自由資本主義充分發展以後，經濟危機頻仍；市場失靈導致了政府幹預理論的產生，古典經濟自由主義地位被以政府幹預為主要內容的凱恩斯主義所取代。但隨著政府幹預所造成的經濟滯脹現象的出現，新自由主義和新凱恩斯主義應運而生，它們的分歧在於以自由主義為基礎還是以政府幹預為基礎，但事實上都肯定了二者並行的必要性。宏觀調控就是在市場經濟環境裡，保障經濟自由發展的前提下，政府從宏觀上對經濟進行總體平衡、克服市場的弊端的政府職能。各國針對各國經濟的具體情況採用了不同的宏觀調控措施，各國的宏觀調控措施也同時受到了各自的政治、文化傳統的影響，政府幹預的深度和廣度也有所不同，大體上都使用了財政、金融手段，近來計劃手段也逐漸被廣泛採用。中國是從計劃經濟體制下透過改革開放，建立市場經濟的。這樣自上而下的改革，實現了社會的平穩轉型，經濟執行在政府強力推進下實現了體制更新，可謂是史無前例之大創舉。社會主義市場經濟制度是在一種全新的制度理念下生長的新事物，各國的經濟發展模式都不能完全符合中國的需要，只能對發達國家經濟建設的成功經驗進行甄別和汲取，同時避免類似於資本主義發展過程產生的挫折和弊端。宏觀調控職能是保障經濟自由發展和總體平衡的綜合性手段，政府幹預過多勢必傷害經濟自由發展的內在動力；宏觀調控不到位、不適度、不適時難以克服市場盲目、滯後的缺陷，使經濟總體失衡，導致經濟發展衰退，形成嚴重的社會問題，甚至可能導致政治的動盪。中國改革開放以來，黨和政府不斷解放思想，深刻把握社會發展的脈搏，使得中國經濟持續高速發展，建立起了中國特色的社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟正步入正軌，改革過程中積累了大量有益的經驗；但也由於改革是廢舊立新的漸進緩和的過程，難免存在一些保守的、過時的因素。宏觀調控職能的行使對中國經濟的發展發揮了重要的作用，但是也由於市場經濟體制尚未完善、政府經濟管理經驗的缺乏，宏觀調控職能沒能實現正常化，經濟沒有實現持續、快速、平穩的發展。與時俱進是我黨重要的思想路線，同樣的政府的宏觀調控職能也要根據市場經濟發展的需要進行必要的轉變和準確的定位。一方面要保證市場對資源配置的基礎性作用，使得市場主體積極地參與市場競爭，使得社會主義市場經濟充滿活力；另一方面，我們社會主義制度的本質要求，我們應該樹立科學的發展觀，建立和諧的社會、人道的社會。因而，政府的宏觀調控職能在中國特色社會主義市場經濟環境裡，具有政治性，必須保障全體人民的基本權利；同時具有經濟性，保障經濟發展高速、穩定；還有社會性，建立高度和諧的文明社會。政府宏觀調控職能應該從以前過多直接干預向間接干預為主轉變，從具體指導向規則指引轉變，從分散調控向集中調控轉變，從相機擇抉向宏觀方向轉變；從單一目標向綜合目標轉變。保持經濟總量平衡的前提下，讓經濟自由原則得到最大限度地實現，尤其要克服傳統上形成的政府介入經濟執行的習慣。同時政府要做好社會保障和公共服務工作，確保全體人民基本生活水平及就業需求，促進經濟的協調發展；統籌規劃，保證經濟持續發展的基礎和動力。宏觀調控職能具有高度的政治性、經濟性和社會性，決定了其行使的複雜性和重要性。為了宏觀調控職能的正確行使，就要求將宏觀調控職能法治化，使得宏觀調控職能從權力的配置和劃分到權力行使的方式和程式以至於對權力的監督和法律責任的追究都有法可依。中國現行的宏觀調控決策體制極需完善，在人大常委會中設定宏觀調控委員會專司宏觀調控職能，有助於將政治職能和經濟、社會職能結合起來考慮，實現宏觀調控的綜合性目標；也有助於間接手段的採用，保證宏觀調控的穩妥性和全面性。以宏觀調控委員會設立為契機，建立健全的宏觀調控權執行、監督機制，在市場經濟體制下實現正常的宏觀調控，必將維持宏觀經濟形勢的穩定和促進經濟持續快速的發展。宏觀調控法治化的目的也就是防止因宏觀調控職能的越位、缺位、錯位而造成權力的不當行使。宏觀調控的目的在於克服市場的失靈，而宏觀調控的法治化正是為了防止政府的失靈。在中國正在形成的健康良好、充滿活力的中國特色社會主義市場經濟環境裡，宏觀調控職能從理論基礎到制度設計上都應該有一個成熟的、系統的構建，本人自不量力，憑一管之見略作嘗試，旨在引起大家的批評和指正，進而構建完整的、科學的社會主義國家宏觀調控體系。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》確立了在中國建設法治政府的目標。要實現這一目標，我們有很多工作要做，其中有兩項基礎性的工作――轉變政府職能和改革行政管理體制――更是要特別做好。這兩項工作不是直接為建設法治政府大廈砌磚壘牆，而是為建設法治政府大廈清場奠基，其意義非常重大。可以說，如果我們不首先做好轉變政府職能和改革行政管理體制這兩項基礎性工作，我們的法治政府大廈就建設不起來。

推進依法行政，建設法治政府為什麼必須以轉變政府職能為前提呢？其理由在於：第一，法是人民意志和利益的體現，從而法治政府應是為人民服務，執政為民的政府。而政府如果定位不正確，政府不是行使政府應行使的為社會提供“公共物品”的職能，而是直接干預經濟，甚至直接從事經濟活動，就必然會受經濟利益驅動，與民爭利，以權謀私，背離法治政府的宗旨；第二，法是社會公正和人民權利、自由的保障，從而法治政府應是權力受控制的政府，是“有限政府”。而政府職能如果不受限制，可以“越位”做其想做的任何事情，即使其這樣做時是出於發展一個地方的經濟，為民謀利的良好願望，也不可避免地會造成權力濫用，侵犯人民的權利和自由，最終損害人民的利益，導致政府功能的異化；第三，法是規範人們行為，調節社會生產關係，為生產力發展所決定並服務於生產力的上層建築，從而法治政府應是運用法的規範，為人們的社會、生產活動提供經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，促進社會生產力發展的服務政府。而政府如果是為管理而管理，無限制地擴大對社會和市場的規制範圍，行政權無處不在，無孔不入，就會窒息社會和市場主體的活力，窒息市場競爭，阻礙生產力的發展。在這種情況下，政府即使是依“法”（非法之法）行政，也不可能是法治政府。

當然，這裡必須指出，法治政府是依法做事，依法行使職能，依法提供服務的政府，而不是一味“無為而治”的政府。“轉變政府職能”是要求政府“歸位”：政府做政府應該做的事，如經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等，而不是要求政府“棄位”、“不作為”。法治政府絕不應是無所作為的政府，絕不應是“甩手掌櫃”式的政府。

推進依法行政，建設法治政府為什麼要求改革行政管理體制和必須以改革行政管理體制為前提呢？：這是因為，其一，體制首先涉及權力關係和利益關係。這些關係處理不當，體制不合理，必然導致地方保護主義或部門保護主義，而地方保護主義和部門保護主義必然阻礙依法行政。例如，一些地方打擊假冒偽劣商品不力、防治環境汙染不力等，很多時候不是因為這些地方的工商、技監、環保等執法機構不想依法行政，而是因為當地黨政領導人出於地方財政利益等不適當考慮不讓這些執法機構依法行政，而這些執法機構又不能不聽命於當地的黨政領導。因此，很顯然，在一些領域，不解決體制問題，依法行政就很難實現；其二，體制會對執法機構和執法人員的執法行為動因的形成產生影響，不好的體制產生的此種影響可能是極為負面的，它可能誘使執法機構和執法人員違法執法，甚至誘使一些人冒受處分、處罰的危險頂風違法。例如，行政罰沒款按比例返還執法機構的財政管理體制就導致不少行政執法機構和執法人員亂收費、亂罰款、亂沒收；其三，體制對於執法機構、執法人員的執法作風、執法態度有重要影響，不好的體制可能助長官僚主義、衙門作風。例如政府機構設定過多、部門林立、職權劃分不清、交叉、重疊的體制即導致行政機關相互之間互相推諉、互相扯皮，行政相對人到行政機關辦事門難找、臉難看、話難聽、事難辦，以及行政執法機構在執法時“幾個戴大蓋帽的管一個戴草帽的”等有損政府執法形象的現象。這些現象與依法行政、法治政府的要求顯然是格格不入的。因此，要推進依法行政，建設法治政府，我們必須首先改革行政管理體制。

轉變政府職能和改革行政管理體制是我們撰寫法治政府這篇大文章要做的兩篇破題文章，我們一定要首先下大力氣做好這兩篇文章。只有首先做好這兩篇文章，我們才能完成法治政府這篇大作，我們才能拿到法治政府的“資格證書”。

二、科學界定和依法規範職能，建設“有限”和“有為”的政府

轉變政府職能首先要求科學界定政府職能。不科學界定政府職能，轉變政府職能就會失去方向。其次，轉變政府職能要求依法規範政府職能。不依法規範政府職能，轉變政府職能就不可能有保障，其目標不可能真正實現。關於政府職能的科學界定，國務院提出了“推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”的原則。此前，《中共中央關於完善若干問題的決定》根據中國二十多年行政改革的經驗，提出了四項實質性要求：其一，減少行政審批，改革，把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來；其二，減少對企業經濟活動的直接干預，加強對國民經濟和社會發展中長期規劃的研究和制定，確定經濟社會發展的重大戰略、基本任務和產業政策，以促進經濟和社會的全面發展，實現經濟增長與人口、資源、環境相協調；其三，減少對地方的指令性管理，加強對區域發展的協調和指導，調動地方的積極性，透過法律和政策促進不同地區的平衡和協調發展；其四，減少行政命令，改革行政決策制度，完善對重大經濟社會問題的科學化、民主化和規範化的決策程式，促使在決策方面充分利用社會智力資源和現代資訊科技，增強決策的透明度和公眾參與度。

我們今天要求的科學界定政府職能和轉變政府職能既有與西方國家自上世紀後期開始實行的“放鬆規制”（Deregulation）運動相同之處，又有與“放鬆規制”的不同之處。二者的相同之處在於：二者都強調建設“有限政府”，強調政府應該“瘦身”——精減機構，裁減人員；政府應該“歸位”——把本應由市場調節、公民自治、社會中介管理加以解決，且市場調節、公民自治、社會中介管理能夠解決好，甚至能夠解決得比政府更好的事交給市場、公民和社會，不再“越位”和“錯位”。二者的不同之處在於是否在建設“有限政府”的同時建設“有為政府”：西方的“放鬆規制”論者大多過分強調政府的“有限”、“無為”，過分估價政府的消極作用而對政府的積極作用估價不夠，過分估價市場的積極作用而對市場的消極作用估價不夠，對“政府失靈”的危險性、危害性有清醒的認識而卻對“市場失靈”的危險性、危害性認識不足；我們提出和推動“轉變政府職能”，則是在強調政府“有限”的同時，也強調政府的“有為”，既要求政府堅決地減少、放棄某些職能，不管其不應管、管不了和管不好的事，又要求政府加強、健全和完善某些職能，管其應該管、管得了和管得好（而其他組織則管不好）的事。

當然，轉變政府職能首先是要求“放鬆規制”，建設“有限政府”。“放鬆規制”和建設“有限政府”是轉變政府職能的最主要的內容。之所以如此，其理由在於：第一，中國經歷了長時期的計劃經濟時代。計劃經濟是建立在過分迷信政府的作用，視政府為“萬能”的理念的基礎之上的。現在我們雖然早已摒棄了計劃經濟體制而走上了市場經濟的道路，但計劃經濟所基於的那種政府“萬能”的意識、觀念還仍然頑強地殘存在我們一些人的頭腦之中，很多時候還在影響著我們的政策；第二，我們的行政法制很不健全，特別是不完善，對各個政府部門的職能缺乏法律嚴格的限制性規定，一些政府部門藉此擴權，儘量擴充其職能，以獲取更多的利益；第三，許多行政管理往往與利益相聯絡：取得了管理權通常就獲得了罰款權、收費權。罰款、收費一般還是合法的利益，至於不合法的、灰色的利益，如權錢交易、權色交易等，對於某些政府工作人員則更具有吸引力，推動著他們去擴大政府職能和權力；第四，對於政府各部門負責人來說，管事越多就越能理直氣壯地要求增加人員、擴充機構或提升機構級別，從而負責人自己的官階也可能借此提高。

正是由於上述因素，導致了“全能政府”的出現，導致政府幹預過多，規制過度。而政府幹預過多，規制過度則必然產生多方面的弊病，甚至可能構成對經濟社會發展的災難性危害。首先，政府幹預過多必然侵犯市場主體的自主權，從而窒息，乃至扼殺市場主體的積極性、主動性、創造性；其次，政府規制過度必然影響市場經濟活動的效率，如繁瑣的行政審批會使市場主體耗費大量的時間、精力，並使其失去靈活性、應變性，從而導致其在市場競爭中喪失機會，處於被動地位；第三，政府由於處在市場之外，對市場資訊反映不可能如市場主體那樣靈敏，從而其干預、規制有可能違背市場規律，給被規制企業造成重大損失；第四，政府的干預和規制權有可能被某些政府部門及其工作人員利用作為以權謀私、權錢交易的腐敗機會。腐敗不僅阻礙市場經濟的發展，而且會毒化社會風氣，損害政府與人民的關係；第五，市場經濟體制雖然不排除必要的政府幹預和行政規制，但畢竟是以市場主體的自由、自主為基礎，如果允許過分的政府幹預和過多的行政規制存在，必然會摧毀市場經濟這個基礎，更何談完善市場經濟體制。因此，作為完善市場經濟體制基本條件的“轉變政府職能”的主要內容只能是“放鬆規制”，建設“有限政府”。

當然，如前所述，“轉變政府職能”不等於“放鬆規制”。“轉變政府職能”除了要求“放鬆規制”，減少行政干預之外，同時也要求政府加強某些與市場經濟相適應，有助於促進市場經濟發展，有助於促進統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的職能。這種政府職能的加強，是我們“轉變政府職能”的題中應有之義。之所以如此，其理由在於：第一，如同政府不是萬能的一樣，市場也不是萬能的。市場缺乏政府一定的調控（主要指宏觀調控）和規制，同樣會產生“失靈”，這同政府對市場干預和規制過度會產生“政府失靈”是一個道理；第二，“中國特色”的市場經濟與一般市場經濟既有共性，也有特性。這種“特性”是由中國特有的政治、經濟、文化的歷史和現狀決定的：中國是一個大國，各地發展不平衡；中國是一個發展中國家，且實行過長時期的計劃經濟體制，市場經濟難以自發生成；中國是一個有著集體主義和均貧富思想文化傳統的國家，人們不樂見過分的收入差別，特別是不容忍透過不正當手段獲得的暴富。中國的這些“國情”決定了中國的市場經濟需要較一般市場經濟稍多一些政府調控和規制；第三，政府與市場的關係是發展的：在一定的時期，市場可能存在某些需要政府調控和規制的特定問題，而在另一時期，這些問題可能消失而不再存在，或者問題雖然仍然存在，但已不再需要政府調控和規制。同時，新的時期也可能產生需要政府調控和規制的新的問題，如隨著工業化發展而產生並日益嚴重的環境問題、生態問題、因經濟社會未能協調發展而產生的公共衛生突發事件如“非典”一類問題、還有如亞洲金融風波等突發性經濟危機問題。這些新型問題一般難以透過市場自發調節解決，而需要藉助一定的政府幹預和規制加以解決。為處理這些新型問題，政府在減少某些舊的傳統職能的同時，有必要增加某些新的職能。

根據《中共中央關於完善若干問題的決定》，中國在發展、完善市場經濟的新時期，政府在“轉變經濟管理職能”的過程中，應注意加強下述職能：（一）服務職能。政府應努力為服務，為市場主體服務，為相對人提供私人不能提供或不願提供的“公共物品”，為市場主體創造良好的發展環境；（二）宏觀調控職能。政府應健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系，同時應完善統計體制，加強對經濟執行的監測，保障國民經濟的整體平衡協調發展；（三）規劃職能。政府在擺脫對市場經濟活動具體干預的同時，應加強對國民經濟和社會發展全域性性問題的中長期規劃，透過規劃，提出發展的重大戰略，基本任務和產業政策，促進國民經濟和社會的全面發展，實現經濟增長與人口、資源、環境的平衡；（四）協調職能。政府應協調不同所有制、不同規模、不同性質、不同類別市場主體的關係，協調城鄉發展，協調區域發展（如採取措施，推進西部大開發、發揮中部地區綜合優勢、振興東北地區老工業基地、鼓勵東部地區率先實現現代化等）；（五）指導職能。行政指導既可以認為是一種新的政府職能，也可以認為是一種新的行政管理手段和方式，即政府透過指導性法規、規章、規範性檔案等向宣示政策、提出建議、意見，引導（而不是強制）行政相對人作出或不作出某種行為，以實現一定的行政目標（如秩序維護、環境保護、生態平衡、安全保障等）。

在市場經濟體制下，政府除了行使這些新型職能以外，自然仍必須保留某些舊的傳統職能，如行政審批、行政命令、行政徵收、行政給付、行政確認、行政裁決等。儘管這些職能必須儘可能減少，職能行使的方式必須改革（增加行政相對人的參與以及法律程式的控制），但是不能完全取消。我們轉變政府職能的目標是既“放鬆規制”，建設“有限政府”，又加強服務和規範管理，建設“有為政府”。“有限政府”、“有為政府”都是市場經濟之所需，都是民之所需，從而都是執政為民之所需。

三、改革行政管理體制，為依法行政提供製度保障

國內外行政法治的經驗證明，深化行政管理體制改革既是推進依法行政，建設法治政府的內容，又是推進依法行政，建設法治政府的保障。正因為如此，國務院明確將改革行政管理體制作為中國推進依法行政，建設法治政府的目標，並確立了改革行政管理體制的基本原則和具體任務，即透過改革，使中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和許可權比較明確；保證行政管理的公正性和有效性，打破部門保護、地區封鎖和行業壟斷；建立起行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的行政執法體制。

為此，提出了改革行政管理體制的四項要求：

第一，合理劃分和依法規範各級行政機關的職能和許可權。所謂“合理劃分”，主要是解決行政權力的縱向和橫向的科學配置問題，使之既保證有利於發揮地方和部門的積極性，又有助於防止產生“地方保護主義”和“部門保護主義”；所謂“依法規範”，主要是解決行政機關的組織機構、人員編制、職責許可權的法定化問題，防止在政府內部滋生機構膨脹、人浮於事、職責不清、互相推諉、互相扯皮的官僚主義和衙門作風。

第二，完善依法行政的財政保障機制。財政保障機制是行政管理體制的重要組成部分。對此，規定了五個方面的具體措施：（一）完善集中統一的公共財政體制，逐步實現規範的部門預算，統籌安排和規範使用財政資金，提高財政資金使用效益；（二）清理和規範行政事業性收費等政府非稅收入；（三）完善和規範行政機關工作人員工資和津補貼制度，逐步解決同一地區不同行政機關相同職級工作人員收入較大的矛盾；（四）嚴格執行“收支

兩條線”制度，嚴禁行政機關設立任何形式的“小金庫”；（五）行政事業性收費和罰沒收入全部上繳財政，嚴禁以各種形式返還，行政經費統一由財政保障，實行國庫集中支付。

第三，改革行政管理方式。行政管理方式與行政管理體制有著緊密的聯絡：管理體制在很大程度上決定管理方式，管理方式同樣也影響，甚至決定管理方式。關於行政管理方式的改革，《綱要》規定了四個方面的具體措施：（一）充分運用間接管理、動態管理和事後監督管理等手段，減少對經濟、社會事務的直接的、微觀的和事前的干預；（二）充分運用行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用，減少行政許可、行政處罰、行政強制等強制性行政手段的適用；（三）加快電子政務建設，推進政府上網工程，擴大政府網上辦公的範圍；（四）在政府部門之間儘快做到資訊互通和資源共享，提高政府辦事效率。

第四，推進政府資訊公開。政府資訊公開可以認為是上述改革行政管理方式的一項措施，《綱要》之所以將之單獨列為改革行政管理體制，建設法治政府的一項要求，是因為政府資訊公開對於提高政府的政務透明度，保障行政相對人的知情權，促進政府依法行政有著特殊重要的意義。為此，《綱要》明確要求，政府資訊，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，依法可不予公開的以外，應一律向社會公開，允許公眾查閱，行政機關應為公眾查閱政府資訊提供便利條件。

行政管理體制和方式的改革是一個需要不斷深入進行的系統工程。在推進依法行政，建設法治政府的道路上只要還存在產生體制障礙的條件和環境，我們就必須不斷深化改革，創新體制。否則，推進依法行政，建設法治政府的目標就不可能實現。

自由資本主義充分發展以後，經濟危機頻仍；市場失靈導致了政府幹預理論的產生，古典經濟自由主義地位被以政府幹預為主要內容的凱恩斯主義所取代。但隨著政府幹預所造成的經濟滯脹現象的出現，新自由主義和新凱恩斯主義應運而生，它們的分歧在於以自由主義為基礎還是以政府幹預為基礎，但事實上都肯定了二者並行的必要性。宏觀調控就是在市場經濟環境裡，保障經濟自由發展的前提下，政府從宏觀上對經濟進行總體平衡、克服市場的弊端的政府職能。各國針對各國經濟的具體情況採用了不同的宏觀調控措施，各國的宏觀調控措施也同時受到了各自的政治、文化傳統的影響，政府幹預的深度和廣度也有所不同，大體上都使用了財政、金融手段，近來計劃手段也逐漸被廣泛採用。中國是從計劃經濟體制下透過改革開放，建立市場經濟的。這樣自上而下的改革，實現了社會的平穩轉型，經濟執行在政府強力推進下實現了體制更新，可謂是史無前例之大創舉。社會主義市場經濟制度是在一種全新的制度理念下生長的新事物，各國的經濟發展模式都不能完全符合中國的需要，只能對發達國家經濟建設的成功經驗進行甄別和汲取，同時避免類似於資本主義發展過程產生的挫折和弊端。宏觀調控職能是保障經濟自由發展和總體平衡的綜合性手段，政府幹預過多勢必傷害經濟自由發展的內在動力；宏觀調控不到位、不適度、不適時難以克服市場盲目、滯後的缺陷，使經濟總體失衡，導致經濟發展衰退，形成嚴重的社會問題，甚至可能導致政治的動盪。中國改革開放以來，黨和政府不斷解放思想，深刻把握社會發展的脈搏，使得中國經濟持續高速發展，建立起了中國特色的社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟正步入正軌，改革過程中積累了大量有益的經驗；但也由於改革是廢舊立新的漸進緩和的過程，難免存在一些保守的、過時的因素。宏觀調控職能的行使對中國經濟的發展發揮了重要的作用，但是也由於市場經濟體制尚未完善、政府經濟管理經驗的缺乏，宏觀調控職能沒能實現正常化，經濟沒有實現持續、快速、平穩的發展。與時俱進是我黨重要的思想路線，同樣的政府的宏觀調控職能也要根據市場經濟發展的需要進行必要的轉變和準確的定位。一方面要保證市場對資源配置的基礎性作用，使得市場主體積極地參與市場競爭，使得社會主義市場經濟充滿活力；另一方面，我們社會主義制度的本質要求，我們應該樹立科學的發展觀，建立和諧的社會、人道的社會。因而，政府的宏觀調控職能在中國特色社會主義市場經濟環境裡，具有政治性，必須保障全體人民的基本權利；同時具有經濟性，保障經濟發展高速、穩定；還有社會性，建立高度和諧的文明社會。政府宏觀調控職能應該從以前過多直接干預向間接干預為主轉變，從具體指導向規則指引轉變，從分散調控向集中調控轉變，從相機擇抉向宏觀方向轉變；從單一目標向綜合目標轉變。保持經濟總量平衡的前提下，讓經濟自由原則得到最大限度地實現，尤其要克服傳統上形成的政府介入經濟執行的習慣。同時政府要做好社會保障和公共服務工作，確保全體人民基本生活水平及就業需求，促進經濟的協調發展；統籌規劃，保證經濟持續發展的基礎和動力。宏觀調控職能具有高度的政治性、經濟性和社會性，決定了其行使的複雜性和重要性。為了宏觀調控職能的正確行使，就要求將宏觀調控職能法治化，使得宏觀調控職能從權力的配置和劃分到權力行使的方式和程式以至於對權力的監督和法律責任的追究都有法可依。中國現行的宏觀調控決策體制極需完善，在人大常委會中設定宏觀調控委員會專司宏觀調控職能，有助於將政治職能和經濟、社會職能結合起來考慮，實現宏觀調控的綜合性目標；也有助於間接手段的採用，保證宏觀調控的穩妥性和全面性。以宏觀調控委員會設立為契機，建立健全的宏觀調控權執行、監督機制，在市場經濟體制下實現正常的宏觀調控，必將維持宏觀經濟形勢的穩定和促進經濟持續快速的發展。宏觀調控法治化的目的也就是防止因宏觀調控職能的越位、缺位、錯位而造成權力的不當行使。宏觀調控的目的在於克服市場的失靈，而宏觀調控的法治化正是為了防止政府的失靈。在中國正在形成的健康良好、充滿活力的中國特色社會主義市場經濟環境裡，宏觀調控職能從理論基礎到制度設計上都應該有一個成熟的、系統的構建，本人自不量力，憑一管之見略作嘗試，旨在引起大家的批評和指正，進而構建完整的、科學的社會主義國家宏觀調控體系。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》確立了在中國建設法治政府的目標。要實現這一目標，我們有很多工作要做，其中有兩項基礎性的工作――轉變政府職能和改革行政管理體制――更是要特別做好。這兩項工作不是直接為建設法治政府大廈砌磚壘牆，而是為建設法治政府大廈清場奠基，其意義非常重大。可以說，如果我們不首先做好轉變政府職能和改革行政管理體制這兩項基礎性工作，我們的法治政府大廈就建設不起來。

推進依法行政，建設法治政府為什麼必須以轉變政府職能為前提呢？其理由在於：第一，法是人民意志和利益的體現，從而法治政府應是為人民服務，執政為民的政府。而政府如果定位不正確，政府不是行使政府應行使的為社會提供“公共物品”的職能，而是直接干預經濟，甚至直接從事經濟活動，就必然會受經濟利益驅動，與民爭利，以權謀私，背離法治政府的宗旨；第二，法是社會公正和人民權利、自由的保障，從而法治政府應是權力受控制的政府，是“有限政府”。而政府職能如果不受限制，可以“越位”做其想做的任何事情，即使其這樣做時是出於發展一個地方的經濟，為民謀利的良好願望，也不可避免地會造成權力濫用，侵犯人民的權利和自由，最終損害人民的利益，導致政府功能的異化；第三，法是規範人們行為，調節社會生產關係，為生產力發展所決定並服務於生產力的上層建築，從而法治政府應是運用法的規範，為人們的社會、生產活動提供經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，促進社會生產力發展的服務政府。而政府如果是為管理而管理，無限制地擴大對社會和市場的規制範圍，行政權無處不在，無孔不入，就會窒息社會和市場主體的活力，窒息市場競爭，阻礙生產力的發展。在這種情況下，政府即使是依“法”（非法之法）行政，也不可能是法治政府。

當然，這裡必須指出，法治政府是依法做事，依法行使職能，依法提供服務的政府，而不是一味“無為而治”的政府。“轉變政府職能”是要求政府“歸位”：政府做政府應該做的事，如經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等，而不是要求政府“棄位”、“不作為”。法治政府絕不應是無所作為的政府，絕不應是“甩手掌櫃”式的政府。

推進依法行政，建設法治政府為什麼要求改革行政管理體制和必須以改革行政管理體制為前提呢？：這是因為，其一，體制首先涉及權力關係和利益關係。這些關係處理不當，體制不合理，必然導致地方保護主義或部門保護主義，而地方保護主義和部門保護主義必然阻礙依法行政。例如，一些地方打擊假冒偽劣商品不力、防治環境汙染不力等，很多時候不是因為這些地方的工商、技監、環保等執法機構不想依法行政，而是因為當地黨政領導人出於地方財政利益等不適當考慮不讓這些執法機構依法行政，而這些執法機構又不能不聽命於當地的黨政領導。因此，很顯然，在一些領域，不解決體制問題，依法行政就很難實現；其二，體制會對執法機構和執法人員的執法行為動因的形成產生影響，不好的體制產生的此種影響可能是極為負面的，它可能誘使執法機構和執法人員違法執法，甚至誘使一些人冒受處分、處罰的危險頂風違法。例如，行政罰沒款按比例返還執法機構的財政管理體制就導致不少行政執法機構和執法人員亂收費、亂罰款、亂沒收；其三，體制對於執法機構、執法人員的執法作風、執法態度有重要影響，不好的體制可能助長官僚主義、衙門作風。例如政府機構設定過多、部門林立、職權劃分不清、交叉、重疊的體制即導致行政機關相互之間互相推諉、互相扯皮，行政相對人到行政機關辦事門難找、臉難看、話難聽、事難辦，以及行政執法機構在執法時“幾個戴大蓋帽的管一個戴草帽的”等有損政府執法形象的現象。這些現象與依法行政、法治政府的要求顯然是格格不入的。因此，要推進依法行政，建設法治政府，我們必須首先改革行政管理體制。

轉變政府職能和改革行政管理體制是我們撰寫法治政府這篇大文章要做的兩篇破題文章，我們一定要首先下大力氣做好這兩篇文章。只有首先做好這兩篇文章，我們才能完成法治政府這篇大作，我們才能拿到法治政府的“資格證書”。

二、科學界定和依法規範職能，建設“有限”和“有為”的政府

轉變政府職能首先要求科學界定政府職能。不科學界定政府職能，轉變政府職能就會失去方向。其次，轉變政府職能要求依法規範政府職能。不依法規範政府職能，轉變政府職能就不可能有保障，其目標不可能真正實現。關於政府職能的科學界定，國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出了“推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”的原則。此前，《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》根據中國二十多年行政改革的經驗，提出了四項實質性要求：其一，減少行政審批，改革行政審批制度，把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來；其二，減少對企業經濟活動的直接干預，加強對國民經濟和社會發展中長期規劃的研究和制定，確定經濟社會發展的重大戰略、基本任務和產業政策，以促進經濟和社會的全面發展，實現經濟增長與人口、資源、環境相協調；其三，減少對地方的指令性管理，加強對區域發展的協調和指導，調動地方的積極性，透過法律和政策促進不同地區的平衡和協調發展；其四，減少行政命令，改革行政決策制度，完善對重大經濟社會問題的科學化、民主化和規範化的決策程式，促使在決策方面充分利用社會智力資源和現代資訊科技，增強決策的透明度和公眾參與度。

我們今天要求的科學界定政府職能和轉變政府職能既有與西方國家自上世紀後期開始實行的“放鬆規制”（Deregulation）運動相同之處，又有與“放鬆規制”的不同之處。二者的相同之處在於：二者都強調建設“有限政府”，強調政府應該“瘦身”——精減機構，裁減人員；政府應該“歸位”——把本應由市場調節、公民自治、社會中介管理加以解決，且市場調節、公民自治、社會中介管理能夠解決好，甚至能夠解決得比政府更好的事交給市場、公民和社會，不再“越位”和“錯位”。二者的不同之處在於是否在建設“有限政府”的同時建設“有為政府”：西方的“放鬆規制”論者大多過分強調政府的“有限”、“無為”，過分估價政府的消極作用而對政府的積極作用估價不夠，過分估價市場的積極作用而對市場的消極作用估價不夠，對“政府失靈”的危險性、危害性有清醒的認識而卻對“市場失靈”的危險性、危害性認識不足；我們提出和推動“轉變政府職能”，則是在強調政府“有限”的同時，也強調政府的“有為”，既要求政府堅決地減少、放棄某些職能，不管其不應管、管不了和管不好的事，又要求政府加強、健全和完善某些職能，管其應該管、管得了和管得好（而其他組織則管不好）的事。

當然，轉變政府職能首先是要求“放鬆規制”，建設“有限政府”。“放鬆規制”和建設“有限政府”是轉變政府職能的最主要的內容。之所以如此，其理由在於：第一，中國經歷了長時期的計劃經濟時代。計劃經濟是建立在過分迷信政府的作用，視政府為“萬能”的理念的基礎之上的。現在我們雖然早已摒棄了計劃經濟體制而走上了市場經濟的道路，但計劃經濟所基於的那種政府“萬能”的意識、觀念還仍然頑強地殘存在我們一些人的頭腦之中，很多時候還在影響著我們的政策；第二，我們的行政法制很不健全，特別是行政組織法不完善，對各個政府部門的職能缺乏法律嚴格的限制性規定，一些政府部門藉此擴權，儘量擴充其職能，以獲取更多的利益；第三，許多行政管理往往與利益相聯絡：取得了管理權通常就獲得了罰款權、收費權。罰款、收費一般還是合法的利益，至於不合法的、灰色的利益，如權錢交易、權色交易等，對於某些政府工作人員則更具有吸引力，推動著他們去擴大政府職能和權力；第四，對於政府各部門負責人來說，管事越多就越能理直氣壯地要求增加人員、擴充機構或提升機構級別，從而負責人自己的官階也可能借此提高。

正是由於上述因素，導致了“全能政府”的出現，導致政府幹預過多，規制過度。而政府幹預過多，規制過度則必然產生多方面的弊病，甚至可能構成對經濟社會發展的災難性危害。首先，政府幹預過多必然侵犯市場主體的自主權，從而窒息，乃至扼殺市場主體的積極性、主動性、創造性；其次，政府規制過度必然影響市場經濟活動的效率，如繁瑣的行政審批會使市場主體耗費大量的時間、精力，並使其失去靈活性、應變性，從而導致其在市場競爭中喪失機會，處於被動地位；第三，政府由於處在市場之外，對市場資訊反映不可能如市場主體那樣靈敏，從而其干預、規制有可能違背市場規律，給被規制企業造成重大損失；第四，政府的干預和規制權有可能被某些政府部門及其工作人員利用作為以權謀私、權錢交易的腐敗機會。腐敗不僅阻礙市場經濟的發展，而且會毒化社會風氣，損害政府與人民的關係；第五，市場經濟體制雖然不排除必要的政府幹預和行政規制，但畢竟是以市場主體的自由、自主為基礎，如果允許過分的政府幹預和過多的行政規制存在，必然會摧毀市場經濟這個基礎，更何談完善市場經濟體制。因此，作為完善市場經濟體制基本條件的“轉變政府職能”的主要內容只能是“放鬆規制”，建設“有限政府”。

當然，如前所述，“轉變政府職能”不等於“放鬆規制”。“轉變政府職能”除了要求“放鬆規制”，減少行政干預之外，同時也要求政府加強某些與市場經濟相適應，有助於促進市場經濟發展，有助於促進統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的職能。這種政府職能的加強，是我們“轉變政府職能”的題中應有之義。之所以如此，其理由在於：第一，如同政府不是萬能的一樣，市場也不是萬能的。市場缺乏政府一定的調控（主要指宏觀調控）和規制，同樣會產生“失靈”，這同政府對市場干預和規制過度會產生“政府失靈”是一個道理；第二，“中國特色”的市場經濟與一般市場經濟既有共性，也有特性。這種“特性”是由中國特有的政治、經濟、文化的歷史和現狀決定的：中國是一個大國，各地發展不平衡；中國是一個發展中國家，且實行過長時期的計劃經濟體制，市場經濟難以自發生成；中國是一個有著集體主義和均貧富思想文化傳統的國家，人們不樂見過分的收入差別，特別是不容忍透過不正當手段獲得的暴富。中國的這些“國情”決定了中國的市場經濟需要較一般市場經濟稍多一些政府調控和規制；第三，政府與市場的關係是發展的：在一定的時期，市場可能存在某些需要政府調控和規制的特定問題，而在另一時期，這些問題可能消失而不再存在，或者問題雖然仍然存在，但已不再需要政府調控和規制。同時，新的時期也可能產生需要政府調控和規制的新的問題，如隨著工業化發展而產生並日益嚴重的環境問題、生態問題、因經濟社會未能協調發展而產生的公共衛生突發事件如“非典”一類問題、還有如亞洲金融風波等突發性經濟危機問題。這些新型問題一般難以透過市場自發調節解決，而需要藉助一定的政府幹預和規制加以解決。為處理這些新型問題，政府在減少某些舊的傳統職能的同時，有必要增加某些新的職能。

根據《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，中國在發展、完善市場經濟的新時期，政府在“轉變經濟管理職能”的過程中，應注意加強下述職能：（一）服務職能。政府應努力為行政相對人服務，為市場主體服務，為相對人提供私人不能提供或不願提供的“公共物品”，為市場主體創造良好的發展環境；（二）宏觀調控職能。政府應健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系，同時應完善統計體制，加強對經濟執行的監測，保障國民經濟的整體平衡協調發展；（三）規劃職能。政府在擺脫對市場經濟活動具體干預的同時，應加強對國民經濟和社會發展全域性性問題的中長期規劃，透過規劃，提出發展的重大戰略，基本任務和產業政策，促進國民經濟和社會的全面發展，實現經濟增長與人口、資源、環境的平衡；（四）協調職能。政府應協調不同所有制、不同規模、不同性質、不同類別市場主體的關係，協調城鄉發展，協調區域發展（如採取措施，推進西部大開發、發揮中部地區綜合優勢、振興東北地區老工業基地、鼓勵東部地區率先實現現代化等）；（五）指導職能。行政指導既可以認為是一種新的政府職能，也可以認為是一種新的行政管理手段和方式，即政府透過指導性法規、規章、規範性檔案等向行政相對人宣示政策、提出建議、意見，引導（而不是強制）行政相對人作出或不作出某種行為，以實現一定的行政目標（如秩序維護、環境保護、生態平衡、安全保障等）。

在市場經濟體制下，政府除了行使這些新型職能以外，自然仍必須保留某些舊的傳統職能，如行政審批、行政命令、行政徵收、行政給付、行政確認、行政裁決等。儘管這些職能必須儘可能減少，職能行使的方式必須改革（增加行政相對人的參與以及法律程式的控制），但是不能完全取消。我們轉變政府職能的目標是既“放鬆規制”，建設“有限政府”，又加強服務和規範管理，建設“有為政府”。“有限政府”、“有為政府”都是市場經濟之所需，都是民之所需，從而都是執政為民之所需。

三、改革行政管理體制，為依法行政提供製度保障

國內外行政法治的經驗證明，深化行政管理體制改革既是推進依法行政，建設法治政府的內容，又是推進依法行政，建設法治政府的保障。正因為如此，國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確將改革行政管理體制作為中國推進依法行政，建設法治政府的目標，並確立了改革行政管理體制的基本原則和具體任務，即透過改革，使中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和許可權比較明確；保證行政管理的公正性和有效性，打破部門保護、地區封鎖和行業壟斷；建立起行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的行政執法體制。

為此，《綱要》提出了改革行政管理體制的四項要求：

第一，合理劃分和依法規範各級行政機關的職能和許可權。所謂“合理劃分”，主要是解決行政權力的縱向和橫向的科學配置問題，使之既保證有利於發揮地方和部門的積極性，又有助於防止產生“地方保護主義”和“部門保護主義”；所謂“依法規範”，主要是解決行政機關的組織機構、人員編制、職責許可權的法定化問題，防止在政府內部滋生機構膨脹、人浮於事、職責不清、互相推諉、互相扯皮的官僚主義和衙門作風。

第二，完善依法行政的財政保障機制。財政保障機制是行政管理體制的重要組成部分。對此，《綱要》規定了五個方面的具體措施：（一）完善集中統一的公共財政體制，逐步實現規範的部門預算，統籌安排和規範使用財政資金，提高財政資金使用效益；（二）清理和規範行政事業性收費等政府非稅收入；（三）完善和規範行政機關工作人員工資和津補貼制度，逐步解決同一地區不同行政機關相同職級工作人員收入較大的矛盾；（四）嚴格執行“收支

兩條線”制度，嚴禁行政機關設立任何形式的“小金庫”；（五）行政事業性收費和罰沒收入全部上繳財政，嚴禁以各種形式返還，行政經費統一由財政保障，實行國庫集中支付。

第三，改革行政管理方式。行政管理方式與行政管理體制有著緊密的聯絡：管理體制在很大程度上決定管理方式，管理方式同樣也影響，甚至決定管理方式。關於行政管理方式的改革，《綱要》規定了四個方面的具體措施：（一）充分運用間接管理、動態管理和事後監督管理等手段，減少對經濟、社會事務的直接的、微觀的和事前的干預；（二）充分運用行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用，減少行政許可、行政處罰、行政強制等強制性行政手段的適用；（三）加快電子政務建設，推進政府上網工程，擴大政府網上辦公的範圍；（四）在政府部門之間儘快做到資訊互通和資源共享，提高政府辦事效率。

第四，推進政府資訊公開。政府資訊公開可以認為是上述改革行政管理方式的一項措施，《綱要》之所以將之單獨列為改革行政管理體制，建設法治政府的一項要求，是因為政府資訊公開對於提高政府的政務透明度，保障行政相對人的知情權，促進政府依法行政有著特殊重要的意義。為此，《綱要》明確要求，政府資訊，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，依法可不予公開的以外，應一律向社會公開，允許公眾查閱，行政機關應為公眾查閱政府資訊提供便利條件。

行政管理體制和方式的改革是一個需要不斷深入進行的系統工程。在推進依法行政，建設法治政府的道路上只要還存在產生體制障礙的條件和環境，我們就必須不斷深化改革，創新體制。否則，推進依法行政，建設法治政府的目標就不可能實現。