞樂見、廣泛參與的精神文明建立活動和富有民族特色的文體活動，努力推進牧區和諧文化建設。

向現代牧業加速發展

一、動態調整季節放牧場。二、科學安排放牧時間。三、推廣先進放牧技術，加大劃區輪牧、休閒輪牧和延遲放牧等科學管理技術推廣的力度。四、建立天然草場生產力水平動態監測體系，適合掌握草地的生產力狀況，並以此為據，確定合理科學的放牧量、放牧期、休牧期等，最終實現草地畜牧業與生態環境的協調發展。 五、加速發展農區畜牧業，建設養殖基地、庭院養殖小區，透過養殖，減輕草地承載壓力，提高經濟效益。

四大牧區分別是：內蒙古牧區、新疆牧區、青海牧區和西藏牧區

一、重要意義與基本方針

（一）充分認識促進牧區發展的重要意義。目前，中國牧區主要包括13個省（區）的268個牧區半牧區縣（旗、市），牧區面積佔全國國土面積的40%以上。草原是中國面積最大的陸地生態系統，牧區是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要。草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是牧民收入的主要來源，是全國畜牧業的重要組成部分。牧區礦藏、水能、風能、太陽能等資源富集，旅遊資源豐富，是中國戰略資源的重要接續地。牧區多分佈在邊疆地區和少數民族地區，承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務。促進牧區又好又快發展，是加強草原生態保護與建設，構建國家生態安全屏障的迫切需要；是轉變草原畜牧業發展方式，增加牧民收入的現實選擇；是縮小區域發展差距，全面實現小康社會目標的必然要求；是讓各族群眾共享改革發展成果，促進民族團結和邊疆穩定的戰略舉措。

（二）加快牧區又好又快發展是一項重大而緊迫的任務。改革開放特別是實施西部大開發戰略以來，牧區生態建設大規模展開，草原畜牧業發展方式逐步轉變，基礎設施建設步伐加快，牧民生活水平顯著提高，城鄉面貌發生可喜變化，牧區發展已經站在新的歷史起點上。同時必須清醒地看到，草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制，草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼，牧區基礎設施建設和社會事業發展欠賬較多，牧民生活水平的提高普遍滯後於農區，牧區仍然是中國全面建設小康社會的難點。必須進一步增強責任感和緊迫感，站在全域性和戰略的高度，採取更加有力的政策措施，支援牧區經濟社會又好又快發展。

（三）進一步明確牧區發展的基本方針。草原既是牧業發展重要的生產資料，又承載著重要的生態功能。長期以來，受農畜產品絕對短缺時期優先發展生產的影響，強調草原的生產功能，忽視草原的生態功能，由此造成草原長期超載過牧和人畜草關係持續失衡，這是導致草原生態難以走出惡性迴圈的根本原因。必須認識到，只有實現草原生態良性迴圈，才能為草原畜牧業可持續發展奠定堅實基礎，也才能滿足建設生態文明的迫切需要。隨著中國綜合國力日益增強，農牧業綜合生產能力不斷提升，已經有條件更好地處理草原生態、牧業生產和牧民生活的關係。在新的歷史條件下，牧區發展必須樹立生產生態有機結合、生態優先的基本方針，走出一條經濟社會又好又快發展新路子。

牧區在中國經濟社會發展大局中具有重要的戰略地位。黨中央、國務院歷來高度重視牧區工作，在不同歷史時期都對牧區工作作出重要決策和部署，並不斷加大支援力度。在各族幹部群眾的共同努力下，牧區經濟社會發展取得重大成就。但是，由於自然、地理、歷史等原因，牧區發展仍然面臨不少特殊的困難和問題，欠發達地區的狀況仍然沒有根本改變，已成為經濟社會發展的薄弱環節。為促進牧區又好又快發展，現提出以下意見：

　　一、重要意義與基本方針

　　（一）充分認識促進牧區發展的重要意義。目前，中國牧區主要包括13個省（區）的268個牧區半牧區縣（旗、市），牧區面積佔全國國土面積的40%以上。草原是中國面積最大的陸地生態系統，牧區是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要。草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是牧民收入的主要來源，是全國畜牧業的重要組成部分。牧區礦藏、水能、風能、太陽能等資源富集，旅遊資源豐富，是中國戰略資源的重要接續地。牧區多分佈在邊疆地區和少數民族地區，承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務。促進牧區又好又快發展，是加強草原生態保護與建設，構建國家生態安全屏障的迫切需要；是轉變草原畜牧業發展方式，增加牧民收入的現實選擇；是縮小區域發展差距，全面實現小康社會目標的必然要求；是讓各族群眾共享改革發展成果，促進民族團結和邊疆穩定的戰略舉措。

　　（二）加快牧區又好又快發展是一項重大而緊迫的任務。改革開放特別是實施西部大開發戰略以來，牧區生態建設大規模展開，草原畜牧業發展方式逐步轉變，基礎設施建設步伐加快，牧民生活水平顯著提高，城鄉面貌發生可喜變化，牧區發展已經站在新的歷史起點上。同時必須清醒地看到，草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制，草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼，牧區基礎設施建設和社會事業發展欠賬較多，牧民生活水平的提高普遍滯後於農區，牧區仍然是中國全面建設小康社會的難點。必須進一步增強責任感和緊迫感，站在全域性和戰略的高度，採取更加有力的政策措施，支援牧區經濟社會又好又快發展。

　　（三）進一步明確牧區發展的基本方針。草原既是牧業發展重要的生產資料，又承載著重要的生態功能。長期以來，受農畜產品絕對短缺時期優先發展生產的影響，強調草原的生產功能，忽視草原的生態功能，由此造成草原長期超載過牧和人畜草關係持續失衡，這是導致草原生態難以走出惡性迴圈的根本原因。必須認識到，只有實現草原生態良性迴圈，才能為草原畜牧業可持續發展奠定堅實基礎，也才能滿足建設生態文明的迫切需要。隨著中國綜合國力日益增強，農牧業綜合生產能力不斷提升，已經有條件更好地處理草原生態、牧業生產和牧民生活的關係。在新的歷史條件下，牧區發展必須樹立生產生態有機結合、生態優先的基本方針，走出一條經濟社會又好又快發展新路子。

　　二、總體要求

　　（四）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立生態優先理念，以加快轉變經濟發展方式為主線，以保障改善民生為根本出發點和落腳點，進一步解放思想、銳意創新，進一步加大投入、強化支援，著力加強草原生態保護建設，實現生態良性迴圈；著力轉變草原畜牧業發展方式，積極發展現代草原畜牧業；著力促進牧區經濟全面發展，開闢牧民增收和就業新途徑；著力增強基本公共服務能力，不斷提高廣大牧民物質文化生活水平，努力把牧區建設成為生態良好、生活寬裕、經濟發展、民族團結、社會穩定的新牧區。

　　（五）基本原則。

　　——堅持生態優先，協調發展。把草原生態保護建設作為牧區發展的切入點，加大生態工程建設力度，建立草原生態保護長效機制，積極轉變草原畜牧業發展方式，大力培育特色優勢產業，促進牧區經濟與人口、資源、環境協調發展。

　　——堅持以人為本，改善民生。把提高廣大牧民的物質文化生活水平擺在更加突出的重要位置，著力解決人民群眾最現實、最直接、最緊迫的民生問題，大力改善牧區群眾生產生活條件，加快推進基本公共服務均等化，讓廣大牧民共享改革發展的成果。

　　——堅持因地制宜，分類指導。遵循自然、經濟和社會發展規律，根據各類牧區不同的資源環境條件，科學確定各自的生態保護模式和產業發展重點。針對全國牧區發展不平衡的特點，分別採取有針對性的政策措施，重點加強對困難地區和薄弱環節工作的指導。

　　——堅持深化改革，擴大開放。以穩定和完善草原承包經營制度為重點，落實基本草原保護制度，健全草原畜牧業市場化、專業化發展和生態補償機制，深化牧區農村綜合改革，逐步建立有利於牧區科學發展的體制機制。統籌牧區與農區發展，加強與其他地區的良性互動，努力擴大對外開放，為牧區發展注入新的活力。

　　——堅持中央支援，地方負責。根據牧區特殊重要的戰略地位和特殊困難，中央加大支援力度，實施特殊的強牧惠牧政策。促進牧區發展的主要責任在地方，地方各級政府要切實負起責任，調動廣大牧民和各方面的積極性，促進牧區又好又快發展。

　　（六）發展目標。

　　——到2015年，基本完成草原承包和基本草原劃定工作，初步實現草畜平衡，草原生態持續惡化勢頭得到遏制；草原畜牧業良種覆蓋率、牲畜出欄率和防災減災能力明顯提高；特色優勢產業初具規模，牧區自我發展能力增強；基本實現遊牧民定居，生產生活條件明顯改善，基本公共服務供給能力和可及性明顯提高，人畜共患病得到基本控制；貧困人口數量顯著減少，牧民收入增幅不低於本省（區）農民收入增幅，牧區與農區發展差距明顯縮小。

　　——到2020年，全面實現草畜平衡，草原生態步入良性迴圈軌道；草原畜牧業向質量效益型轉變取得重大進展，牧區經濟結構進一步最佳化；牧民生產生活條件全面改善，基本公共服務能力達到本省（區）平均水平；基本消除絕對貧困現象，牧民收入與全國農民收入的差距明顯縮小，基本實現全面建設小康社會目標。

　　三、加強草原生態保護建設，提高可持續發展能力

　　（七）做好基本草原劃定和草原功能區劃工作。把保護基本草原和保護耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保護條例，依法推進基本草原劃定，落實基本草原保護制度，到2015年基本草原劃定面積達到本地草原面積的80%。根據全國主體功能區規劃，加快草原功能區劃工作。青藏高原中西部（含三江源、青海湖流域）、新疆帕米爾高原和準噶爾盆地、河西走廊、內蒙古西部等地區，堅持生態保護為主，以禁牧為主要措施，促進草原休養生息；青藏高原東部、內蒙古中部、新疆天山南北坡、黃土高原等地區，堅持生態優先、保護和利用並重，嚴格以水定草、以草定畜，適度發展草原畜牧業；內蒙古東部、東北三省西部、河北壩上、新疆伊犁和阿勒泰山地等地區，堅持保護、建設和利用並重，加大建設力度，全面推行休牧和劃區輪牧，實現草畜平衡。

　　（八）加大草原生態保護工程建設力度。堅持重點突破與面上治理相結合、工程措施與自然修復相結合，全面加強草原生態建設。加大天然草原退牧還草工程實施力度，完善建設內容，科學合理佈局草原圍欄，加快重度退化草原的補播改良，提高中央投資補助標準，取消縣及縣以下資金配套。加強內蒙古中東部、河北壩上等京津風沙源區的草地治理，加大投入力度。啟動草原自然保護區建設工程，對具有代表性的草原型別、珍稀瀕危野生動植物以及具有重要生態功能和經濟科研價值的草原進行重點保護。繼續加強三江源、青海湖流域、甘南黃河水源補給區等地區草原生態建設。加快編制實施科爾沁退化草地治理、甘孜高寒草地生態修復、伊犁河谷草地保護等重點草原生態保護建設工程規劃，恢復和提高水源涵養、水土保持和防風固沙能力。

　　（九）建立草原生態保護補助獎勵機制。堅持保護草原生態和促進牧民增收相結合，實施禁牧補助和草畜平衡獎勵，保障牧民減畜不減收，充分調動牧民保護草原的積極性。從2011年起，在內蒙古、新疆（含新疆生產建設兵團）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和雲南8個主要草原牧區省（區），全面建立草原生態保護補助獎勵機制。對生存環境惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，中央財政按照每畝每年6元的測算標準對牧民給予禁牧補助，5年為一個補助週期；對禁牧區域以外的可利用草原，根據草原載畜能力，確定草畜平衡點，核定合理的載畜量，中央財政對未超載的牧民按照每畝每年1.5元的測算標準給予草畜平衡獎勵。補助獎勵政策實行目標、任務、責任、資金“四到省”機制，由各省（區）組織實施，補助獎勵資金要與草原生態改善目標掛鉤，地方可按照便民、高效的原則探索具體發放方式。建立績效考核和獎勵制度，落實地方政府責任。

　　（十）強化草原監督管理。按照機構設定合理、隊伍結構最佳化、設施裝備齊全、執法監督有力的要求，進一步加強草原監管工作。落實草原動態監測和資源調查制度，每年進行動態監測，每5年開展一次草原資源全面調查。加強草原基礎設施管護，保護草原生態建設成果。嚴格草原執法監督，加強草原徵佔用管理，依法查處非法徵佔用、亂開濫墾、亂採濫挖及其他侵佔破壞草原的案件，及時糾正違反禁牧和草畜平衡管理規定的行為。嚴格草原植被恢復費徵收和管理。在牧區半牧區縣（旗、市）健全草原監理機構，加強執法隊伍建設，保障工作經費，改善工作條件。

　　四、加快轉變發展方式，積極發展現代草原畜牧業

　　（十一）促進草原畜牧業從粗放型向質量效益型轉變。有步驟地推行草原禁牧休牧輪牧制度，減少天然草原超載牲畜數量，實現草畜平衡。加強草原圍欄和棚圈建設，在具備條件的地區穩步開展牧區水利建設、發展節水高效灌溉飼草基地，促進草原畜牧業由天然放牧向舍飼、半舍飼轉變，實現禁牧不禁養。最佳化生產佈局和畜群結構，提高科學飼養和經營水平，加快牲畜週轉出欄，增加生產效益。加強農牧結合，形成牧區繁育、農區育肥的生產格局。啟動實施內蒙古及周邊牧區草原畜牧業提質增效示範工程、新疆牧區草原畜牧業轉型示範工程、青藏高原牧區特色畜牧業發展示範工程，支援肉牛（羊）標準化養殖小區（場）等建設，提高生產能力和水平。落實稅收優惠和財政補貼等扶持政策，支援發展牧民專業合作組織，推進適度規模經營，提高草原畜牧業組織化程度。

　　（十二）加強基礎能力和服務體系建設。強化科技支撐，完善服務體系，提高草原畜牧業發展水平。加大相關農業科研經費對牧區的支援力度，進一步加強優良畜種和草種選育、草原生態系統恢復與重建等關鍵技術的研發。加強草原畜牧業、草原生態等學科建設，培養專業技術人才。支援種畜繁育場、牧草良種繁育基地建設，提高優良種畜和牧草供種能力。加強動物疫病防控，落實動物防疫和疫畜撲殺補貼政策，有效控制布病、包蟲病、結核病等人畜共患病和口蹄疫等重大傳染性疾病。嚴格全程監管，保障畜產品質量安全。結合鄉鎮畜牧獸醫站續建，提高建設標準，改善牧區基層畜牧業技術推廣服務條件。開展科技特派員農村科技創業行動。選擇當地符合條件的人員定向培養，充實基層農技推廣隊伍。開展牧民生產技術培訓，加快推廣優質飼草生產、牲畜舍飼半舍飼、品種改良、疫病防控等先進適用技術。

　　（十三）提高防災減災能力。抓緊編制牧區防災減災工程規劃，儘快啟動實施。支援雪災易災縣（旗、市）建設飼草料儲備庫，建立飼草料儲備制度。建設草原火災應急通訊指揮系統、防火物資儲備庫、防火站和邊境防火隔離帶，建立專業半專業防撲火隊伍，開展技能培訓和應急演練，提高草原防撲火能力。加強草原鼠蟲害和毒害草防治基礎設施建設，擴大防治面積，增加生物防治比例，加強草原外來物種入侵防控工作。完善草原防災減災應急預案，健全工作機制，保障工作經費。

　　（十四）加大生產補貼力度。針對牧區特點，完善草原畜牧業生產補貼政策。繼續實施畜牧良種補貼政策，在對牧區肉牛和綿羊進行良種補貼基礎上，將犛牛和山羊納入補貼範圍。在實行草原生態保護補助獎勵機制的8個省（區），實施人工種植牧草良種補貼，中央財政每畝補貼10元；對牧民生產用柴油等生產資料給予補貼，中央財政每戶補貼500元。加大牧區牧業機械購置補貼支援力度。發展多種形式的草原畜牧業保險，對符合條件的畜牧業保險給予保費補貼。

　　（十五）穩定和完善草原承包經營制度。按照權屬明確、管理規範、承包到戶的要求，積極穩妥地推進草原確權和承包工作。依法明確草原權屬，實現草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，保持草原承包關係穩定並長久不變。建立地方政府草原承包工作目標責任制，落實工作經費，力爭用5年的時間基本完成草原確權和承包工作。強化草原承包合同管理，健全草原承包檔案。在依法自願有償和加強服務的基礎上，規範承包經營權流轉，防止以流轉為名改變草原用途。因建設需要徵佔用草原的，應當依法進行徵地或用地補償，並做好被徵佔用地牧民的安置工作。草原上特殊物種資源管理和經營由當地政府制定專門管理辦法。

　　五、促進牧區經濟發展，拓寬牧民增收和就業渠道

　　（十六）積極發展牧區特色優勢產業。發展特色農畜產品加工業，培育壯大龍頭企業，延長產業鏈條，提高產品附加值。在保護草原生態的前提下，有序開發礦產資源，整頓開發秩序，提高開發水平。積極發展風電、太陽能發電等清潔能源，有序開發建設水電，因地制宜發展生物質能。大力發展迴圈經濟，提高資源綜合利用水平。完善民族醫藥標準體系和檢測體系，合理開發利用藥用動植物資源，扶持民族醫藥產業發展。落實稅收優惠政策，繼續扶持少數民族特需商品和民族手工藝品生產企業發展。發展現代物流服務業，加強牧區畜產品批發交易市場和商業零售網點建設。進一步發掘民族文化、民俗文化、草原文化和民族民間傳統體育，發展以草原風光、民族風情為特色的草原文化產業和旅遊業。加強重點旅遊景區基礎設施建設，打造一批精品旅遊線路，形成一批國內外知名的旅遊目的地。

　　（十七）不斷提高牧區對內對外開放水平。抓住區域間產業轉移的機遇，依託牧區資源優勢，積極吸引發達地區企業到牧區投資興業，促進和提高特色優勢產業發展水平。加強牧區與其他地區的經濟技術合作與交流，實現互利共贏。利用上海合作組織等區域合作平臺，促進與周邊國家和地區的經濟技術合作。鼓勵和支援牧區企業參與對外投資、對外承包工程和對外勞務合作。加強重點邊境城鎮、口岸基礎設施和物流中心建設，規範並促進邊民互市貿易區（點）的發展，落實邊民互市優惠政策，促進口岸經濟發展。

　　（十八）加大對牧區特色優勢產業發展的支援力度。支援有條件在牧區發展的清潔能源和不破壞生態環境的資源開發利用專案優先佈局建設並審批核準。現有中小企業發展專項資金、科技型中小企業技術創新基金、企業技改貼息資金和生產補助資金等對牧區符合條件的專案給予適當傾斜。對設在西部地區的鼓勵類產業牧區企業減按15%的稅率徵收企業所得稅。在安排土地利用年度計劃指標時適當向牧區傾斜。鼓勵外資參與提高礦山尾礦利用率和礦山生態環境恢復治理新技術開發應用專案。鼓勵銀行業金融機構加大對牧區金融服務力度，探索利用政策性金融手段支援牧區重點產業發展。落實涉農貸款稅收優惠、農村金融機構定向費用補貼、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵等優惠政策，進一步落實和完善縣域法人金融機構將新增可貸資金主要留在當地使用的政策。引導銀行業金融機構增加牧區特別是邊遠牧區服務網點，消除牧區金融服務空白鄉鎮。支援融資性擔保公司發展牧區業務。

　　（十九）促進牧民轉產轉業。實施更加積極的就業政策，按規定為符合條件的轉移就業牧民提供免費就業資訊和職業介紹等服務，落實職業培訓補貼、職業技能鑑定補貼、牧區未繼續升學的應屆初高中畢業生參加勞動預備制培訓補貼等政策，提高牧民素質和轉產轉業能力，減輕草原人口承載壓力。加強勞務品牌培育和推介，有序組織牧民勞務輸出，加強公共就業服務體系建設，加強市場監管，規範發展就業中介服務，為牧民提供高效優質的就業服務。鼓勵牧區企業積極吸納牧民就業。做好外出務工牧民社會保險關係轉移接續工作。設立毒草治理、圍欄管護、減畜監督、防火、鼠蟲害測報等草原管護公益崗位，組織牧民開展草原管護。

　　六、大力發展公共事業，切實保障和改善民生

　　（二十）加強牧區基礎設施建設。加快實施牧區飲水安全工程，儘快解決牧民飲水安全問題，優先解決遊牧民定居點供水，進一步提高供水保證率和水質合格率，同步解決牲畜飲水困難問題。加大牧區農村公路和口岸公路建設投入力度，加快實施建制村通油路工程，支援主要轉場牧道建設，加強農村公路養護。支援牧區適度建設支線機場和通勤機場。加強牧區鐵路建設。進一步推進牧區電網改造升級和無電地區電力建設，因地制宜發展太陽能、風能等新能源，結合實施“金太陽” 示範工程支援牧民建設戶用太陽能光伏發電系統。加強牧區通訊網路建設，逐步消除電信服務空白點。對中央安排的西部牧區公益性基礎設施建設專案，取消縣及縣以下配套資金。

　　（二十一）加快實施遊牧民定居工程。加大遊牧民定居工程建設投入力度，將牧民基本生產生活設施納入建設內容，在高寒高海拔邊境地區根據水資源條件，因地制宜建設小型水利設施和飼草基地，在藏區建設青稞基地，力爭到2015年基本完成遊牧民定居任務。牧區地方政府要積極整合農村飲水安全、農村公路建設等專案資金，確保定居點的水電路和通訊等基礎設施配套；要落實配套資金，加大對困難遊牧民和邊境線地區遊牧民的補助力度。加快實施牧區危房改造和抗震安居工程，統籌推進新牧區和小城鎮建設。

　　（二十二）大力發展牧區社會事業。鞏固提高義務教育質量和水平，推進寄宿制學校標準化建設，逐步提高牧區義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活補助標準。加快普及高中階段教育，大力發展符合牧區發展需要的中等職業教育，逐步免除中等職業學校牧區學生學費。因地制宜開展雙語教育，加強雙語師資隊伍建設。積極發展學前教育，加快牧區幼兒園建設。提高公共衛生服務能力，加強牧區急救體系和婦幼保健能力建設，加大地方病和重大傳染病防治力度。鞏固提高新型農村合作醫療參合率，逐步提高政府補助標準和報銷比例，提高統籌層次。健全三級醫療衛生服務網路，加強以全科醫生為重點的衛生人才隊伍建設，開展流動巡迴醫療服務，發展遠端醫療。繼續推進基層人口和計劃生育服務體系建設，積極實施少生快富工程，完善農村計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育特別扶助政策。“十二五” 期間實現牧區新型農村社會養老保險制度全覆蓋。進一步完善牧區社會救助和社會福利體系。繼續實施重點文化和體育惠民工程，廣泛開展公共文化體育服務和群眾體育健身活動。加強少數民族語言文字廣播影視節目譯製製作播映，增加適合牧民的少數民族文字出版物。加大文化遺產保護力度。加強少數民族傳統體育專案保護和推廣。

　　（二十三）加大牧區扶貧開發力度。加大中央及省級財政對牧區半牧區縣（旗、市）的轉移支付力度，逐步縮小地方標準財政收支缺口。加大財政扶貧資金、以工代賑資金投入，加強專案資金整合。加大牧區信貸扶貧資金投入，大力發展扶貧小額信貸。對牧區貧困鄉村實行整村（鄉）推進扶貧，對集中連片特殊困難地區實行連片開發、綜合治理，重點支援改善基本生產生活條件，扶持特色優勢產業發展。對生態環境脆弱、不具備生活條件的地區，積極穩妥推進異地扶貧搬遷工程建設。完善扶貧開發工作機制，把政府支援與社會廣泛參與更好地結合起來，引導社會資源投入扶貧開發事業。加大興邊富民行動規劃實施力度。加大邊境地區專項轉移支付力度，支援邊境省（區）建立邊民補助機制。

　　（二十四）促進民族團結和社會穩定。全面貫徹黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度，牢牢把握各民族共同團結奮鬥、共同繁榮發展的主題，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關係，深入開展民族團結宣傳教育工作，大力推進民族團結進步建立和表彰活動。全面貫徹黨的宗教工作基本方針，加強對宗教組織和信教群眾的服務，提高依法管理宗教事務的水平，維護宗教和睦和社會和諧。健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，構建具有牧區特色的社會管理體系。鞏固和加強黨的基層組織，加強基層黨組織帶頭人隊伍和基層政權建設。深化鄉鎮機構改革，加強基層幹部隊伍建設，穩定和充實鄉村幹部隊伍，落實基層幹部待遇政策。繼續加強社會組織建設和管理，培育各類民間服務性組織，發揮其在聯絡社群、溝通民意等方面的重要作用。加強基層民主管理，健全村級組織運轉經費保障機制，加大對村級公益事業建設“一事一議”財政獎補力度，全面清理化解農村義務教育債務，積極穩妥開展其他公益性債務清理化解試點工作。

　　七、切實加強對牧區工作的組織領導

　　（二十五）落實地方政府責任。地方各級政府要充分認識牧區發展的緊迫性、艱鉅性和長期性，切實把促進牧區又好又快發展工作擺上重要位置，統一思想，加強領導，全面部署，狠抓落實，確保牧區工作不斷取得新進展。要根據中央要求，從實際出發，明確發展目標，研究制定本地區促進牧區發展的實施方案和政策措施。省級政府對牧區工作負總責，一級抓一級，逐級落實責任制。要建立工作協調機制，明確各部門工作職責，強化政策實施監督檢查。要深入實際調查研究，加強工作指導，及時研究解決牧區發展中出現的新情況、新問題，妥善處理好改革、發展和穩定的關係。

　　（二十六）加強指導和支援。各有關部門要充分認識促進牧區發展的重要意義，認真履行職責，加強工作指導，加大工作力度，積極落實各項政策措施，支援地方政府做好工作，為促進牧區又好又快發展創造良好條件。國家民委要加強對牧區發展工作的綜合協調和督促檢查。農業部要認真履行規劃指導、監督管理、協調服務職能，做好草原生態保護建設和草原畜牧業發展工作。發展改革委、財政部要落實支援牧區發展的資金。其他有關部門也要根據促進牧區又好又快發展的總體要求，結合各自職能，明確職責和任務，強化工作措施。各部門要加強銜接，細化方案，密切配合，形成合力，把各項政策措施落到實處。承擔對口援藏、援疆、援青工作的省（市）及中央企業，在開展對口支援工作中要重點向牧區傾斜。

當前，農村牧區正在發生新的變革，中國特色的現代農業發展已經站在一個新的歷史起點上。一方面，經過30年來農村牧區的改革發展，我們的農畜產品供給已實現了由長期短缺到基本平衡、豐年有餘的歷史性轉變；人民生活實現了從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越。總體上已進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，進入了加快改造傳統農牧業、走中國特色農牧業現代化道路的關鍵時刻，進入了著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。另一方面，農村的改革與發展也面臨著不少的困難和挑戰，影響農牧業發展、農牧民增收的一些深層次矛盾比較突出。

一是小生產與社會化大生產的矛盾。一家一戶的分散經營形式嚴重製約了機械化、良種化、資訊化、規模化等先進生產方式的推廣和基礎設施的全方位投入，制約了農牧業勞動生產率和農牧民收入的進一步提高，也不利於抵禦自然災害和市場風險。

二是農村牧區社會化服務體系滯後。農牧業產前、產中、產後一系列社會化服務未能及時跟上，造成農牧業專業化、集約化生產程度低、勞動生產率低。

三是農村牧區基礎設施薄弱，水利、交通等基礎設施嚴

- 1 -

重滯後。

四是農村牧區人口老化、文化素質不高，農牧業新技術、新管理推廣困難。

五是農村牧區教育衛生等社會事業發展失衡。農牧民上學難、看病難的問題非常突出。

六是農牧民增收難。農牧業生產成本上升，增收渠道窄，目前農牧民人均純收入只有城鎮居民的1/3左右。

那麼，面對這些困難和問題，就需要我們在新的歷史起點上，從以下六點入手，全力推進農村牧區的改革與發展。

一、適時適度地推進農村牧區土地、草場規模化、集約化經營

要在穩定和完善農牧場家庭承包製為基礎的經濟體制上，根據農牧民的意願，允許和鼓勵農牧民以多種形式流轉土地草場承包經營權，發展適度規模經營。重點要發展農牧民以承包土地草場入股的股份合作制。可採取以下幾種形式：一是土地草場經營權不變，統一購進生產資料，統一採用新品種、新技術，統一銷售農畜產品等；二是農牧民以自己的土地草場承包經營權入股，成為公司的股東，參與公司利潤分配。三是成立合作社租用農牧民土地和草場，並反聘農牧民集中種田、養牧。同時積極探索土地和草場長期的租賃或一次性地拍賣。主要是指長期進城打工並已在城鎮有固定收入和住房、不打算回去的農牧民工以及失去勞動能力的老年人，在自願的前提下交出土地和草場，使其向種田養牧大戶

集中，以解決一些土地草場閒置撂荒和不能適度規模經營的問題。交出土地和草場的農牧民或一次性給予失地補助金，用於交納失業、養老、醫療保險金等，也可由承包者每年付給他們一定數量的農畜產品或錢。60歲以上的老年人交出土地，還可享受政府農村低保救助。

二、大力發展公司加農戶的訂單農牧業

這種經營模式是透過加工和流通企業（公司），把一家一戶的分散農牧戶與大市場連線起來。公司與農牧戶簽訂收購農畜產品合同，農牧戶按照合同要求從品種、耕作、飼養方式等方面進行標準化生產。這種方式關鍵是要建立企業與農牧戶利益的合理分配機制。為保證雙方利益不受損害，應由政府牽頭，有法律部門、企業和農牧民代表組成仲裁委員會，依法監督雙方覆約和解決一些合同糾紛。

三、加快建立農村牧區社會化服務體系

要進一步做好對社會化服務體系的扶持和引導。按市場化規則，培育扶持種子、農機、科技、儲運和銷售等中介服務機構，對農牧民進行有償服務，以解決農牧民產前、產中、產後等後顧之憂，實現小生產與大市場的有效對接。

四、加大政府對農牧業的投入和保護

一是要改革和完善農資管理體制，農資生產企業和流通企業按市場化要求放開自主經營，把原來對生產和流通企業的補貼轉為對農牧民的直接補貼。二是要增加對糧食、蔬菜、肉、奶等農畜產品的直接補貼，建立農畜產品最低保護價機

制。積極探索建立農牧業風險保險機制，降低農牧業的自然災害和市場風險。三是要加強農村牧區基礎設施和環境建設。在增加各級財政投入的同時，引導農民對直接受益的公共設施建設投工投勞。四是要建立農村牧區困難群體的救助機制。包括農牧民的最低生活保障、大病醫療救助和孩子上學救助等機制，使這部分困難群體學有所教、病有所醫、老有所養。

五、加快農村牧區社會事業發展和新型農牧民的培養

擴大公共財政覆蓋農村牧區的範圍，發展農村牧區公共事業，繁榮農村牧區文化，大力辦好農村牧區教育和醫療衛生事業，解決農牧民上學難、看病難的問題。加快培養具有現代市場理念和知識技能的新型農牧民。鼓勵有知識技能的人返鄉經辦種養、流通、加工等經濟實體，鼓勵農牧業科技人員到農村牧區進行有償技術服務，以技術入股形式加入種養專業合作社，為新農村、新牧區建設提供智力和人才支援。

六、保護農牧民的合法權益

建立相應的政策法規，保障被徵地、拆遷農牧民的權益不受損害，保護好進城農牧民工的合法權益，改革和廢除一些城市對農牧民歧視性的政策和法規，保障農牧民工在戶籍、住房、社保、就業、勞動報酬、就醫和子女受教育等方面與城市居民享受同樣的權利。

但是，隨著人們生活水平的不斷提高，人們對畜產品的需求量也日益增大。牧民們在經濟利益的驅動下，對草場資源進行了掠奪性開發，不合理的放牧方式和超過草場承載能力的載畜量，加上成災的鼠患得不到有效的控制，致使大片大片的草場出現沙化，荒漠化。禿頭一樣的草場上狂風呼嘯，飛沙走石，昔日風吹草低見牛羊的美麗畫面一去不復返了。

一、改變傳統的養殖習慣:

1、能夠收貯飼草的牧區，由原來的遊牧改為圈養。2、沒有圈養條件的牧區，由原來的盲目放牧改為定期輪牧。

二、徹底根治鼠患:

透過責任包乾的辦法，將根治鼠患的責任落實到各盟、各旗、各牧場。

三、內地農區與北方牧區資源共享，優勢互補:

內地的農區，每年都要產生大量的農作物秸稈。由於內地不具備發展畜牧業的先天條件和優勢，所以只能將農作物秸稈偷偷地焚燒掉，或者白白地丟棄掉。而這些農作物秸稈，又是北方牧區發展畜牧業所缺乏的飼料。因此，完全可以對農作物秸稈進行機械化處理，加工製作成草捆、草粉、草顆粒，再透過四通八達的交通運力輸送到北方牧區。這中間產生的加工費用和運輸費用，由政府統籌統管，協調補助。這樣，內地農區與北方牧區就可實現資源共享，優勢互補。

四、發展特色旅遊業:

北方牧區有區別於內地的草原風光、風土人情和特色美食，在發展特色旅遊業方面，有得天獨厚的優勢。因此，應該在發展特色旅遊業方面發揮自身優勢，做足、做好特色旅遊這篇大文章。

當前社會發展下，牧區正在緩慢的發生新的互贊變，中國的特色現代農業已經走到了新的起點。那麼當今社會下牧區應該如何發展呢？我來談談我的看法。牧區發展遇到的問題？

解決矛盾：分散式經營對於規模化經營是有一定的阻礙的，分散式經營阻礙著生產生活的效率發展和抗風險能力。

牧區發展落後：自古以來遊牧就是相對落後的，現在發展牧區經濟最為主要的就是將落後的經濟逐漸轉變。

基礎建設相對薄弱：因為放牧是根據季節的變化來發展的，正是因為這樣，所以基礎設施的建設根本無法開展。

人口老齡化帶來新問題：現在年輕人都想著往外走，在牧區進行放牧的都是家中長輩，這些人逐漸的在衰老，直到最後無法進行體力勞動。

轉化集體經濟：逐漸的分散式經營轉化成為集體經營，這一點一定要考慮到牧區居民的意見，要跟牧民講清楚其中的優勢和劣勢，使其自由選擇。

商品再加工：對於農副產品進行深度的再加工，賦予單純的農副產品深度利益。將訂單引入牧區，深度的發展牧區經濟。

基礎設施的完善：可以根據放牧的季節進行固定點位的基礎設施建設，這樣也能夠為牧民們謀福利。還能促進基礎設施的發展程序。

養老措施的完善：深入的引進新型人才，將年輕力量注入牧區的發展之中，適時適度的發展牧區經濟年輕化。